摘要：在國土資源部與廣東省合作共建“節(jié)約集約用地試點示范省”的背景下，廣東省積極探索、創(chuàng)新實踐城中村改造工作并初顯成效。本文基于調(diào)研分析，闡述了當前廣東省城中村改造的基本情況，初步歸納了現(xiàn)行多種舊村改造模式，剖析了改造中存在問題的主要原因，探索城市存量建設(shè)用地再開發(fā)的方法、機制與政策，提出了對廣東省城中村改造的建議，推動城市土地開發(fā)實現(xiàn)從“外延式”擴張向“內(nèi)涵式”挖潛的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：城中村改造；問題；原因；發(fā)展思路

中圖分類號：TU984文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2016）06-0098-07

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.06.017

城中村是指存在于城市建成區(qū)內(nèi)，仍實行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營體制的農(nóng)村社區(qū)，是我國城鄉(xiāng)二元體制下城市快速發(fā)展過程中的衍生物，與時代發(fā)展不相匹配，城市管理較為困難，生活環(huán)境質(zhì)量較差。盡管城中村可以為大量的外來流動人口提供廉價住房[1]，但也長期存在環(huán)境臟亂差、公共配套設(shè)施匱乏、市政管線工程薄弱、村內(nèi)道路未按城市標準進行建設(shè)、交通極為混亂等一系列經(jīng)濟、社會和環(huán)境問題，嚴重制約著土地資源的節(jié)約集約利用，阻礙了城市現(xiàn)代化進程和可持續(xù)發(fā)展。因此，城中村改造是現(xiàn)階段城市發(fā)展必須面對和解決的重要問題。

一、廣東省城中村改造中存在問題及主要原因分析

由于多種歷史原因，城中村問題在廣東省相對突出，成為制約廣東發(fā)展的重要因素之一。20世紀90年代末，珠三角地區(qū)開始進行城中村改造。1997年，深圳市提出了“以政府為主導(dǎo)，規(guī)劃全面、制度跟上”的思路，出現(xiàn)了村集體自主改造的漁民村模式、提高容積率的鹿丹村模式和開發(fā)商主導(dǎo)的蔡屋圍模式；2000年，珠海市計劃用3～5年的時間改造26個城中村，“政府決定、政策推動、市場運作”，通過3年內(nèi)暫停新出讓土地等一系列強有力的政策和行政手段，為城中村改造提供了充足的市場空間，最大程度地讓村民獲利，改造工作取得了顯著成績，初步實現(xiàn)了“五大轉(zhuǎn)變”①，但仍有一些后續(xù)工作仍待加強②。2001年，廣州市按照“先行試點、積極穩(wěn)妥、逐步升溫、不出亂子”的原則，計劃用10年的時間開展139個城中村的改造，但由于多種原因未能如愿；之后提出“自然淘汰”的理念，嘗試通過時間和觀念的逐步轉(zhuǎn)變實現(xiàn)城市的現(xiàn)代化，但由于這個進程過于緩慢難以見效；之后又從139個城中村中選擇了7個急需改造的城中村先行試點[2]，提出了“先改制、后改造”“政府宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié)結(jié)合”“集體資產(chǎn)量化入股、多渠道融資”“以村集體經(jīng)濟組織為主體，一村一策”的原則和手段，但時至今日仍未完成。

城中村改造是一項全新的探索，并無較多成功先例可循，廣東省城中村改造盡管取得了一定成效，但在推進過程中也不可避免地會出現(xiàn)一些問題，如對于城中村等存量建設(shè)用地再開發(fā)利用的規(guī)律、特征還不能完全把握，工作合力還不夠強，完成的改造面積占可改造面積的比例還比較低，綜合效益還不夠明顯等問題。經(jīng)過調(diào)研，筆者認為主要原因包括以下幾個方面。

（一）歷史遺留問題復(fù)雜，拆遷補償期望過高

經(jīng)過調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，村民對改善居住條件的要求十分強烈迫切，普遍渴望借助綜合改造徹底改善整個地區(qū)的生產(chǎn)、生活條件。但由于大部分村民文化程度低且缺乏專業(yè)技能，工作和生活穩(wěn)定性差，就業(yè)和收入缺乏保障，特別是隨著近年來富裕程度的提高，部分村民不愿放棄農(nóng)村土地、房屋權(quán)益和農(nóng)村集體收入分配，想繼續(xù)享有國家對農(nóng)民在房屋、計劃生育等方面的優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)為市民的愿望并不迫切，改造積極性較低；同時由于城鄉(xiāng)二元體制等歷史原因，社會保障未能得到落實，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房、公共服務(wù)等方面難以享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，部分村民積怨甚多；另外，城中村改造牽涉到拆除違章建筑、農(nóng)宅買賣、家庭財產(chǎn)分割等諸多利益糾紛，情況極為復(fù)雜，解決難度較大。一些城中村缺少統(tǒng)一的改造策略和思路，拆遷補償標準混亂，盲目開發(fā)建設(shè)，使村民形成了“早搬吃虧、后搬受益”的錯誤觀念；加之近年來我國房價持續(xù)快速上漲，村民對拆遷補償期望值越來越高，這些因素都極大地制約了改造工作的順利進行。

（二）民主協(xié)商時有失效，拆遷改造困難較大

在一些政府主導(dǎo)的城中村改造中，是否實施改造、如何改造以及如何補償安置等問題主要取決于政府的意愿，村民和村集體處于相對被動接受的狀態(tài)，政府與村民之間缺乏良好的溝通，容易形成雙方的對抗，使改造陷入困境；在自主改造或社會力量參與城中村改造中，采用民主協(xié)商方式對是否進行改造和改造補償安置標準表決時，又容易出現(xiàn)大多數(shù)人同意，而少部分人反對的情況，導(dǎo)致改造進度拖后，項目難以開展甚至夭折，個別人甚至不顧大多數(shù)人的意愿阻礙改造，釘子戶現(xiàn)象時有發(fā)生，造成了極為惡劣的社會影響。

（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整頻繁，控制指標面臨突破

城中村改造應(yīng)尊重村民、村集體等利益主體的意愿，同時也應(yīng)遵從城市整體規(guī)劃的控制框架。但在現(xiàn)實中，這種“自下而上”的價值取向和“自上而下”的規(guī)劃控制體系之間往往發(fā)生摩擦，在一定程度上影響了改造的進程。

在目前廣東省開展的原地拆遷、原址還建的改造案例中，大部分城中村已經(jīng)沒有耕地，可利用的土地捉襟見肘，加之民宅建筑量和建筑密度普遍較大，為確保村民利益，必須需要留足安置用地、村集體經(jīng)濟發(fā)展用地、道路基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套用地，折舊導(dǎo)致用于開發(fā)融資的用地規(guī)模十分有限，為實現(xiàn)改造成本的平衡并獲得相應(yīng)的開發(fā)利益，城中村用地的建設(shè)強度和容積率明顯高于周邊地區(qū)，加大了城市交通、市政和公共服務(wù)設(shè)施的壓力，對城市整體形象、環(huán)境均會產(chǎn)生一定程度的負面影響，與城市規(guī)劃的總體控制要求及指標體系產(chǎn)生較大沖突，各方意見難以統(tǒng)一，導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃反復(fù)調(diào)整，加之規(guī)劃調(diào)整程序復(fù)雜、周期較長，在一定程度上可能會影響改造進度。

（四）土地政策供給不足，創(chuàng)新缺乏法律支撐

城中村改造屬于存量建設(shè)用地的再開發(fā)利用。[1]對比新增建設(shè)用地，存量建設(shè)用地的再開發(fā)在土地占用、開發(fā)、處置、收益等方面都存在較大差別，但目前實行的土地管理政策法規(guī)主要是適用于新增建設(shè)用地的規(guī)范和管理。[3]由于歷史原因，廣東省沒有合法手續(xù)的城中村用地數(shù)量較多、涉及面較廣，若完全按照新增建設(shè)用地的法規(guī)政策嚴格執(zhí)行，在一定程度上可能會降低村民和村集體參與改造的積極性，導(dǎo)致改造工作難以順利推進。[4]實際工作中需要針對存量土地再開發(fā)的實際情況，加強對現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃編制實施、土地產(chǎn)權(quán)制度、土地公開市場建設(shè)和交易程序等政策法規(guī)的深入研究。

（五）文化遺存遭受威脅，社會轉(zhuǎn)型尚未實現(xiàn)

城中村改造中往往注重物質(zhì)空間的重構(gòu)，而忽略文化的保護和傳承。廣東省城中村中常見的宗祠、古建筑、古橋、古樹等極富嶺南特色和文化特征的歷史符號屬于歷代村民的記憶，但在改造中往往由于不注意保護而面臨破壞，一大批文化遺存湮沒在改造的塵土中。

改造過程中，在城中村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文明和鄰里關(guān)系逐漸瓦解的同時，其社會結(jié)構(gòu)、社會組織、管理體制與方式還遠未實現(xiàn)與現(xiàn)代城市的接軌，村民向市民的轉(zhuǎn)化也未完全實現(xiàn)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，撤村建居的管理體制轉(zhuǎn)變難，很多撤村建居后仍保留農(nóng)村社區(qū)形式，導(dǎo)致村居混雜，職責(zé)不清；農(nóng)民的社會行為方式轉(zhuǎn)變難，農(nóng)民的文化素養(yǎng)、勞動技能、法制觀念、生活習(xí)慣等都與城市生活仍有較大差距，要有相當長的時間才能融入城市生活。

二、廣東省城中村改造現(xiàn)狀情況與分析

2008年底，國土資源部與廣東省合作共建節(jié)約集約用地試點示范省，廣東省人民政府于2009年8月25日頒布了《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府[2009]78號，以下簡稱《若干意見》）[5]，正式拉開了廣東省“三舊”“三舊改造”指對舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊進行改造。改造的序幕，城中村改造也納入“三舊”改造的范疇。[6]

經(jīng)過6年多的探索實踐，廣東省城中村改造遵循“全面探索、局部試點、封閉運行、結(jié)果可控”的原則，先后開展了摸底調(diào)查、標圖建庫、編制專項規(guī)劃、制定操作規(guī)范、城市試點等工作，截至2015年6月，全省共已納入“三舊”改造標圖建庫的舊村莊面積為1679694.2畝，其中珠三角地區(qū)835539.2畝，粵東地區(qū)342139.1畝，粵西地區(qū)248818畝，粵北地區(qū)253197.9畝；如圖1所示。至2015年9月，全省共已完成改造的舊村莊面積為52667畝，完成率為3.14%，其中珠三角地區(qū)36386.6畝，完成率為4.35%，粵東地區(qū)6794.8畝，完成率為1.99%，粵西地區(qū)5737畝，完成率為2.31%，粵北地區(qū)3748.6畝，完成率為1.48%珠三角地區(qū)包括廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市、順德區(qū)；粵東地區(qū)包括汕頭市、汕尾市、潮州市、揭陽市；粵西地區(qū)包括陽江市、湛江市、茂名市、云浮市；粵北地區(qū)包括韶關(guān)市、河源市、梅州市、清遠市。，如圖2所示。

總體而言，廣東省城中村改造工作已破冰啟航，初顯成效。在改善民生、提高節(jié)約集約用地水平、帶動投資和消費增長、增強經(jīng)濟發(fā)展動力、創(chuàng)新政策等方面進行了有益的探索，逐漸實現(xiàn)從過去依賴新增土地向利用存量土地轉(zhuǎn)變，從低效粗放使用向高效精細挖潛轉(zhuǎn)變，取得了顯著的成效，探索了新型城鎮(zhèn)化背景下土地制度改革的新路徑，為全國其他省市開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。

（一）摸清基本數(shù)據(jù)，明確改造范圍

廣東省要求各地市在實施城中村改造之前開展極為詳細的調(diào)查工作，對城中村中的各類房屋進行確權(quán)登記，把計劃改造的地塊進行“標圖建庫”，并按照“實事求是、定期調(diào)整、可增可減、動態(tài)監(jiān)管”的原則，完善動態(tài)調(diào)整機制，允許各地每半年對轄區(qū)內(nèi)的城中村改造地塊數(shù)據(jù)進行增減或修改，強化動態(tài)監(jiān)管，杜絕弄虛作假。

（二）改善民生環(huán)境，提升城鄉(xiāng)形象

通過對過去缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、治安和消防隱患較多的城中村進行集中整治與改造，初步改變了城中村“臟、亂、差”、基礎(chǔ)設(shè)施落后、建筑安全隱患較多的狀況，改善了原村民的生活居住環(huán)境，推進了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善了公共服務(wù)功能，增加了城市綠地，提升了城市形象。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年9月，在已完成的包括城中村在內(nèi)的“三舊”改造項目中，建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目1149個，涉及用地3.34萬畝，新增公共綠地8754.75畝，修繕傳統(tǒng)人文歷史建筑775.97萬平方米。

事實證明，在科學(xué)合理的規(guī)劃指引下，通過城中村改造使村民實實在在地分享改造成果，成功化解矛盾糾紛，妥善處理歷史遺留問題，消除社會不安定因素，基本做到村民“住得起、住得好、能就業(yè)、有保障”。特別指出的是，在補償村、組集體經(jīng)營的商業(yè)用房的基礎(chǔ)上，廣東省還為村民預(yù)留了產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，積極引導(dǎo)村民采取土地入股等方式促進經(jīng)濟增收，確保城中村居民生活質(zhì)量得以提升。

（三）帶動經(jīng)濟增長，增強用地保障

廣東省特別是珠三角地區(qū)經(jīng)過30多年的改革開放和高速發(fā)展，局部地區(qū)土地開發(fā)規(guī)模已接近資源環(huán)境承載能力的極限，部分城市建設(shè)用地占比甚至超過50%。而隨著經(jīng)濟社會的進一步持續(xù)快速發(fā)展，用地需求仍呈高位增長態(tài)勢，現(xiàn)行以擴大增量為主的土地利用方式不可持續(xù)，必須走盤活存量用地、內(nèi)涵挖潛的發(fā)展道路。[7]城中村改造為此提供了現(xiàn)實的選擇，并在實踐中初顯成效，自2008年以來，盤活了部分低效存量土地，通過包括城中村在內(nèi)的“三舊”改造，騰挪和增加可利用土地面積占已完成改造面積的49.04%，節(jié)約用地約11.06萬畝，有力推進了土地循環(huán)利用，提升了節(jié)約集約用地水平，緩解了土地資源供需矛盾。

（四）堅持政府引導(dǎo)，吸引多元主體

廣東省城中村改造堅持政府統(tǒng)一組織和嚴格規(guī)范管理，通過政策與機制創(chuàng)新，探索市場導(dǎo)向下多元主體的運作模式，鼓勵集體經(jīng)濟組織和社會資金參與改造。根據(jù)各城中村不同的區(qū)位、類型和經(jīng)濟條件，初步形成了“政府主導(dǎo)、自我主導(dǎo)、開發(fā)商主導(dǎo)和半市場化”等形式多樣、各具特點的改造模式[8]，有力調(diào)動了各方參與城中村改造工程的積極性。具體如表1所示。

（五）省部協(xié)同創(chuàng)新，破解政策瓶頸

由于受到一些現(xiàn)行法律、政策因素的限制，城中村改造之前一直難以大規(guī)模推動，當前的城中村改造需要打破城鄉(xiāng)土地的“二元”困局，推動農(nóng)村集體土地由“資源”到“資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)化。

為此，在遵守“以人為本、執(zhí)政為民、保障民權(quán)”的基礎(chǔ)上，國土資源部和廣東省政府力圖聯(lián)合破解現(xiàn)有體制瓶頸，共同探索存量建設(shè)用地再開發(fā)的有效路徑，初步制定了城中村改造的系列政策。對比以往政策，廣東省城中村改造允許村民和村集體參與城中村改造，并對改造用地采取協(xié)議出讓方式補辦供地手續(xù)（政府收購儲備后再次供地除外），一定程度上改善了過去由政府主導(dǎo)、投入大、成本高、相關(guān)權(quán)利人利益缺少保障的改造方式；對于村集體不愿意或無力自行改造的農(nóng)村集體建設(shè)用地，可由政府依法征收后公開出讓，出讓純收益可按一定的比例，依照有關(guān)規(guī)定專項用于支持村集體發(fā)展[9]；允許無合法手續(xù)的存量建設(shè)用地按照用地發(fā)生時的土地管理法律政策落實處理（處罰）后按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù)，降低村民完善手續(xù)的成本，提高村民參與改造的積極性；允許將改造范圍周邊的邊角地、插花地、夾心地一并納入城中村改造范圍，不再按照現(xiàn)行政策辦理有關(guān)報批手續(xù)，科學(xué)引導(dǎo)區(qū)域的整體改造開發(fā)[10]；允許村集體經(jīng)濟組織自愿將其所有的集體建設(shè)用地經(jīng)申請報省人民政府批準轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，同時鼓勵各地市就改造項目審批程序、土地使用權(quán)收購價格、補繳地價標準、土地出讓收益分配和使用管理等方面制定適應(yīng)本地的配套政策，化解現(xiàn)行征收程序復(fù)雜、審批時間長的問題等。

這些政策的創(chuàng)新與突破得到了廣東省社會各界的普遍擁護和支持，有力地保障了村民的權(quán)益，一定程度上調(diào)動了他們參與改造的積極性，并取得了一定的成效。

（六）開展先行試點，形成全國示范

城中村改造是廣東省與國土資源部合作共建“節(jié)約集約用地試點示范省”的重要工作內(nèi)容之一。結(jié)合三舊改造工作，廣東省制定了城中村改造的總體要求、工作目標和基本原則，奠定了城中村改造的群眾基礎(chǔ)，建立了多方共贏的利益機制，探索了市場導(dǎo)向下的多種運作模式，鼓勵社會資金參與城中村改造，完善了平等協(xié)商機制，凝聚了改造的共識和合力，成立了省、市、縣（區(qū)）三級領(lǐng)導(dǎo)小組等工作機構(gòu)加強統(tǒng)籌引導(dǎo)，建立了定期聯(lián)席會議制度，強化了國土、發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、財政、消防、環(huán)保等有關(guān)部門的協(xié)同工作機制。[1]特別是2015年2月抓住政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革機遇，廣東省政府批準成立了全國首家專門負責(zé)城市更新的政府機構(gòu)——廣州市城市更新局，這標志著廣州市的城市更新工作進入了常態(tài)化發(fā)展的階段。

廣東省為全國其他省市開展城中村改造工作積累了寶貴的實踐經(jīng)驗與政策儲備。2012年5月，國土資源部和廣東省政府在廣州市聯(lián)合召開了全國“節(jié)約集約用地政策創(chuàng)新座談會”，系統(tǒng)總結(jié)了包括城中村改造在內(nèi)的部省節(jié)約集約用地試點示范省的建設(shè)經(jīng)驗，國土資源部發(fā)文向全國其他省市推廣應(yīng)用。[11]

三、對廣東省城中村改造的思考和建議

城中村改造內(nèi)容龐雜、工作艱巨、極富挑戰(zhàn)性，涉及社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護等多個領(lǐng)域的方方面面，是一項全面綜合、創(chuàng)新務(wù)實的系統(tǒng)性工作，須按照國家“十三五”規(guī)劃所確定的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”理念，進一步切實推進。[1]

（一）堅定信心，穩(wěn)步推進

城中村改造作為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下的持續(xù)性改造行動，可以緩解廣東省目前土地資源的供需矛盾，是保障城鎮(zhèn)發(fā)展用地的重要途徑，是促進廣東省從“外延式”擴張發(fā)展向“內(nèi)涵式”結(jié)構(gòu)挖潛轉(zhuǎn)變的重要手段，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的必由之路和內(nèi)在要求，具有十分重要的理論和實踐意義。[1]

城中村改造必須進一步統(tǒng)一認識、堅定信心。按照“規(guī)劃引導(dǎo)、應(yīng)保盡保，以人為本、能改盡改”的原則，大力推動比較成熟的城中村改造項目，擴大城中村改造的試點范圍，通過試點積累經(jīng)驗；堅持科學(xué)謀劃，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，針對各類城中村不同的區(qū)位、類型和特點，找準改造時機；堅持依法辦事，遵循“規(guī)范、服務(wù)、統(tǒng)籌、高效”的原則[1]，加快城中村改造公共服務(wù)平臺的建設(shè)，實現(xiàn)信息公開和共享，強化動態(tài)跟蹤和監(jiān)督反饋，持續(xù)開展操作程序、監(jiān)督機制和政策機制創(chuàng)新研究等一系列日?；A(chǔ)性工作。

（二）科學(xué)規(guī)劃，區(qū)域統(tǒng)籌

強化規(guī)劃的科學(xué)引導(dǎo)和宏觀管控是城中村改造成功的重要條件。在城中村改造規(guī)劃的編制中應(yīng)加強現(xiàn)狀的調(diào)研摸查，進一步完善規(guī)劃編制的內(nèi)容、深度、成果形式等，在原有城中村改造規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，增加利益平衡、責(zé)任捆綁、風(fēng)險評估等內(nèi)容，出臺規(guī)范的技術(shù)指引。在改造范圍上，考慮區(qū)域整體格局，實施連片改造[1]；在產(chǎn)業(yè)提升上，引入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等相對高端的產(chǎn)業(yè)，建立項目信息庫，促進產(chǎn)業(yè)與空間對接；在用地布局上，保障必要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)用地等非經(jīng)營性用地；在確保城市環(huán)境良好、交通順暢、景觀優(yōu)美的前提下，根據(jù)具體情況適當提高開發(fā)強度，增強改造的可行性。

（三）協(xié)調(diào)發(fā)展，和諧共贏

利益分配與協(xié)調(diào)是城中村改造成功的關(guān)鍵。應(yīng)充分協(xié)調(diào)村民、企業(yè)與公共利益，堅持以人為本，妥善處理好政府（城市）、企業(yè)、村集體、個人四者利益的再平衡，通過激活新的經(jīng)濟增長點，向市場要價值，向空間要價值，向品質(zhì)要價值，實現(xiàn)多方共贏。[1]

改造中應(yīng)充分尊重村民意愿，保障村民在政策制定和具體操作中的參與權(quán)與知情權(quán)，改造方案、拆遷補償安置方案和實施計劃均需征得村集體經(jīng)濟組織90%及以上成員的同意[12]，實行“陽光改造”。同時規(guī)范改造補償?shù)脑V求表達，注重民主協(xié)商和司法裁決機制的結(jié)合，在多數(shù)村民已就改造和搬遷補償安置方案達成一致意見后，可以向法院申請對剩余的極少數(shù)村民實行強制改造；注重嶺南村落文化習(xí)俗保育與現(xiàn)代健康文化營造的結(jié)合，在突出歷史文脈保護與傳承的基礎(chǔ)上，鼓勵村民以現(xiàn)代生活方式發(fā)展自我、融入城市；注重硬件改造與社會結(jié)構(gòu)重建的結(jié)合，通過綜合改造逐漸改變原村集體組建的股份公司承擔(dān)的社區(qū)自治狀態(tài)，建立現(xiàn)代管理體系，形成健康、穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城中村社會、經(jīng)濟、環(huán)境目標在內(nèi)的系統(tǒng)性更新改造。

（四）解放思想，政策創(chuàng)新

現(xiàn)有政策、機制的不斷完善和創(chuàng)新是城中村改造成功的重要保障。應(yīng)根據(jù)改造實施過程出現(xiàn)的新情況、新特點，進一步細化與完善現(xiàn)有政策，特別是針對存量建設(shè)用地建立差別化的扶持政策，加快城中村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，完善土地用途兼容制度，增強土地利用規(guī)劃實施彈性；同時，在廣東省目前土地管理政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，加強全方位的政策支撐創(chuàng)新，在規(guī)劃調(diào)整、拆遷補償、財政支持、稅收減免等方面進行制度創(chuàng)新，確保城中村改造高效有序推進；另外，將包括城中村改造在內(nèi)的存量建設(shè)用地再開發(fā)利用制度與政策納入國家土地管理法律法規(guī)范疇[1]，通過頂層設(shè)計使城中村改造成為一種常態(tài)化的土地利用方式和土地管理模式。

四、結(jié)語

廣東省城中村改造任務(wù)仍舊艱巨，形勢依然嚴峻，為此，應(yīng)充分落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，以先進寬廣的國際視野、創(chuàng)新包容的工作理念、開放融合的工作態(tài)度、嚴謹務(wù)實的工作方法，進一步推進城中村改造工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展。

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Abstract：IntheprocessofbuildingapilotprovinceforthesavingandintensiveuseoflandbythejointeffortsoftheMinistryofLandandResourcesandGuangdongProvince，GuangdongProvincehasactivelyexploredandinnovatedthepracticeofurbanvillagerenovation，andhasachievedinitialresults.Basedontheinvestigationandanalysis，thispaperexpoundsthebasicsituationofthereconstructionoftheurbanvillagesinGuangdongProvince，andsumsuptheexistingtransformationmodesoftheoldvillages，analyzesthemainreasonsfortheexistingproblems，andexploresthemethodsandmechanismsofurbanredevelopmentpolicy.Finally，itmakessomesuggestionsforthetransformationofurbanvillagesinGuangdongProvince，astopromotethedevelopmentofurbanlandchangingfromtheextensiontotheexpansionofconnotationpotential.

Keywords：urbanvillagereconstruction；problem；reason；developmentideas

（責(zé)任編輯：潘江曼鄧澤輝）