楊逸

摘 要：黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)，指出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，城中村作為一種特殊形態(tài)的農(nóng)村在我國(guó)各個(gè)省市存在，近年來(lái)，社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)大力倡導(dǎo)農(nóng)村自治，認(rèn)為村民只有以當(dāng)事人身份才能更好的管理有關(guān)于自身利益的事務(wù)。因此，在加快城中村的改造而出現(xiàn)了一系列問(wèn)題的中可以看出，只有堅(jiān)持城中村村民自治，才能更好的推進(jìn)城中村民主法治的建設(shè)，更好的實(shí)現(xiàn)城中村的改造。

關(guān)鍵詞：城中村改造；村民自治；民主法治

一、 城中村村民自治的現(xiàn)狀

不可否認(rèn)，城中村的村民自治在實(shí)際運(yùn)作中也存在一些問(wèn)題，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）行政管轄范圍大，村民自治職能弱

城中村作為一種城市化進(jìn)程過(guò)程中遺留下來(lái)的自然村落，基于村民居住的大致有限的地域之內(nèi)，這種有形的地域連帶演發(fā)出一種“內(nèi)生性”自治。然而與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理一樣，村民自治還兼具國(guó)家行政管理的職責(zé)，作為人民公社制度的取代者，肩負(fù)起了一定原本由后者承擔(dān)的行政管理職能，擔(dān)負(fù)著將國(guó)家管理在廣大鄉(xiāng)村推廣落實(shí)的重任，村民委員會(huì)也因此而具有準(zhǔn)行政組織的性質(zhì)，并且在行政職能的強(qiáng)勢(shì)利導(dǎo)下，村民自治活動(dòng)的基本單元——行政村的轄域范圍呈現(xiàn)出日益擴(kuò)張的趨勢(shì)。由此帶來(lái)的后果必定是村民自治職能的衰弱，村民參與村內(nèi)自治事務(wù)熱情的減退，不利于城中村村內(nèi)民主法治的推行。

（二）法律制度不健全，村民自治形式化

第一，農(nóng)村基層民主法律法規(guī)的缺失。在農(nóng)村基層民主中，民主選舉具有基礎(chǔ)性地位。而我國(guó)當(dāng)前并沒(méi)有制定關(guān)于農(nóng)村民主選舉的專門法律?！吨腥A人民共和國(guó)選舉法》第一條規(guī)定，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，制定全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法。顯然，選舉法規(guī)定適用的對(duì)象并不包括在農(nóng)村的選舉?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》雖然有涉及農(nóng)村基層民主選舉的條款十條，但其程序性明顯多于操作性。第二，農(nóng)村基層民主法律法規(guī)執(zhí)行有待于進(jìn)一步嚴(yán)格。在城中村的民主選舉中，由于有大量土地征收后政府所給的高額補(bǔ)償，大量集體自留地的讓渡使用權(quán)而帶來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，利益的驅(qū)動(dòng)使選舉成為一些別有用心、妄圖以權(quán)謀私、中飽私囊的人的絕好機(jī)會(huì)，因此，在選舉中事先指定人選、暗箱操作、篡改選舉的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，致使民主選舉失去原本的意義。

（三）民主監(jiān)督流于形式，村民自治難以實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村基層民主社會(huì)我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)和政治體制改革的重要內(nèi)容，指農(nóng)村基層組織實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督及村務(wù)和政務(wù)公開(kāi)，即“四個(gè)民主、兩個(gè)公開(kāi)”。其中，村務(wù)公開(kāi)是民主監(jiān)督最直接的形式，也是村民對(duì)充分了解村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)自治從而維護(hù)切身利益最重要的前提?？扇缃?，城中村的村務(wù)公開(kāi)往往流于形式，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容不全面，缺乏真實(shí)性。大部分村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容是經(jīng)過(guò)精心篩選的，趨于表面的問(wèn)題，而深層次的，有針對(duì)性真正關(guān)乎村民真實(shí)利益的事務(wù)往往由于進(jìn)行過(guò)加工，村民很難掌握到真實(shí)的情況；第二，村務(wù)公開(kāi)形式單一，大多城中村采用的方式就是在幾塊公布欄上張貼幾張文字資料，單一的形式，無(wú)關(guān)緊要的內(nèi)容，只會(huì)讓村民更淡漠于本村事務(wù)；第三，村務(wù)公開(kāi)時(shí)效性差。有的城中村村務(wù)半年公布一次，有的甚至幾年公布一次，使村務(wù)公開(kāi)失去了它原本的意義和目的。

（四）村民民主觀念不強(qiáng)，村民自治效率低下

在目前加快城市化建設(shè)過(guò)程中，如何加快對(duì)城中村的改造就更是需要城中村村民以主人翁的角色投入到城中村改造和建設(shè)中。但是，城中村村民總體文化水平較低，民主觀念落后，自我權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，自我管理服務(wù)能力較差，這勢(shì)必會(huì)阻礙城中村基層民主建設(shè)的推進(jìn)。即使有的村民意識(shí)到自己權(quán)利主體地位，認(rèn)識(shí)到自己對(duì)村中事務(wù)具有一定的知情權(quán)、決策權(quán)和管理權(quán)，但是分散的村民往往為了自己個(gè)人利益而讓位或者放棄自身的民主權(quán)利，影響和阻礙了城中村的村民的群體自治。甘心將自身權(quán)利讓位于村中官僚，臣服于他人擺布。

二、 加強(qiáng)城中村村民主法治建設(shè)的基本對(duì)策

（一）在現(xiàn)行政治和法律框架下推進(jìn)城中村組織自治

在法制建設(shè)中，法律是服務(wù)于政治權(quán)力，確認(rèn)政治權(quán)力行駛的合法性，同時(shí)它又防止政治權(quán)力的擴(kuò)張侵害公民權(quán)利，而政治權(quán)力又依靠強(qiáng)力支撐和保障著法律的運(yùn)行及被遵守，推動(dòng)著法律的向前發(fā)展?？梢哉f(shuō)政府的行政權(quán)與法律是相輔相成，在一定程度上是相互促進(jìn)的。首先要強(qiáng)化城中村集體自治組織對(duì)于村民的代表性，防止暗箱操作甚至豪強(qiáng)、黑惡勢(shì)力控制霸占城中村集體自治組織，政府通過(guò)積極執(zhí)法的途徑抑制違法，引導(dǎo)自治。其次強(qiáng)化農(nóng)村村民對(duì)集體組織的監(jiān)督與配合，既確保集體組織為集體利益帶動(dòng)全體村民積極有為，又有效防止集體組織或者內(nèi)部的個(gè)別成員走上以權(quán)謀私的道路。再次是在已有實(shí)踐的基礎(chǔ)上就現(xiàn)行的城中村組織自治模式通過(guò)建章立制的方式固定下來(lái)并不斷探索和優(yōu)化。

（二）有步驟有重點(diǎn)地開(kāi)展民主法制建設(shè)

對(duì)于城中村的民主法治建設(shè)也應(yīng)當(dāng)在循序漸進(jìn)中有所側(cè)重地推進(jìn)，不可能一蹴而就。而在當(dāng)前形勢(shì)下，首要的就是一定要保證土地流轉(zhuǎn)、城中村村民、金融財(cái)政、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的法制建設(shè)趨于完善，只有使這幾個(gè)當(dāng)前更為重要的問(wèn)題得到法制維護(hù)，城中村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)才能穩(wěn)定，新農(nóng)村建設(shè)的大業(yè)才可以繼續(xù)前行。其次，加強(qiáng)城中村的民主法治建設(shè)，完善民主選舉制度，規(guī)范并嚴(yán)格遵循城中村村民選舉的民主程序，選舉出能真正代表和維護(hù)好村民自身利益的村干部，將村民的民主選舉權(quán)利落到實(shí)處，才能從根本上激發(fā)村民政治參與的熱情，促進(jìn)城中村自治。

（三）著力提高城中村基層民主管理水平

要進(jìn)一步健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，繼續(xù)推廣“四個(gè)民主，兩個(gè)公開(kāi)”等工作方法。充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作用，逐步建立責(zé)權(quán)明晰、銜接配套、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的村級(jí)民主監(jiān)督機(jī)制，不斷完善村務(wù)公開(kāi)民主管理，接受群眾監(jiān)督。凡涉及群眾切身利益和群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，如新上經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，土地征用補(bǔ)償及分配等事項(xiàng)，通過(guò)村務(wù)公開(kāi)欄向村民公開(kāi)。不斷完善農(nóng)村基層黨組織的議事和決策機(jī)制。把重大村務(wù)的決定權(quán)交給廣大村民，凡村政大事，要由黨員或黨員代表議事會(huì)、村民大會(huì)或村民代表議事會(huì)充分討論后再?zèng)Q定，做到干部、黨員、村民代表三者決策的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）提高村民綜合素質(zhì)，增強(qiáng)村民民主法治觀念

第一，提高村民文化素質(zhì)，增強(qiáng)村民民主法治觀念的接受水平，應(yīng)該加大對(duì)城中村的教育的投入，發(fā)展城中村，解決城中村的問(wèn)題，不僅要加大對(duì)其經(jīng)濟(jì)改造和經(jīng)濟(jì)投入，提高廣大村民的科學(xué)文化素質(zhì)，從而增強(qiáng)村民的法律意識(shí)觀念，增強(qiáng)村民民主法治的觀念。第二，強(qiáng)化宣傳教育，務(wù)實(shí)基層民主法治建設(shè)的基礎(chǔ)，要提高村民的法律意識(shí)和民主意識(shí)，加強(qiáng)民主法治宣傳教育，積極引導(dǎo)農(nóng)民依法參與村民自治活動(dòng)。（作者單位：西安財(cái)經(jīng)學(xué)院）

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