朱志松

[摘要]當(dāng)代的治理本質(zhì)上是地方的治理。治理環(huán)境的變化促使地方政府的角色必須重新定位。公民社區(qū)的出現(xiàn)和發(fā)展，更加明確了這一目標(biāo)。地方政府與公民社區(qū)之間要想解決它們面臨的各種難題，就必須進行合作，共同提供公共服務(wù)，這是現(xiàn)代地方治理的發(fā)展方向。同時，合作對地方政府和公民社區(qū)提出了更高的要求。

[關(guān)鍵詞]合作；地方政府；公民社區(qū)

[中圖分類號]D630.9

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)08-0048-02

從20世紀80年代初開始，地方治理運動逐漸在世界上大多數(shù)國家展開。這是在世界各國受到經(jīng)濟全球化沖擊，分權(quán)化改革、市場化推進的背景下，政府組織為有效回應(yīng)社會環(huán)境的變化和面臨的危機、挑戰(zhàn)而選擇的一條新型發(fā)展道路。地方治理運動的發(fā)展促進了地方政府角色的轉(zhuǎn)變和職能的調(diào)整，也促進了公民社區(qū)的發(fā)展和日趨成熟，從而使得地方政府與社區(qū)之間在地方經(jīng)濟與社會的發(fā)展過程中關(guān)系越來越密切、越來越復(fù)雜。這是因為“治理本質(zhì)上是地方性的，地方治理是最貼近社會和公民的生活、直接向公民提供公共服務(wù)、與公民日常生活最密切相關(guān)的治理層次”。在這樣的背景下，怎樣處理好社區(qū)與地方政府之間的關(guān)系，發(fā)揮社區(qū)的天然優(yōu)勢，實現(xiàn)社區(qū)公民的權(quán)利，搞好社區(qū)建設(shè)，是每個社區(qū)都面臨的問題。

一、地方政府的角色定位與轉(zhuǎn)變

對于地方政府的概念，一種觀點認為，地方政府是位于中央政府與中間政府(州、地區(qū)、省政府等)之下的最低一級的政府體系或是中間政府的分支機構(gòu)，而另一種觀點則將其視為中央政府的分支機構(gòu)或除中央政府以外的各級政府。這兩種觀點對地方政府的定義均定位在與中央政府相對應(yīng)的、且位于其層級以下的政府或政府機構(gòu)。在這里，為了更明確地界定和使用地方政府這一概念，有學(xué)者把地方政府定義為：一個國家出于政治、經(jīng)濟、社會的管理需要而在某一地區(qū)設(shè)置的具有壟斷性地位的管理組織。這在一定意義上更具有概括性。

當(dāng)今地方政府面臨著經(jīng)濟全球化、社會可持續(xù)發(fā)展、公民對公共服務(wù)要求不斷提高的壓力。為了適應(yīng)地方上內(nèi)外環(huán)境變化的要求，化解來自各方的壓力，地方政府應(yīng)圍繞著如何適應(yīng)社會新環(huán)境下的角色和職能變化，服務(wù)于政治發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、文化發(fā)展、社會發(fā)展與自身創(chuàng)建服務(wù)型地方政府的需要，促進地方政府的創(chuàng)新，提高地方利用資源的能力，增強地方政府管理公共事務(wù)的效能，就成為不容回避的政府改革的使命與任務(wù)。同時，地方政府還必須致力于地方經(jīng)濟發(fā)展、分權(quán)化政策的實施、地方公共服務(wù)水準(zhǔn)提高、資源有效分配、公共問題解決、公民參與和政治穩(wěn)定等目標(biāo)的實現(xiàn)。

在地方，最大的社會變化就是公民社區(qū)的快速發(fā)展。公民社區(qū)的發(fā)展打破了以往地方政府進行地方治理的傳統(tǒng)，以往的治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求。因此，地方政府不得不重新審視它在地方治理中的角色。這種突出的變化把地方政府吸引到更加關(guān)注公民社區(qū)、更加關(guān)注社區(qū)內(nèi)的公民上來。從而地方政府也由地方政府主導(dǎo)型的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸c公民社區(qū)共同治理型的角色，以適應(yīng)公民社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的根本要求。

二、公民社區(qū)的功能定位

社區(qū)這一概念有多種定義。具有代表性的是美國學(xué)者羅吉斯和伯德格在《農(nóng)村社會變遷》一書的定義，社區(qū)是一個群體，它由彼此聯(lián)系、具有共同利益或紐帶、具有共同地域的一群人組成，其成員之間的關(guān)系是建立在地域基礎(chǔ)之上的。這一定義強調(diào)共同的利益、地域、群體。從社區(qū)的諸多定義來看，基本上都是從社會學(xué)意義上、地域意義上或人口學(xué)意義上來界定社區(qū)的。這些定義只是賦予社區(qū)這一概念一種最基本的內(nèi)涵，并未涉及到它的高層次的意義。社區(qū)的高層次的涵義應(yīng)該是治理意義上的社區(qū)，因為社區(qū)不僅僅是人們的居住地、生產(chǎn)和生活的場所，而且它還要依靠良好的社區(qū)治理來提升人們生活的品質(zhì)，更好地實現(xiàn)人們的公民權(quán)利，使社區(qū)處于有序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

公民社區(qū)功能應(yīng)定位在：一是根據(jù)社區(qū)成員的實際需要而提供公共服務(wù)，這種公共服務(wù)應(yīng)作為地方政府提供的公共服務(wù)的一種有益的補充；二是為了維護公民利益而作為公民利益的代表參與或監(jiān)督政府尤其是地方政府的公共政策；三是基于公共管理需要而對社區(qū)公民和公民組織進行的組織與管理；四是促進社區(qū)公民熱心參與社區(qū)治理與發(fā)展，進一步提高社區(qū)人們的生活質(zhì)量和文明程度，擴大社區(qū)民主，維護社會政治穩(wěn)定，促進經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；五是與地方政府處理好關(guān)系，積極與地方政府合作，為社區(qū)提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，營造良好的社區(qū)治理與發(fā)展的環(huán)境。

三、地方政府與公民社區(qū)間的合作關(guān)系

地方政府和公民社區(qū)之間合作是因為共同的公共利益與共同的公共責(zé)任所致，并且兩者的合作有著現(xiàn)實的契合點，那就是公共服務(wù)的提供。公共服務(wù)是以公民社區(qū)為中心的，地方政府為公民社區(qū)提供公共服務(wù)，公民社區(qū)為社區(qū)內(nèi)的公民提供公共服務(wù)。這就要求地方政府與公民社區(qū)之間在公共服務(wù)的提供上，必須加強合作，這樣既可以全方位提供公共服務(wù)，又可以避免公共服務(wù)的重復(fù)提供；既可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量，又可以降低公共服務(wù)提供的成本。

地方政府與公民社區(qū)之間的合作是非零和的，兩者之間應(yīng)建立起互動與合作的關(guān)系以達到雙贏目標(biāo)。地方政府與公民社區(qū)的這種互動與合作關(guān)系意味著，一方面，對于地方政府而言，要體現(xiàn)在對地方上全局性的社會事務(wù)和公益事業(yè)的組織管理上，體現(xiàn)在地方政策的制定上，體現(xiàn)在對社會組織管理上，體現(xiàn)在對公民社區(qū)的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督控制上；另一方面，對于公民社區(qū)而言，要體現(xiàn)在對社區(qū)內(nèi)部的、具體的公共事務(wù)和公益事業(yè)的組織管理上，體現(xiàn)在依法自我管理、自我教育、自我服務(wù)上，體現(xiàn)在對社區(qū)內(nèi)的公民和公民組織的關(guān)切上，體現(xiàn)在對地方政府處理公共事務(wù)的配合上。

謀求公民社區(qū)的良好發(fā)展是地方政府長期的目標(biāo)，也是公民社區(qū)自身的根本要求。事實上，只有公民社區(qū)得到了有效的發(fā)展，才能促進地方政府治理目標(biāo)的實現(xiàn)，同時，公民社區(qū)公共事務(wù)的開展也能夠彌補地方政府行政機制運行的內(nèi)在缺陷。地方政府與公民社區(qū)之間的合作是實現(xiàn)雙贏、多贏的基本途徑，選擇合作模式正是對日益強大的社區(qū)公民和公民組織的回應(yīng)，也是最具活力和效力的社會選擇與時代訴求的結(jié)果，更是開展地方治理運動的最佳促動形式。

四、地方政府與公民社區(qū)的合作要求

當(dāng)今的社會發(fā)展日益復(fù)雜，全球化浪潮席卷所有國家，各國的分權(quán)化改革逐步地進行和完善，市場經(jīng)濟已經(jīng)成為世界上絕大多數(shù)國家經(jīng)濟發(fā)展的主流，這對地方政府與公民社區(qū)之間的合作提出了更高的要求。地方政府與公民社

區(qū)間的這種合作關(guān)系要求它們之間必須密切配合，共同努力。這種合作必須建立在民主與法治的基礎(chǔ)上，以圍繞公共服務(wù)的提供為基本切入點，以對社區(qū)公民負責(zé)任和社區(qū)公民權(quán)的實現(xiàn)為前提，以形成能夠產(chǎn)生雙向互動的、有效的合作機制為目標(biāo)。

1對地方政府的要求

首先，地方政府應(yīng)以增強其自身的管理能力和強化管理責(zé)任為自身改革目標(biāo)，以提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)為根本宗旨，以協(xié)調(diào)、解決涉及公民社區(qū)的特定公共問題作為基本工作內(nèi)容，以協(xié)調(diào)、化解公民社區(qū)間的矛盾和沖突為解決問題的根本手段。同時也應(yīng)關(guān)注社區(qū)公民的利益和需要，正如珍妮特·v·登哈特和羅伯特·B·登哈特夫婦所說，“地方政府應(yīng)該鼓勵社區(qū)公民關(guān)注更大的社區(qū)，鼓勵公民致力于超越短期利益的事情并且愿意為自己鄰里和社區(qū)中所發(fā)生的事情承擔(dān)個人的責(zé)任。”

其次，地方政府對公民社區(qū)的管理，應(yīng)打破以往的行政全能主義的傾向，體現(xiàn)公民社區(qū)的內(nèi)在價值及其社會地位，為營造現(xiàn)代意義上的公民社區(qū)新型管理體制奠定堅實的基礎(chǔ)。地方政府應(yīng)賦予公民社區(qū)一定的創(chuàng)新空間和適度的權(quán)力，但這絕不是說，地方政府對公民社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展可以完全放手，而是要進一步在公民社區(qū)中發(fā)揮重要的作用，科學(xué)地推進公民社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，因為它不但是公民社區(qū)建設(shè)與發(fā)展不斷前進的推動者和維護者，而且還要承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。

第三，把地方政府與公民社區(qū)有效地整合進地方治理結(jié)構(gòu)中，地方政府應(yīng)始終牢記在地方治理結(jié)構(gòu)中的特殊地位。在依法、民主的基礎(chǔ)上與公民社區(qū)建立彼此協(xié)商和合作的關(guān)系。一方面，要明確地方政府對地方公共事務(wù)的社會與道德責(zé)任的約束，形成地方政府與公民社區(qū)間共同愿景；另一方面，還必須建立地方合作治理制度化的規(guī)則，其中包括在治理結(jié)構(gòu)下的分權(quán)和利益分配機制，建立地方政府與公民社區(qū)之間的平等對話和沖突解決機制。而這一解決機制又可以通過促進公民社區(qū)良好發(fā)展來實現(xiàn)，因為“一個健康社區(qū)的存在本身就是消除沖突的一種工具”。

2對公民社區(qū)的要求

第一，公民社區(qū)建立的基礎(chǔ)是關(guān)懷、信任和協(xié)作。公民社區(qū)是由社區(qū)內(nèi)的公民和公民組織組成的，公民之間、公民組織之間及其相互之間應(yīng)建立起一種和諧的關(guān)系，形成一種融洽的氣氛，使他們在社區(qū)中有家的感覺?，F(xiàn)在，社區(qū)中流行的一句口號是“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”，這也是公民社區(qū)精神的真實寫照。它需要通過一個強有力的有效溝通和沖突解決系統(tǒng)的結(jié)合。公民社區(qū)要增強他們之間的互動性，為他們進行交流和平等對話提供一個平臺。這不僅僅是公民社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的本質(zhì)，也是公民社區(qū)民主的本質(zhì)。

第二，作為地方政府轄區(qū)內(nèi)的一個組成部分，公民社區(qū)應(yīng)制定科學(xué)、合理的社區(qū)規(guī)劃來推動社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。所謂的社區(qū)規(guī)劃是關(guān)于一定時期內(nèi)社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)、社區(qū)發(fā)展的框架、社區(qū)發(fā)展的主要項目等的總體性計劃及其決策過程。在制定公民社區(qū)發(fā)展規(guī)劃時，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從社區(qū)的實際出發(fā)，切實做到與國家和地方的經(jīng)濟社會發(fā)展計劃相適應(yīng)，與社區(qū)自身的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，致力于公民社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。那么，對于公民社區(qū)規(guī)劃來說，就必須以公民為本位，更應(yīng)以社區(qū)內(nèi)的公民與公民組織的健康發(fā)展為前提。這樣做有助于提高公民社區(qū)發(fā)展的自主性與能動性，有助于優(yōu)化社區(qū)結(jié)構(gòu)及其功能，有助于協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)外關(guān)系和資源整合，有助于增強公民的社區(qū)歸屬感和社區(qū)認同感，有助于促進社區(qū)公民的參與數(shù)量和質(zhì)量，有助于促使普通意義上的或傳統(tǒng)意義的社區(qū)向真正的公民社區(qū)的轉(zhuǎn)變。

第三，公民社區(qū)要為社區(qū)公民和公民組織參與各種社會事務(wù)、實現(xiàn)不同社會價值和公民權(quán)利提供便利的場所，要為社區(qū)公民的生活質(zhì)量的提高、公民的社會化的實現(xiàn)以及公民的社會福利、社會保障與社會安全等提供可靠的社會支持。公民社區(qū)存在和發(fā)展的一個重要的目的，就是要讓社區(qū)居民逐漸獲得真正意義上的公民身份，使他們明白應(yīng)該如何成為社區(qū)的一員，如何參與公共生活。他們參與的目的是為了自身的利益而參與，為了影響那些決定他們生活質(zhì)量的決策而參與，為了公民社區(qū)的發(fā)展而參與。

參考文獻：

[1]孫柏英，當(dāng)代地方治理——面向21世紀的挑戰(zhàn)[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004。

[2]劉亞平，當(dāng)代中國地方政府問的競爭[M]，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2007。

[3]蔣滿元，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展中的地方政府競爭問題研究[M]，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2007。

[4]竇澤秀，社區(qū)行政——社區(qū)發(fā)展的公共行政學(xué)視點[M]，濟南：山東人民出版社，2003。

[5][美]珍妮特·v·登哈特。羅伯特·B·登哈特，新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006。

[6]徐永祥，社區(qū)發(fā)展論[M]，上海：華東理工大學(xué)出版社，2000。

責(zé)任編輯侯琦