宋和平

為了適應經(jīng)濟全球化的新形勢,妥善應對激烈競爭的復雜局面,1997年國務院頒布《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》,標志著中國貿(mào)易救濟法律制度的建立。伴隨我國加入世界貿(mào)易組織,中國貿(mào)易救濟法律制度從無到有、從起步到較為成熟、從學習借鑒他人經(jīng)驗到自成體系。中國貿(mào)易救濟法律制度的建設和完善,是我國在改革開放進程中適應經(jīng)濟全球化的重要舉措,是按照WTO規(guī)則完善外貿(mào)管理體制、轉變政府職能的一項重大變革,顯示我國政府運用國際通行規(guī)則維護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全的執(zhí)政能力顯著提高。這個制度在保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全領域取得了突出效果,保障了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)又好又快的發(fā)展。

一、形成一套完整的貿(mào)易救濟法制體系

目前,我國已經(jīng)建立起了以《對外貿(mào)易法》為統(tǒng)領,反傾銷、反補貼、保障措施條例等3部行政法規(guī)為基礎,商務部制定的26部部門規(guī)章以及最高法院制定的2部司法解釋為補充的較完善的貿(mào)易救濟法律體系。這些制度為我國政府提供了維護公平貿(mào)易秩序和產(chǎn)業(yè)安全的工作依據(jù),也為受損企業(yè)提供了維權工具,奠定了我國貿(mào)易救濟工作的法律基礎。

(一)貿(mào)易救濟法制體系的發(fā)展

1994年,我國頒布了第一部《中華人民共和國對外貿(mào)易法》,首次對反傾銷、反補貼和保障措施制度做出了原則規(guī)定。1997年,國務院頒布了《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》,為我國開展反傾銷反補貼工作提供了操作依據(jù)。2001年,國務院重新制定了《中華人民共和國反傾銷條例》、《中華人民共和國反補貼條例》和《中華人民共和國保障措施條例》。2004年,為了適應對外貿(mào)易發(fā)展的需要,我國對《中華人民共和國對外貿(mào)易法》進行了修訂,增加了第七章“對外貿(mào)易調(diào)查”和第八章“對外貿(mào)易救濟”,依據(jù)國際通行做法拓展和完善了我國維護產(chǎn)業(yè)安全法律體系的內(nèi)容。

(二)貿(mào)易救濟調(diào)查機構完善和壯大

縱觀我國貿(mào)易救濟調(diào)查機構的建立,正逢政府精簡機構、轉變職能的大背景。其他政府部門都在精簡,貿(mào)易救濟隊伍卻不斷壯大,并在市場經(jīng)濟中起到維護產(chǎn)業(yè)安全、規(guī)范市場秩序、營造和諧競爭環(huán)境的重要作用。在實踐中,貿(mào)易救濟調(diào)查工作體系不斷完善,形成了以商務部為主體,地方商務主管部門、中介組織為兩翼的“一體兩翼”維護產(chǎn)業(yè)安全工作體系。這樣的機制既滿足了中央統(tǒng)一領導的職能,又充分發(fā)揮了地方政府的功能作用和中介組織的協(xié)調(diào)作用,實現(xiàn)了中央與地方、中央與產(chǎn)業(yè)、地方與產(chǎn)業(yè)的良性互動。

(三)維護產(chǎn)業(yè)安全工作內(nèi)容不斷拓展和創(chuàng)新

伴隨著加入世貿(mào)組織的進程,我國所面臨的國際競爭日趨激烈,對維護產(chǎn)業(yè)安全工作提出了新要求。建立和完善產(chǎn)業(yè)損害預警機制是運用國際通行規(guī)則維護產(chǎn)業(yè)安全的基礎性、前瞻性、預防性工作。2004年商務部產(chǎn)業(yè)損害預警機制被列入國務院工作重點。預警機制建設按照“預測準確,預警及時,預案可行,預控有效”的目標要求,建立了汽車、化肥、石油化工、機械、輕工、建材、紡織等10個重點行業(yè)的產(chǎn)業(yè)損害預警體系,并建設了中國產(chǎn)業(yè)安全指南網(wǎng)和中國貿(mào)易救濟信息網(wǎng)。各級商主管部門還根據(jù)中國產(chǎn)業(yè)的具體情況和特點,建立了一整套產(chǎn)業(yè)安全評估指標體系,并對鋼鐵、汽車、石化、紡織等15個重點行業(yè)進行跟蹤評估,持續(xù)推進產(chǎn)業(yè)競爭力調(diào)查與評價工作,已對7個產(chǎn)業(yè)開展了競爭力評價,發(fā)布了5個產(chǎn)業(yè)的競爭力調(diào)查報告,舉辦了5屆產(chǎn)業(yè)國際競爭力論壇,搭建起了中國產(chǎn)業(yè)競爭力研討和信息發(fā)布平臺。

二、運用貿(mào)易救濟措施維護產(chǎn)業(yè)安全成效顯著

截至2009年6月底,我國已對來自26個國家和地區(qū)的進口產(chǎn)品發(fā)起了59起反傾銷調(diào)查,1起反補貼調(diào)查及1起針對進口鋼鐵產(chǎn)品的保障措施調(diào)查。其中反傾銷案件征收反傾銷稅41起,因申請人撤訴、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)無損害等原因終止調(diào)查9起,還有9起案件正在調(diào)查。貿(mào)易救濟案件呈現(xiàn)如下特點:

一是案件覆蓋面寬,影響力與日俱增。我國反傾銷案件覆蓋北京、上海、山東、江蘇、廣西等27個省區(qū)市,涉及化工、輕工、紡織、鋼鐵、電子、醫(yī)藥等9大行業(yè)54種產(chǎn)品100余家大中型企業(yè)。涉案進口額約200多億美元,涉案國內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟規(guī)模約4000多億元人民幣。

二是化工行業(yè)是主要涉案產(chǎn)業(yè)。我國反傾銷案件涉及化工行業(yè)的有39起,占案件總數(shù)近70%?；ぎa(chǎn)業(yè)鏈環(huán)環(huán)相扣,上游產(chǎn)品的價格漲跌直接影響下游產(chǎn)品的成本,傾銷帶來的損害容易被傳導至下游產(chǎn)業(yè),且不易被集中度較高的市場稀釋,因此整個產(chǎn)業(yè)鏈時常會依次發(fā)起反傾銷調(diào)查。

三是貿(mào)易救濟手段更加靈活。2009年6月1日,我國對原產(chǎn)于美國進口的取向電工鋼進行反傾銷和反補貼調(diào)查,這是1997年我國開展貿(mào)易救濟法律實踐以來首次對進口產(chǎn)品進行反補貼調(diào)查,這也是首次對來自一個國家的進口產(chǎn)品同時進行反傾銷和反補貼調(diào)查,是調(diào)查機關豐富貿(mào)易救濟手段、維護我國產(chǎn)業(yè)安全的工作創(chuàng)新。

十幾年來,我國構建了維護產(chǎn)業(yè)安全工作體系,積極運用貿(mào)易救濟措施,遏制了進口產(chǎn)品的不公平競爭,有力地保護了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的合法利益。

(一)維護了公平的貿(mào)易秩序和競爭秩序

貿(mào)易救濟調(diào)查立案后,涉案產(chǎn)品普遍出現(xiàn)了產(chǎn)品進口量跌價增現(xiàn)象,有效遏制了國外不公平貿(mào)易行為,涉案產(chǎn)品價格和市場秩序逐步恢復正常。如聚酰胺-6,6切片立案后,進口量由2008年9月份的22389萬噸跌至2009年的1月的3811噸。對苯二甲酸反傾銷立案以來,國內(nèi)市場價格呈恢復性上升趨勢,由2008年12月的5250元/噸恢復至2009年4月的7300元/噸。

(二)提升產(chǎn)業(yè)國際競爭力,扶持了一批高科技企業(yè)

遏制傾銷,為產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整提供了發(fā)展時間和空間,顯著提升產(chǎn)業(yè)競爭力。不銹鋼冷軋薄板2000年反傾銷后,太原鋼鐵公司迅速扭虧為盈,產(chǎn)能從25萬噸增至300萬噸,成為世界最大的單體不銹鋼冷軋加工廠,整個產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出積極向上的發(fā)展態(tài)勢;聚酯切片產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能從2000年600萬噸發(fā)展到2005年的2000萬噸,占世界產(chǎn)能的40%;有機硅是我國經(jīng)過20多年自主研發(fā)的高科技新材料,2006年反傾銷以后,國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能、市場份額、技術創(chuàng)新能力明顯提高,有些產(chǎn)品被用于“神六飛船”的發(fā)射,并獲得國家科技進步二等獎,我國一躍成為世界有機硅生產(chǎn)大國。

(三)著力改善民生,促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收

貿(mào)易救濟措施是改善民生的有效手段,2006年發(fā)起的馬鈴薯淀粉反傾銷案,有效遏制了歐盟傾銷產(chǎn)品沖擊我馬鈴薯生產(chǎn)和加工產(chǎn)業(yè)。該案涉及甘肅、青海、內(nèi)蒙古、云南、黑龍江、吉林、陜西、河北、山西、貴州、新疆等10個省區(qū),影響6000萬馬鈴薯種植戶,媒體稱之為“土豆保衛(wèi)戰(zhàn)”。反傾銷初裁以后,馬鈴薯的收購價格每噸回升100—140元,薯農(nóng)收入平均提高20%多,直接惠及300萬農(nóng)戶。據(jù)青海省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計,立案后,農(nóng)民平均每戶增收400—1600元,僅該省農(nóng)民就增收6400萬元。馬鈴薯淀粉產(chǎn)品市場持續(xù)看好,加工企業(yè)普遍產(chǎn)銷兩旺、欣欣向榮。

(四)實施鋼鐵保障措施,推動鋼鐵產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整

保障措施以提高關稅、施加配額為手段,旨在防止進口激增沖擊本國產(chǎn)業(yè),起到“安全閥”的效果。我國在2002年發(fā)起第一起保障措施,該案的背景是美國的鋼鐵業(yè)因設備陳舊、競爭力薄弱,大批企業(yè)破產(chǎn),美國政府為緩解國內(nèi)壓力,適時保障措施限制進口鋼鐵產(chǎn)品,企圖將國內(nèi)經(jīng)濟矛盾轉移他國。該做法引起各國強烈反對和連鎖反應,歐盟、加拿大、墨西哥等國群起仿效。為防止貿(mào)易轉移,避免沖擊我產(chǎn)業(yè),我國調(diào)查機關依法對熱軋普薄板等5類鋼鐵產(chǎn)品采取保障措施,有效緩解了國內(nèi)市場的緊張壓力。我鋼鐵業(yè)充分利用保障措施的有利時機調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構,加快發(fā)展,2003年產(chǎn)能達2.93億噸,比2001年增長62.4%。

三、對進一步完善貿(mào)易救濟工作的思考

10余年的經(jīng)驗表明,貿(mào)易救濟工作必須與時俱進,要按照黨的十七大精神的要求,落實科學發(fā)展觀,創(chuàng)新貿(mào)易救濟理念,和諧合理、適度雙贏地構建國際經(jīng)貿(mào)格局,一方面要維護公平競爭,防止低價進口產(chǎn)品沖擊我國內(nèi)產(chǎn)業(yè);另一方面要避免濫用措施過度限制國際貿(mào)易,對我出口造成不利影響,爭取在貿(mào)易救濟過程中,實現(xiàn)互利雙贏。

(一)充分利用貿(mào)易救濟規(guī)則維護公平秩序,促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

積極拓寬貿(mào)易救濟領域,除運用反傾銷手段,保護鋼鐵、機械、電子、化工、農(nóng)業(yè)、紡織品等關系國計民生的重點產(chǎn)業(yè),還應適時運用反補貼、反規(guī)避和保障措施等手段維護產(chǎn)業(yè)安全。同時,可以借鑒歐盟的低稅原則和公共利益審查機制,協(xié)調(diào)上下游產(chǎn)業(yè),將環(huán)境成本、資源成本、社會成本納入產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

(二)構建完備的國際經(jīng)濟風險預警體系

以產(chǎn)業(yè)安全數(shù)據(jù)庫為依托,擴展其功能,加強產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的覆蓋面,建立全面的產(chǎn)業(yè)損害數(shù)據(jù)資料庫,作為完備的國際經(jīng)濟風險預警體系的基礎。在此基礎上,運用各種計量經(jīng)濟學和指標體系評價分析的方法,增強產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查中經(jīng)濟分析的技術性,將可能對產(chǎn)業(yè)造成損害的各種國際經(jīng)濟波動因素進行甄別,及時評估其影響,獲取關鍵數(shù)據(jù),進行風險預警和提示。

(三)豐富產(chǎn)業(yè)安全維護機制和手段

要解放思想,創(chuàng)新機制,依據(jù)《對外貿(mào)易法》的有關規(guī)定,逐步開展貨物和技術進口對我國內(nèi)產(chǎn)業(yè)影響調(diào)查、國際服務貿(mào)易對我國內(nèi)產(chǎn)業(yè)影響調(diào)查、外資對我國產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響調(diào)查、進口產(chǎn)品侵犯知識產(chǎn)權行為調(diào)查、第三國限制進口對我國內(nèi)產(chǎn)業(yè)影響調(diào)查、國際貿(mào)易不正當競爭行為調(diào)查等多項產(chǎn)業(yè)安全調(diào)查。同時,要注意與國家產(chǎn)業(yè)政策配套實施,既要保護有競爭力的高科技產(chǎn)業(yè),還要注意調(diào)控“兩高一資”產(chǎn)業(yè),淘汰落后和過剩產(chǎn)能,防止產(chǎn)業(yè)盲目擴張,惡性競爭。

(四)對受損產(chǎn)業(yè)進行貿(mào)易調(diào)整援助

貿(mào)易調(diào)整援助是在貿(mào)易自由化背景下,為穩(wěn)定就業(yè)、恢復有關產(chǎn)業(yè)的競爭力,由政府對因進口增加等原因遭受利益損失的企業(yè)和工人實施援助的一項貿(mào)易政策工具,其在美國、歐盟和韓國等國家和地區(qū)已有成熟的法律和實踐。當前,國際金融危機對我國實體經(jīng)濟的負面影響仍在加深,國內(nèi)產(chǎn)業(yè)承受巨大經(jīng)營壓力和就業(yè)壓力。在WTO規(guī)則框架下,制定適合我國國情的貿(mào)易調(diào)整援助辦法,采取適當方式對因進口產(chǎn)品沖擊而受到損害的產(chǎn)業(yè)尤其是中小企業(yè)提供援助和支持,對產(chǎn)業(yè)應對金融危機,盡快恢復和發(fā)展有著重要意義。

(作者單位:商務部產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局)