論WTO爭端解決中的“司法積極主義”

吳 峰

摘要WTO的爭端解決機(jī)制是世界貿(mào)易法律體制中的偉大創(chuàng)新,為維護(hù)正常的國際貿(mào)易秩序,促進(jìn)全球貿(mào)易發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但其爭端解決機(jī)構(gòu)在爭端解決中所呈現(xiàn)出的“司法積極主義”傾向,在維護(hù)世界多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定性和促進(jìn)世界貿(mào)易發(fā)展的同時(shí),嚴(yán)重背離了WTO的“政治契約”的本質(zhì),也違背了民主立法原則?！八痉ǚe極主義”在WTO爭端解決實(shí)踐中的出現(xiàn),使得WTO的決策權(quán)開始從政治部門向司法部門轉(zhuǎn)移,并有可能使WTO陷入嚴(yán)重的“合法性”危機(jī)。

關(guān)鍵詞世界貿(mào)易組織 爭端解決機(jī)構(gòu) 司法積極主義 合法性危機(jī)

中圖分類號:D99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-031-02

“司法積極主義”(Judicial Activism),它指的是“一種司法哲學(xué),促使法官為推動(dòng)進(jìn)步的社會(huì)政策而偏離嚴(yán)格的遵循先例原則”。WTO爭端解決中的“司法積極主義”受到了國內(nèi)外學(xué)者廣泛關(guān)注。一方面,爭端解決機(jī)構(gòu)(Dispute Settlement Body,以下簡稱“DSB”)通過“司法積極主義”對WTO的實(shí)體及程序規(guī)則作了不同程度的發(fā)展,一定程度上為維護(hù)世界貿(mào)易體制的穩(wěn)定和促進(jìn)世界貿(mào)易的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。另一方面,DSB“司法積極主義”的實(shí)踐也可能會(huì)將WTO推入“合法性”危機(jī)的泥沼。

一、 “司法積極主義”在WTO爭端解決中的具體表現(xiàn)

(一)將WTO之外的一般或特殊國際法規(guī)則納入WTO

如在1998年“美國海蝦——海龜”案中,上訴機(jī)構(gòu)援用了《瀕危野生動(dòng)植物物種國際貿(mào)易公約》來解釋GATT第20條g款,以說明海龜屬于“可用竭的自然資源”。在涉及環(huán)境措施的爭端中援引爭端當(dāng)事方共同參加的多邊環(huán)境條約作為解釋W(xué)TO規(guī)則的淵源,已經(jīng)在實(shí)踐中為DSB所逐步接受。DSB在對待“非WTO規(guī)則”問題上的“司法積極主義”傾向由此可見一斑。

(二)通過發(fā)展性解釋對WTO規(guī)則作出與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展

例如關(guān)于GATT94第20條(g)款“可用竭的自然資源”是指采取保護(hù)措施的國家管轄范圍之內(nèi)的自然資源,還是也包括其管轄范圍之外的自然資源這一問題,DSB在歷史上曾做出過兩種截然不同的解釋。在美墨“金槍魚——海豚案”中,專家組認(rèn)為該款僅適用于保護(hù)“采取保護(hù)措施的國家管轄范圍之內(nèi)的自然資源”。然而在兩年后的美歐“金槍魚案”中,該案的專家組卻認(rèn)為“自然資源”可以是位于采取保護(hù)措施的國家管轄范圍之內(nèi)的,也包括該國管轄范圍之外的,還可以是不屬于任何國家管轄領(lǐng)域的自然資源。在1997年“海蝦—海龜案”中,上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步提出“自然資源”的含義并不是靜止不變的,而應(yīng)當(dāng)是“發(fā)展的”(evolutionary)?！翱捎媒叩淖匀毁Y源”不僅包括礦產(chǎn)資源,而且還包括有生命的自然資源。

(三)超越《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》(以下簡稱“DSU”)的授權(quán)創(chuàng)設(shè)規(guī)則

這一點(diǎn)我們可從DSB對待“法庭之友”的態(tài)度上得到確證。早先在“美國汽油標(biāo)準(zhǔn)案”和“歐共體牛肉荷爾蒙案”中,專家組都拒絕考慮接受法庭之友陳述。而在2000年的“英國鋼鐵公司補(bǔ)貼案”中,上訴機(jī)構(gòu)明確賦予自己接受“法庭之友”報(bào)告的權(quán)利,并認(rèn)為自己有權(quán)以不與DSU相沖突的方式?jīng)Q定DSU中未曾涉及的程序問題。在2001年3月的“歐盟石棉及石棉制品案”中,上訴機(jī)構(gòu)就走得更遠(yuǎn)了。不但主動(dòng)向利害關(guān)系方聽取意見,而且還起草了一套書面規(guī)則,明確規(guī)定了向上訴機(jī)構(gòu)提交“法庭之友”陳述的程序。

(四)超越成員方間(尤其是爭端當(dāng)事方間)的共識(shí)進(jìn)行司法

例如在“澳大利亞汽車皮革案”中,專家組認(rèn)為,即使“任何一方都沒有在我們面前提出自己對該條含義的特殊解釋,而且事實(shí)上,雙方都認(rèn)為我們不應(yīng)涉及他們并沒有提出的解釋問題。但是我們認(rèn)為,如果我們發(fā)現(xiàn)對面前爭端的解決存有必要的話,并不能排除我們考慮這一問題。專家組對協(xié)定的解釋不能受當(dāng)事方論點(diǎn)的限制。”因此,該案的專家組明顯背離了先前專家組所一貫堅(jiān)持的“不告不理”原則。

二、“司法積極主義”在WTO爭端解決中面臨的困境

(一)與WTO的性質(zhì)不符

“世界貿(mào)易體制之所以能夠建立和運(yùn)行,條約是法律上的決定性因素。”因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)“成員主導(dǎo)型”國際組織,WTO的成立基礎(chǔ)是《建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)定》,本質(zhì)上是一個(gè)“國際條約”。這種“政治性”契約屬性就意味著在WTO中,任何規(guī)則若未經(jīng)成員方達(dá)成一致,不應(yīng)成為WTO規(guī)則并予以適用的。同時(shí)根據(jù)DSU的規(guī)定,DSB在爭端解決中的法律解釋“不能增加或減少適用協(xié)定所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)”。這也充分表明,現(xiàn)有的WTO爭端解決機(jī)制仍然是一個(gè)契約性的法律適用機(jī)制。因此,DSB的任務(wù)就是維持爭端方之間的權(quán)利義務(wù)平衡,而不是根據(jù)他們的判斷來發(fā)展WTO規(guī)則。而DSB在“積極主義”的司法模式之下,通過自己能動(dòng)的司法解釋將WTO之外的規(guī)則納入其中,構(gòu)成了對WTO“契約模式”的背離,與WTO的性質(zhì)不符。

(二)與民主理念相悖

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為,“司法積極主義”最主要的一個(gè)特征就是其“反多數(shù)”的特性。因?yàn)闊o論是國內(nèi)司法體制,還是國際司法體制,其司法者本質(zhì)上都不是民選的,而是權(quán)力機(jī)構(gòu)任命的。“司法積極主義”會(huì)使得司法部門成為一個(gè)“超級立法機(jī)構(gòu)”,從而“損害權(quán)力分立這一重要的憲政原則”。

對于“國際立法”而言,無疑需要征得各主權(quán)國家的同意。因此《馬拉喀什協(xié)定》規(guī)定,“部長級會(huì)議應(yīng)履行WTO的職能,并為此采取必要的行動(dòng)?！薄霸诓块L級會(huì)議休會(huì)期間,其職能應(yīng)由總理事會(huì)行使?！币虼?真正合法有效的決策與議事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是部長級會(huì)議和總理事會(huì)。而DSB的“司法積極主義”無疑是讓這些非民主的外交官員、貿(mào)易政策制定者或者法律專家來通過能動(dòng)的司法為廣大的WTO成員方創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利與義務(wù),不僅違背了DSU中對DSB爭端解決權(quán)限的限制性規(guī)定,而且還進(jìn)一步損害了世所公認(rèn)的民主立法原則。

(三)與國家主權(quán)原則沖突

主權(quán)是國家最重要的屬性。國家主權(quán)原則既是“國際法基本原則的核心”,也是“構(gòu)筑國際法大廈的基石。”基于國家主權(quán)理論,在國際貿(mào)易關(guān)系的實(shí)踐中,各國國際貿(mào)易政策的決策者均認(rèn)為,國際貿(mào)易關(guān)系中的權(quán)利與義務(wù)只有通過談判而不是“司法機(jī)構(gòu)”的法律解釋所能產(chǎn)生、修改或增減的。因此,WTO決議需要在全體成員方一致同意的基礎(chǔ)上作出,并須經(jīng)成員方批準(zhǔn)。而DSB卻在司法實(shí)踐中,通過“積極主義”的司法,在維護(hù)“貿(mào)易自由化”的名義下,不斷地為成員方創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利與義務(wù)。這種做法不但構(gòu)成了對成員方WTO權(quán)利的侵犯,損害了他們的既得利益,而且還違背了國家主權(quán)原則。

(四)與“規(guī)則取向”相悖

與GATT相比,WTO最重要的變化就是“規(guī)則導(dǎo)向”?！癢TO總理事會(huì)的規(guī)則制訂權(quán)與爭端解決機(jī)制及上訴機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)司法權(quán)和貿(mào)易政策評審機(jī)制的政策審查權(quán)的分離加強(qiáng)了國際層面的制衡,它與DSU對專家組及上訴機(jī)構(gòu)成員獨(dú)立性的規(guī)定一道極大地限制了非規(guī)則因素對爭端解決的影響,從而成為‘規(guī)則取向得以確立的組織保障?！?/p>

但是綜觀近年來WTO“立法”與“司法”的互動(dòng)過程我們發(fā)現(xiàn),正是司法權(quán)的過分熱心,才助長了成員方的惰性,導(dǎo)致“立法懈怠”現(xiàn)象比較突出。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼曾經(jīng)指出,“今天的世界仍然是靠實(shí)力,只不過冷戰(zhàn)前更多依靠軍事實(shí)力,現(xiàn)在更多依靠經(jīng)濟(jì)實(shí)力?！彪m然WTO目標(biāo)是“規(guī)則取向”,但“世界經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況與WTO規(guī)則的逐漸完善,遠(yuǎn)未達(dá)到能夠支持以純粹的法律規(guī)則為評判標(biāo)準(zhǔn)的WTO機(jī)制的運(yùn)行階段。”這就使得WTO所追求的“規(guī)則導(dǎo)向”缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。DSB“積極主義”地司法也未能如預(yù)期的那樣促進(jìn)WTO立法技術(shù)的提高,反而使得DSB日益趨于動(dòng)用司法力量來發(fā)展WTO規(guī)則,加劇了“規(guī)則取向”的異化,使得WTO并未能真正擺脫“實(shí)力”與“外交”的傳統(tǒng)窠臼。

(五)導(dǎo)致WTO決策權(quán)從政治部門向司法部門的轉(zhuǎn)移

從司法角度而言,為了使規(guī)則適用于具體爭端,DSB必然會(huì)就爭端方間對規(guī)則的不同理解做出澄清。雖然依據(jù)DSU第3.9條的規(guī)定,部長會(huì)議和總理事會(huì)享有專有解釋權(quán)。但由于WTO的結(jié)構(gòu)性缺陷,部長會(huì)議和總理事會(huì)對專家組和上訴機(jī)構(gòu)所作的解釋缺乏有效的“立法回應(yīng)”。DSB事實(shí)上已成為解釋W(xué)TO規(guī)則的“權(quán)威”,而且其“司法權(quán)”也開始侵蝕部長級會(huì)議和總理事會(huì)的決策權(quán)。因此WTO的決策權(quán)開始從政治部門(部長會(huì)議和總理事會(huì))向司法部門(DSB)轉(zhuǎn)移,從而破壞了多邊貿(mào)易體制的可預(yù)見性和安全性。

三、“司法積極主義”與WTO的“合法性”危機(jī)

當(dāng)前,混亂正充斥著世界貿(mào)易體制。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛發(fā)展,它不得不面對許多棘手難題:環(huán)境問題、勞工標(biāo)準(zhǔn)問題、公共健康問題及人權(quán)問題等。在一系列棘手的“與貿(mào)易有關(guān)的”問題面前,DSB沒有“坐以待斃”,而是在“司法積極主義”理念的指引下,以“判例”形式對WTO規(guī)則作出與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展。維持WTO合法性所必需的“有效性”基礎(chǔ)卻因DSB“司法之臂”的不斷延伸而不斷削弱。隨著1999年西雅圖會(huì)議在抗議聲中草草收場,2003年坎昆會(huì)議的無果而終,WTO也面臨著發(fā)展進(jìn)程中的又一個(gè)“十字路口”。

辨證地說,WTO在它取得成功的同時(shí)就已經(jīng)蘊(yùn)育了今天的困境。因?yàn)椤癢TO爭端解決程序‘司法化的本身,就可能導(dǎo)致某些政策制定全被創(chuàng)設(shè)的司法機(jī)構(gòu)所‘侵占”。而以WTO為主導(dǎo)的世界多邊貿(mào)易體制被認(rèn)為是非常有效的國際機(jī)制,所以更多的人開始把WTO視為一個(gè)重要的政策協(xié)調(diào)杠桿,認(rèn)為相對“發(fā)達(dá)”的爭端解決機(jī)制意味著涉及范圍很廣的“與貿(mào)易有關(guān)”的問題都可以在WTO內(nèi)得到解決。因此許多爭端——如 “美國汽油標(biāo)準(zhǔn)案”、“海蝦——海龜案”等——都迫使WTO不得不對超出其能力范圍的事務(wù)做出判斷。

以DSB的“司法積極主義”為龍頭推進(jìn)規(guī)則發(fā)展的模式給WTO帶來了前所未有的沖擊。實(shí)踐表明,主權(quán)國家的權(quán)利正在逐漸被削弱。一小部分貿(mào)易官員與國際貿(mào)易法律學(xué)者正代表全人類進(jìn)行著政策選擇與“國際立法”。但基于各國觀點(diǎn)的紛繁復(fù)雜,僅由DSB的幾位專家學(xué)者就為世界上幾十億人口進(jìn)行政策或法律抉擇,無疑極大地?fù)p害了WTO所賴以生存的建立在“經(jīng)濟(jì)合理性”上的“合法性”基礎(chǔ)。

當(dāng)然,能動(dòng)性司法是各國司法實(shí)務(wù)中的一個(gè)普遍現(xiàn)象,是成文法的局限性與社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展之間張力的結(jié)果。但司法權(quán)的性質(zhì)決定了其基本的職責(zé)是裁判案件?！八痉ǚe極主義”不過是特殊情況下的一種權(quán)宜之計(jì)而已,而且必須限制在一定范圍內(nèi)方能達(dá)到理想效果。在WTO中,“不適當(dāng)?shù)膶＜医M‘積極行動(dòng)主義姿態(tài)將會(huì)疏遠(yuǎn)成員方,因而威脅GATT/WTO爭端程序本身的穩(wěn)定性?！睆亩鴮TO推入“合法性”危機(jī)的泥沼。

注釋:

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