中國金融稅制現(xiàn)代化之法律思考

席曉娟

摘要:從中國金融稅制的歷史發(fā)展著手,通過對(duì)金融稅制國際經(jīng)驗(yàn)與特點(diǎn)進(jìn)行考察和比較,充分借鑒國內(nèi)外已有的研究基礎(chǔ)與立法經(jīng)驗(yàn),結(jié)合中國金融稅制的現(xiàn)狀,分析其存在的問題,以促進(jìn)金融業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、保證國家財(cái)政收入、符合國際慣例為基本原則,提出中國金融稅制的改革和立法完善的建議,以實(shí)現(xiàn)金融稅制的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:金融稅制;現(xiàn)代化;法律構(gòu)建

中圖分類號(hào):F810.422文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)15-0022-02

金融現(xiàn)代化是一個(gè)長期而深入的過程,與此相適應(yīng),金融稅制的現(xiàn)代化亦是一個(gè)長期變遷的過程。從公共產(chǎn)品理論出發(fā),金融稅收應(yīng)當(dāng)是金融產(chǎn)品或服務(wù)的提供者和受益者為消費(fèi)社會(huì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)而支付的“價(jià)格”;從憲政思維理念出發(fā),金融稅收是公民社會(huì)與政治國家之間的平衡器,金融稅制體現(xiàn)著對(duì)自然人和企業(yè)履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任和道德責(zé)任的政府關(guān)懷。具體而言,金融稅制具有滿足公共產(chǎn)品需求的融資手段、實(shí)現(xiàn)金融資源配置效率的政策工具、調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配的經(jīng)濟(jì)杠桿、矯正金融負(fù)外部性的干預(yù)手段以及金融創(chuàng)新的催化劑和原動(dòng)力等五個(gè)方面的功能[1]。

發(fā)達(dá)國家的金融稅制建立時(shí)間較早,其總的特點(diǎn)是以所得稅為主體稅種,而在間接稅上實(shí)行輕稅政策。但從各國稅收實(shí)踐來看,國內(nèi)稅收立法和國際稅收協(xié)定一般滯后于金融市場的發(fā)展,導(dǎo)致金融工具的國內(nèi)和國際稅收處理通常不確定,由此可見現(xiàn)行的稅收法律政策已無法適應(yīng)處理現(xiàn)代的金融工具。因此,結(jié)合復(fù)雜多變的金融活動(dòng),因時(shí)因地而相機(jī)選擇,制定符合本國國情的金融稅收制度及相關(guān)法律制度,實(shí)現(xiàn)金融稅制的現(xiàn)代化,已成為各國稅收領(lǐng)域研究的新課題。

中國目前已初步形成以營業(yè)稅、企業(yè)所得稅為主體的金融稅制框架。然而面對(duì)金融行業(yè)對(duì)外開放的大趨勢(shì),國內(nèi)金融企業(yè)面臨國外同行競爭的巨大壓力。但由于現(xiàn)行金融稅制存在諸多問題,已成為制約中國金融業(yè)健康和諧發(fā)展的主要障礙,降低了國內(nèi)金融業(yè)的國際競爭力。因此,中國亟須推進(jìn)稅制改革、促進(jìn)金融業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、健全稅收法制,優(yōu)化和改革現(xiàn)行金融稅制以適應(yīng)金融國際化、現(xiàn)代化的發(fā)展。

具體而言,中國金融稅制目前存在以下幾方面的問題:

一是金融稅制法治化程度不高,立法程序不健全,納稅人權(quán)益難以維護(hù)。

稅收在傳統(tǒng)學(xué)科分類上屬于廣義經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇。如果追溯“無代表則無稅”這句名言的起源,就會(huì)發(fā)現(xiàn)稅收與法律關(guān)系之緊密。從中國金融稅收立法現(xiàn)狀來看,稅收立法層次較低,多以稅收行政法規(guī)或規(guī)章的形式出現(xiàn),且法規(guī)之間存在相互沖突與重復(fù)的地方。因此,造成金融稅制法治化程度較低,直接影響其實(shí)施效果。

二是金融稅負(fù)偏重,影響金融業(yè)資本積累與穩(wěn)健發(fā)展,削弱其市場競爭力。中國目前對(duì)金融業(yè)主要征收商品稅和所得稅。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國金融行業(yè)的商品稅實(shí)際稅負(fù)很高。其原因:(1)營業(yè)稅是按照營業(yè)額全額征稅,而不是按照凈額或增值額征稅,因此,金融業(yè)實(shí)際上承擔(dān)了營業(yè)稅和增值稅的雙重稅收負(fù)擔(dān)。(2)營業(yè)稅稅基中包括金融機(jī)構(gòu)收取的各種價(jià)外費(fèi)用,而這些價(jià)外費(fèi)用也被計(jì)入營業(yè)額征收營業(yè)稅。(3)銀行不良貸款較多,滯收利息比率較高,在權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)原則下銀行對(duì)大量應(yīng)收未收利息需要用營運(yùn)資金墊付稅款,并且允許企業(yè)稅前扣除的壞賬標(biāo)準(zhǔn)也過嚴(yán),因此,銀行實(shí)際實(shí)現(xiàn)的利息收入所承擔(dān)的稅負(fù)就要比法定稅率高。

就所得稅而言,新企業(yè)所得稅法的修改加速了金融業(yè)發(fā)展?！皟啥惡弦弧笔箖?nèi)、外資金融機(jī)構(gòu)適用相同的所得稅稅基與稅率,使兩者可以在同等稅制條件下公平競爭。此外,取消了內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)的稅前計(jì)稅工資制度,內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)真實(shí)、合理的工資支出都可以在稅前據(jù)實(shí)扣除,成本費(fèi)用可以得到充分的補(bǔ)償,這有利于內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)建立富有競爭性的激勵(lì)機(jī)制和薪酬制度[2]。而個(gè)人所得稅方面仍存在諸多問題。中國目前對(duì)存款利息及證券投資所得征收個(gè)人所得稅,而對(duì)證券轉(zhuǎn)讓所得則暫免征收個(gè)人所得稅。同樣是收益卻有征稅與不征稅之區(qū)別,顯然有失稅收公平,致使資金流向扭曲,影響資本配置效率。此外,對(duì)于一些個(gè)人所得收入未納入征稅范圍,例如對(duì)投資連結(jié)保險(xiǎn)這一類新險(xiǎn)種的分紅收益,顯然是不合理的。

三是金融稅收覆蓋面偏窄,不能適應(yīng)金融創(chuàng)新的發(fā)展,出現(xiàn)稅法調(diào)整空白。(1)中國對(duì)于證券資本利得沒有全部納入征稅范圍。在股票交易環(huán)節(jié)不論盈虧都要征收較高的流轉(zhuǎn)稅,企業(yè)轉(zhuǎn)讓股票所得繳納企業(yè)所得稅,個(gè)人轉(zhuǎn)讓股票所得暫免繳納個(gè)人所得稅,同樣是所得收入?yún)s待遇不同,有違稅收公平原則。(2)目前的金融稅制基本未涉及作為證券市場重要組成部分的債券市場和期貨市場。(3)對(duì)金融衍生工具是否征稅尚未明確。中國目前僅限于期貨和股票期權(quán)征稅,而對(duì)于遠(yuǎn)期利率協(xié)議、利率掉期等金融衍生工具是否征稅還沒有規(guī)定。但從國外來看,對(duì)金融衍生工具征稅已是常態(tài)。(4)金融機(jī)構(gòu)之間的往來收入不征營業(yè)稅,不僅不符合市場經(jīng)濟(jì)的基本原則,而且導(dǎo)致部分銀行資金運(yùn)用效率低下。(5)金融信托稅制基本空白。目前中國信托制度正式建立并有了一定發(fā)展,但除了對(duì)證券投資基金這種特殊信托基金的稅收問題作了簡單規(guī)定外,其他有關(guān)信托稅收規(guī)定尚負(fù)闕如。

四是金融稅收征管審批項(xiàng)目多,征收手段落后,影響稅收效率。由于金融稅收征管中行政審批事項(xiàng)過多,手續(xù)煩瑣,加大了征納成本,不僅使納稅人承擔(dān)了不合理的程序性義務(wù)。而且造成國家稅收流失。從金融交易的發(fā)展趨勢(shì)來看,網(wǎng)絡(luò)交易勢(shì)必成為金融交易的主要方式,而中國金融網(wǎng)絡(luò)交易稅務(wù)征管系統(tǒng)還處于起步階段,征收手段的落后,勢(shì)必影響稅收效率。

中國金融稅制現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的必經(jīng)途徑是法律的健全與完善。因此,以法律構(gòu)建金融稅制正是詮釋稅制問題其根本是法律問題的最好注解。

(一)完善金融稅制的立法程序,提高金融稅收法治化水平金融稅制的制定、修改和完善是一項(xiàng)立法活動(dòng),通過立法的科學(xué)化、民主化,使稅收法定原則貫穿于金融稅制,建立法治化的金融稅制。解決金融稅制立法的實(shí)體與程序問題是關(guān)鍵。實(shí)體問題主要是修改和完善已有稅收法律制度中不適應(yīng)現(xiàn)行金融業(yè)發(fā)展的部分,程序問題主要是建立立法必要性分析、立法草案公告、評(píng)議和答復(fù)、審議抗辯、審查與公布和備案制度,以保證稅收立法的公開性、科學(xué)性。以此來提高金融稅收法治化水平。

(二)改革和完善金融稅制,適應(yīng)金融發(fā)展創(chuàng)新,增強(qiáng)國際競爭力

從國際情況看,OECD國家對(duì)金融業(yè)務(wù)征稅包括間接稅和直接稅兩種。其中間接稅主要包括增值稅、印花稅、保費(fèi)稅和證券交易稅等,而直接稅主要包括公司所得稅和個(gè)人所得稅等。其總的特點(diǎn)是以所得稅為主體稅種,并且在間接稅上,金融業(yè)與其他行業(yè)相比,實(shí)行輕稅政策[3]。金融業(yè)的國際化使得金融稅制亦須國際化,因此,中國應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行金融稅制的修改與完善。

一是確定所得稅為金融稅制主體稅種。世界上大多數(shù)國家傾向于不征收金融流轉(zhuǎn)稅,即使征收流轉(zhuǎn)稅也是采用負(fù)擔(dān)較輕的增值稅。中國也應(yīng)通過對(duì)現(xiàn)行主體稅種營業(yè)稅進(jìn)行調(diào)整,使之逐漸淡出金融稅制。由于所得稅不會(huì)對(duì)資金流轉(zhuǎn)過程產(chǎn)生影響,只對(duì)金融活動(dòng)結(jié)果發(fā)生作用,因此應(yīng)確定所得稅為金融稅制的主體稅種。

二是降低金融稅負(fù),體現(xiàn)內(nèi)外公平。借用拉姆斯“彈性反比法則”原理,不難推斷對(duì)金融部門課以較高的稅率會(huì)導(dǎo)致更大的整體經(jīng)濟(jì)效率損失,反之課以低稅則可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提升,因此金融部門應(yīng)享受比其他產(chǎn)業(yè)部門更低的稅收負(fù)擔(dān)[4]。金融企業(yè)營業(yè)稅稅率可以在現(xiàn)行5%的基礎(chǔ)上,繼續(xù)逐年下調(diào);對(duì)所有貸款業(yè)務(wù)均按照利息差收入征稅;對(duì)金融機(jī)構(gòu)往來收入征收營業(yè)稅;取消針對(duì)內(nèi)資企業(yè)征收的城市建設(shè)維護(hù)稅和教育費(fèi)附加,而由其他稅種來籌集該部分資金,以體現(xiàn)內(nèi)外公平;將現(xiàn)行個(gè)人所得稅征收模式改為分類與綜合相結(jié)合的征收模式,繼續(xù)提高納稅人的基本扣除額,調(diào)整稅前扣除項(xiàng)目。

三是調(diào)整證券交易印花稅,適時(shí)開征證券交易稅。借鑒國際經(jīng)驗(yàn),針對(duì)證券交易環(huán)節(jié)所征收的印花稅,降低稅率甚至取消,以減輕稅收負(fù)擔(dān)。至于證券交易稅,由于其開征需要有成熟的證券市場和健全的稅收制度,而中國目前尚不具備開征條件,因此,等到條件具備時(shí)再相機(jī)選擇,適時(shí)開征。

四是建立健全信托稅制。信托稅制按照受益人納稅、稅負(fù)公正、發(fā)生主義課稅、公益信托優(yōu)惠等基本原則設(shè)計(jì)[5]。無需單設(shè)稅種,而是依照信托當(dāng)事人性質(zhì)、信托業(yè)務(wù)內(nèi)容及信托各環(huán)節(jié)收入等情況,分別征收相應(yīng)的稅種。

五是改革和完善保險(xiǎn)稅制,降低稅負(fù),以適應(yīng)保險(xiǎn)業(yè)對(duì)外開放的需要。

六是建立和完善金融衍生工具稅收制度。金融衍生工具作為新型金融業(yè)務(wù),在發(fā)揮其有效規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)作用的同時(shí),也對(duì)一個(gè)國家的稅基造成嚴(yán)重威脅。因此,西方金融發(fā)達(dá)國家在金融衍生工具稅制設(shè)計(jì)上的基本特點(diǎn)是:不單設(shè)稅種;一般實(shí)行在簽發(fā)、交易、收益三個(gè)環(huán)節(jié)分別征稅的復(fù)合稅制;根據(jù)每種金融衍生工具的性質(zhì)和特點(diǎn)確定適用的稅種和具體規(guī)定;沒有特殊規(guī)定就適用一般稅收規(guī)定。中國可以結(jié)合本國實(shí)踐需要進(jìn)行金融衍生工具稅制的設(shè)計(jì)。

(三)簡化稅收行政管理審批手續(xù),采用先進(jìn)征收手段,提高稅收征管效率

稅收行政管理審批手續(xù)的簡化并不意味著稅款的流失,而是提高征管效率的手段。面對(duì)著金融業(yè)對(duì)外開放的要求,只有盡快為金融業(yè)減負(fù),才能推進(jìn)金融稅收體制的改革。與此同時(shí),我們還要采用先進(jìn)征收手段,適應(yīng)全球化的金融業(yè)網(wǎng)絡(luò)交易方式,加強(qiáng)征管,防止國家金融稅收的流失。

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[責(zé)任編輯王建國]