十一屆全運(yùn)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范及其法律應(yīng)急預(yù)案探析

張文俊

摘要隨著我國(guó)十一屆全運(yùn)會(huì)的即將到來(lái),各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。本文運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的理論與技術(shù)分析了十一屆全運(yùn)會(huì)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),并提出了全運(yùn)會(huì)法律風(fēng)險(xiǎn)管理的一般思路和應(yīng)對(duì)措施,以期為我國(guó)在舉辦十一屆全運(yùn)會(huì)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)管理和法律應(yīng)急措施提供有益參考。

關(guān)鍵詞十一屆全運(yùn)會(huì) 風(fēng)險(xiǎn)管理 法律防范 應(yīng)急預(yù)案

中圖分類(lèi)號(hào):D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-094-02

一、十一屆全運(yùn)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析

(一)體育賽事風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵

目前關(guān)于什么是風(fēng)險(xiǎn)不同領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)研究者分別從不同的角度給予了描述,都有一定的合理性。如有的學(xué)者稱(chēng)風(fēng)險(xiǎn)是指在一定情況下,有某一事件的不確定性;有的學(xué)者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是指特定危害事件發(fā)生的可能性與后果的綜合;還有的將風(fēng)險(xiǎn)說(shuō)是客觀的不確定性等等。綜上可以發(fā)現(xiàn),風(fēng)險(xiǎn)是由于不確定因素的影響,而導(dǎo)致主觀預(yù)測(cè)與客觀實(shí)際之間存在差異和變動(dòng),最終導(dǎo)致?lián)p失的可能性。因此文中將體育賽事風(fēng)險(xiǎn)定義為:在舉辦體育賽事中,由于多種難以預(yù)測(cè)和控制的因素影響,導(dǎo)致賽事組織者主觀期望目標(biāo)與客觀實(shí)際結(jié)果之間存在差異和變動(dòng),最終導(dǎo)致賽事受到損失的各種風(fēng)險(xiǎn)。

(二)十一屆全運(yùn)會(huì)的主要風(fēng)險(xiǎn)

自然環(huán)境和社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn):全運(yùn)會(huì)的自然風(fēng)險(xiǎn)主要有三類(lèi)。地震、暴雨、流行疾病等;競(jìng)賽項(xiàng)目本身具有較高的風(fēng)險(xiǎn);進(jìn)行體育相關(guān)的設(shè)施建設(shè)中破壞自然環(huán)境及古跡。全運(yùn)會(huì)的政治風(fēng)險(xiǎn)有兩個(gè)層面。國(guó)外代表不同政治、宗教觀點(diǎn)的利益集團(tuán)利用大型體育賽事進(jìn)行的斗爭(zhēng),導(dǎo)致可能對(duì)賽事的抵制和破壞等。國(guó)內(nèi)要嚴(yán)防和妥善處理游行示威、聚眾抗議以及邪教組織等制造的各種反動(dòng)事件包括公共場(chǎng)所自殺等事件對(duì)賽事的沖擊等,另外也要防止全運(yùn)期間其他突發(fā)事件演化為政治事件。

商業(yè)經(jīng)營(yíng)和組織管理風(fēng)險(xiǎn):商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在:財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),在賽事全部或部分取消以及利率或匯率發(fā)生變化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失風(fēng)險(xiǎn);賽事運(yùn)作的成本太高以及主辦方市場(chǎng)規(guī)劃、運(yùn)作策略的失誤等也是賽事收入盈利的風(fēng)險(xiǎn);財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn),主要包括全運(yùn)會(huì)場(chǎng)館及建筑的損壞、組委會(huì)財(cái)產(chǎn)的丟失、設(shè)備損壞等;信用風(fēng)險(xiǎn),主要是指主辦方與廣播電視、贊助商簽定的合同在履行過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)。全運(yùn)會(huì)的組織管理風(fēng)險(xiǎn)是指在賽事的運(yùn)作過(guò)程中由于規(guī)劃、維護(hù)水平的不高或疏忽等原因?qū)е碌谋荣惪赡苤袛唷⒀诱`或取消。所以組織者要清楚各級(jí)體育組織的有關(guān)規(guī)定,對(duì)賽事的舉辦地和舉辦時(shí)間的周密考慮,對(duì)組織工作的不同階的妥善安排、處理(預(yù)算、計(jì)劃、實(shí)施、開(kāi)發(fā)、善后處理),以及技術(shù)狀況、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等的全盤(pán)考慮。

法律和制度風(fēng)險(xiǎn):第一種,法律規(guī)定本身是明確的,但全運(yùn)會(huì)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部安排遺留了一個(gè)法律問(wèn)題,可能是該機(jī)構(gòu)實(shí)施了違法行為,也可能是未能確保合同全面反映其目標(biāo)或者卷入了訴訟。這種類(lèi)型的法律風(fēng)險(xiǎn)是一種因全運(yùn)會(huì)機(jī)構(gòu)自身的操作風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制不充分,未能對(duì)法律問(wèn)題做出反應(yīng)而產(chǎn)生的操作性法律風(fēng)險(xiǎn)。第二種是“法律本身導(dǎo)致意外和不利后果的風(fēng)險(xiǎn)”。這種風(fēng)險(xiǎn)可能源于:法律政策的不健全;法律的變化和發(fā)展;不明確的法律變得明確;盡管法律是明確的,但存在廣泛的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤或者被廣泛地忽視。這種類(lèi)型的法律風(fēng)險(xiǎn)可能與第一種類(lèi)型的法律風(fēng)險(xiǎn)有所重疊,但仍然值得單獨(dú)考慮。這種類(lèi)型的法律風(fēng)險(xiǎn)有以下兩個(gè)方面的特點(diǎn):第一,有著廣泛的影響,因?yàn)樗鼘?duì)法律的全面實(shí)施,而不僅僅是某個(gè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)產(chǎn)生影響。第二,可能會(huì)迅速積聚,例如在法院的判決澄清了某個(gè)問(wèn)題的情況下。從這一意義上講,法律風(fēng)險(xiǎn)可以被視為一種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。但是,與其他類(lèi)型的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)一樣,全運(yùn)會(huì)組織機(jī)構(gòu)和公共當(dāng)局往往都能夠?qū)ζ洳扇【忈尨胧．?dāng)然,緩釋措施只能減輕法律風(fēng)險(xiǎn)的不利影響,而不能阻止其產(chǎn)生,因?yàn)楹笳呤菣C(jī)構(gòu)無(wú)法控制的。

二、第十一屆全運(yùn)會(huì)法律風(fēng)險(xiǎn)防范及管理

(一)法律規(guī)范在全運(yùn)會(huì)法律風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用

全運(yùn)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管理可以通過(guò)法律調(diào)節(jié)來(lái)規(guī)范。法律調(diào)節(jié),就是通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法活動(dòng),規(guī)定全運(yùn)會(huì)中各方參與者的權(quán)利與義務(wù),行為模式與法律責(zé)任,依法確立參與各方關(guān)系;通過(guò)執(zhí)法和司法,按照法定的程序解決體育賽事中的糾紛,依法撤銷(xiāo)體育行政部門(mén)的非法或不當(dāng)行政行為,懲治違法犯罪,維護(hù)體育賽事糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益;通過(guò)法制宣傳教育,增強(qiáng)體育賽事各方當(dāng)事人的法律意識(shí),建立起依法辦事的行為模式和約束機(jī)制,從而調(diào)適體育賽事中發(fā)生的糾紛,為全運(yùn)會(huì)傾力打造“事前預(yù)防、事中控制、事后補(bǔ)救”三位一體的體育法律風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

(二)風(fēng)險(xiǎn)管理就是一套分析致險(xiǎn)因素,評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng),選擇風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策,實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)方案的機(jī)制

根據(jù)這樣的機(jī)制來(lái)分析,全運(yùn)會(huì)法律風(fēng)險(xiǎn)管理的策略主要包括:

第一,風(fēng)險(xiǎn)回避法,指當(dāng)潛在威脅發(fā)生的可能性大,不利后果也很?chē)?yán)重,但又無(wú)其它策略來(lái)減輕,主動(dòng)放棄比賽或改變?cè)摫荣惖哪繕?biāo)與行動(dòng)方案,從而回避風(fēng)險(xiǎn)的一方法。采取這種方法,必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)識(shí),對(duì)威脅出現(xiàn)可能性和后果的嚴(yán)重性有足夠的把握。第二,風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移法,是指全運(yùn)會(huì)的經(jīng)營(yíng)管理者通過(guò)購(gòu)買(mǎi)保、簽訂法律合同、尋求經(jīng)濟(jì)擔(dān)保等方式將經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)盡可能移給其他組織和個(gè)人的方法。如全運(yùn)會(huì)的組織者還可以和有關(guān)責(zé)任人簽訂有關(guān)責(zé)任合同協(xié)議,按照協(xié)議區(qū)分責(zé)任,由他們對(duì)自己的過(guò)失行為所造成的損失負(fù)責(zé),還可以同賽事的參與者簽訂免除責(zé)任協(xié)議合同,即受傷害者放棄追究賽事經(jīng)營(yíng)管理者的經(jīng)濟(jì)和法律方面責(zé)任的協(xié)議。第三,減輕風(fēng)險(xiǎn),積極的采用各種方法減少損失發(fā)生的機(jī)會(huì)和降低損失發(fā)生時(shí)的嚴(yán)重程度。它最適用于能降低風(fēng)險(xiǎn)程度但無(wú)法消除、又無(wú)法進(jìn)行轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)。第四,風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急,針對(duì)賽事項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的,也可以預(yù)料風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源而制訂的計(jì)劃。

三、第十一屆全運(yùn)會(huì)法律應(yīng)急預(yù)案

我國(guó)成功舉辦了多次大型體育賽事使我們?cè)诠芾盹L(fēng)險(xiǎn)方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但從更高的要求看,在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理的法律制度建設(shè)方面還待進(jìn)一步提高和完善以保證對(duì)全運(yùn)會(huì)突發(fā)事件的快速、有效處理,將這次全運(yùn)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度。正如有的專(zhuān)家所指出的那樣,在我國(guó)政府公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中,在預(yù)警機(jī)制建設(shè)中尚存在一些問(wèn)題,如:預(yù)警信息不公開(kāi);預(yù)警意識(shí)薄弱;危機(jī)法規(guī)體系不健全;實(shí)質(zhì)的預(yù)案缺乏;組織機(jī)構(gòu)不健全;缺乏一個(gè)有效的矛盾解決機(jī)制①。目前我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急法制體系不完善,其中尚未有制定明確的專(zhuān)門(mén)針對(duì)全運(yùn)會(huì)的應(yīng)急法制,也沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)全運(yùn)會(huì)的配套應(yīng)急處置法規(guī)。只是作為部分分散的存在于一些相關(guān)領(lǐng)域的法律制度之中,并且現(xiàn)有部分法律法規(guī)已不能完全適用新形勢(shì)下的新情況。

(一)完善第十一屆全運(yùn)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急法制體系

以往的應(yīng)急立法中普遍存在對(duì)行政緊急權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善、對(duì)公民權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制不健全的缺陷。因此,在目前完善我國(guó)全運(yùn)會(huì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)立法中,應(yīng)該有意識(shí)地糾正我國(guó)法制傳統(tǒng)上的這種偏向,重視突發(fā)事件應(yīng)急中公民權(quán)利的法律保障,把權(quán)利保障作為應(yīng)急立法不可缺少也不能忽視的立法目的,避免把應(yīng)急法律制定成簡(jiǎn)單擴(kuò)大政府權(quán)力的“管理法”,避免緊急狀態(tài)下的法治危機(jī)。這是我國(guó)民主、法治建設(shè)的必然要求②。風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)法治應(yīng)與常態(tài)法治互補(bǔ)互動(dòng),我國(guó)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)法治的完善應(yīng)建立在整個(gè)法治水平提高的基礎(chǔ)上,改進(jìn)現(xiàn)有突發(fā)事件應(yīng)急法制中的某些具體制度;加強(qiáng)立法,健全和完善第十一屆全運(yùn)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急法制體系,主要包括:

在憲法中應(yīng)該更明確地規(guī)定“風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)制度”;嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并在全運(yùn)會(huì)中進(jìn)行檢驗(yàn);在國(guó)家配套立法方面,在一些重要的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)領(lǐng)域抓緊制定新的法律,填補(bǔ)此類(lèi)領(lǐng)域法律調(diào)整的空白,并抓緊整理、修訂一些目前落后于時(shí)代發(fā)展的法律法規(guī)。建立符合我國(guó)國(guó)情的體育糾紛解決機(jī)制。隨著體育事業(yè)的不斷發(fā)展和體育利益關(guān)系的日益復(fù)雜化,體育糾紛的某些專(zhuān)業(yè)性和特殊性,決定其在運(yùn)用常規(guī)法律手段解決的同時(shí),還要建立專(zhuān)業(yè)化的處理方式。在地方法律法規(guī)建設(shè)方面,盡快制定出本地區(qū)適用的綜合性的地方性突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī),以及與之相關(guān)的配套實(shí)施細(xì)則、應(yīng)對(duì)預(yù)案等;在大型體育賽事應(yīng)急法制建設(shè)方面,應(yīng)盡快出臺(tái)全運(yùn)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理法規(guī),例如《第十一屆山東全運(yùn)會(huì)運(yùn)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)定》。全運(yùn)會(huì)現(xiàn)已出臺(tái)了《十一運(yùn)無(wú)線電臺(tái)頻率臺(tái)站管理工作通知》、《十一運(yùn)廣告經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》,同時(shí),標(biāo)準(zhǔn)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司也成為本屆全運(yùn)會(huì)唯一指定保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司,這項(xiàng)舉措開(kāi)創(chuàng)了全運(yùn)會(huì)舉辦歷史上的先河。引入保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)可及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)和轉(zhuǎn)嫁全運(yùn)會(huì)舉辦過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn),更好保障公眾安全。

為了進(jìn)一步重視和加強(qiáng)全運(yùn)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理工作,建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和體系。建議成立“第十一屆全運(yùn)會(huì)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理咨詢(xún)委員會(huì)”。委員會(huì)由資深風(fēng)險(xiǎn)管理方面的專(zhuān)家組成,為全運(yùn)會(huì)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)和系統(tǒng)的識(shí)別和評(píng)估,并在此基礎(chǔ)上就風(fēng)險(xiǎn)管理提出一個(gè)科學(xué)和具體的方案。制定“第十一屆全運(yùn)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理行動(dòng)綱要”明確專(zhuān)門(mén)的部門(mén)并設(shè)立“風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)理”崗位、統(tǒng)一負(fù)責(zé)和組織實(shí)施“行動(dòng)綱要”,管理和協(xié)調(diào)在奧運(yùn)會(huì)的組織和舉辦過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)管理工作。政府應(yīng)把危機(jī)的前期控制過(guò)程納入政府長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)和日常管理,使之具有面向未來(lái)的預(yù)測(cè)和防范功能,同時(shí)對(duì)政府人員進(jìn)行危機(jī)意識(shí)教育,提高危機(jī)決策人員的素質(zhì),加強(qiáng)公共安全法律意識(shí)。

(二)提供法律服務(wù)和法律援助

法律服務(wù)涵蓋組織、舉辦全運(yùn)會(huì)需涉及的中國(guó)法下的全部法律事務(wù)。包括:為組委會(huì)內(nèi)部工作運(yùn)行提供法律咨詢(xún)意見(jiàn)和建議,協(xié)助組委研究、理解同組織、舉辦十一屆全運(yùn)會(huì)有關(guān)的文件并進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè),根據(jù)組委的要求對(duì)相關(guān)法律文件進(jìn)行審核,協(xié)助或代表相關(guān)標(biāo)志的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、協(xié)助或代表組委參與談判、起草、制定、審查和修改法律文件,協(xié)助或代表組委解決爭(zhēng)議、以及協(xié)助組委同有關(guān)部門(mén)和其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)絡(luò)、溝通等。律師協(xié)會(huì)以各專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的骨干律師為主,挑選懂體育規(guī)則、精通法律的律師,成立律師全運(yùn)法律服務(wù)機(jī)動(dòng)小組。律師全運(yùn)法律服務(wù)機(jī)動(dòng)小組成員與律師協(xié)會(huì)各專(zhuān)業(yè)委員會(huì)律師廣泛參與,構(gòu)成全運(yùn)期間突發(fā)事件法律問(wèn)題應(yīng)急隊(duì)伍。司法局負(fù)責(zé)指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)律師全運(yùn)法律服務(wù)機(jī)動(dòng)小組為全運(yùn)期間的風(fēng)險(xiǎn)提供法律服務(wù)。市司法局、市律師協(xié)會(huì)要與組委、建設(shè)指揮部、信訪辦、公安局、綜治辦、高院等相關(guān)單位積極協(xié)調(diào),密切配合,遇有突發(fā)事件,司法局可以根據(jù)具體情況指派律師全運(yùn)法律服務(wù)機(jī)動(dòng)小組為各政府部門(mén)提供法律服務(wù)。

注釋:

①郭濟(jì).政府應(yīng)急管理實(shí)務(wù).北京:中共中央黨校出版社.2006(7).103.

②姜明安.我國(guó)行政程序立法模式選擇.中國(guó)法學(xué).1995(6).44.

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