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計劃經濟時代所遺留下來的全國衛(wèi)生城市評選,該何去何從?在當今市場經濟的新形勢下,如何更好地推動城市衛(wèi)生管理?

[城·事]

河南焦作一名網友在當地論壇爆料稱,全國創(chuàng)衛(wèi)審驗期間,該市不僅關閉了市區(qū)內所有中小飯店、報刊亭、中小理發(fā)店,而且某些路段的飯店還在一夜之間換了門臉。

這份由網絡所引發(fā)的“河南焦作創(chuàng)建衛(wèi)生城市涉嫌造假”的話題,迅速成為媒體紛紛報道和關注的焦點。隨后,全國愛衛(wèi)辦做出取消焦作申報國家衛(wèi)生城市資格兩年,暫停河南省愛衛(wèi)會推薦國家衛(wèi)生城市資格一年的處罰決定。

[案例剖析]

近年來創(chuàng)衛(wèi)造假的事件屢屢被曝光。

為迎接創(chuàng)衛(wèi)檢查,2007年,陜西渭南要求衛(wèi)生不達標的小飯館全部關門回避。西安市風味小吃一條街上的小吃店,也被責令關門歇業(yè)。河南洛陽市在創(chuàng)衛(wèi)運動中,因出現“打蒼蠅獎勵五毛錢,法官不判案上街撿煙頭”的奇觀而轟動一時。更有甚者,云南富民縣用油漆漆出來一座“綠山”,陜西隴縣則建起了“遮羞墻”。

創(chuàng)衛(wèi)造假已經不單是焦作的問題,而是一個全國性的問題。創(chuàng)衛(wèi)造假背后的原因到底是什么?

劉圣中(南昌大學公共管理學院副教授)

創(chuàng)衛(wèi)還是“創(chuàng)偽”

衛(wèi)生城是個美麗的詞語,包含了許多人美好的想象和期望,尤其是對于以“臟、亂、差”聞名于世的中國城市來說,更有著不小的誘惑力。所以,我們就看到從上到下,從中央到地方,忙不迭地紛紛開展創(chuàng)造國家級、省市級衛(wèi)生城市的綜合治理運動。這難道不是我們社會和環(huán)境文明治理的一個進步的標志嗎?

毫無疑問,這是我們追求美麗家園,渴望建設美好人居環(huán)境的公共行動。然而,在創(chuàng)建衛(wèi)生城的行政性運動中,卻聽到各種不和諧音,批評、反對、甚至責罵的聲音不絕于耳。這些發(fā)人深思。

看起來很美的衛(wèi)生城建設為何會變成擾民工程呢?根本原因在于,創(chuàng)建衛(wèi)生城市往往成為政府單方面的面子工程,老百姓的利益和需求常常被忽略甚至被犧牲。本來應該以城市居民福利為依歸的創(chuàng)衛(wèi)活動,往往轉變成為少數政府官員通過參加創(chuàng)衛(wèi)活動來謀取政治績效,給自己的政治表現加分的政治表演。

因此,為了達到這一目的,這些官員們不惜一切手段,甚至是弄虛作假、擾民害民,少數官員的一己之利凌駕于公民的公共利益之上,公民的公共利益成為少數官員謀取私利的手段和借口。

這正是焦作創(chuàng)衛(wèi)活動遭到網民反對,甚至撻伐的原因。創(chuàng)衛(wèi)不僅沒有給自己帶來好處,反而遭到損失,這是百姓們反對創(chuàng)衛(wèi)的原因。創(chuàng)衛(wèi)的美麗泡沫被現實刺破,激起了百姓的群起反對。

顧麗梅(復旦大學國際關系與公共事務學院副教授)

城市治理精神的缺失

河南在“創(chuàng)衛(wèi)”中的表現并非個案,而是在“創(chuàng)衛(wèi)”的主體和客體發(fā)生錯位,目標發(fā)生偏差的情況下所產生的必然現象。

“創(chuàng)衛(wèi)”本身是為了提供優(yōu)質的公共產品“城市環(huán)境”,是城市治理的重要組成部分,本身無可厚非。然而,既然是公共產品,它最重要的特征就是“公共性”,公共性如何得以體現,當然就是以公民的需求為導向,以公共利益為城市治理的基本價值追求。換言之,在提供這一特殊的公共產品時,最重要的就是公民的認可和滿足公共選擇的需要,這是衡量這一公共產品是否符合市民需求的重要標準,也符合城市治理的精神。

城市治理精神的第一要位,當然是以人為本和符合公民的滿意度。公民是城市治理的主體,而公共部門無非是公共權力的受委托者(或公共權力的代理人)。如果在創(chuàng)造文明衛(wèi)生城市的過程中,違背了城市治理的精神,演變成了少數既得利益者的形象工程,當然已經違背了公民與政府之間的委托代理關系,損害了公共產品本身所應當具有的“公共性”之特征,變成了為少數人釣名沽譽的工程。

評估主體的“錯位”與“缺位”

美麗而文明的城市環(huán)境是城市政府所應當提供的公共產品,依據公共選擇理論我們不難理解,公民有選擇公共產品的權力。是否是適宜人居的美麗城市,是否是文明衛(wèi)生的城市,在市場經濟時代,完全可以由公民“用腳投票”來決定。譬如杭州是一座美麗的城市,如果說這是中國公民所普遍認可的文明衛(wèi)生城市,也是公民所夢寐以求的理想居住地,恐怕不會有人質疑。

所以文明衛(wèi)生城市不應當是由政府評估而產生的,評估無法產生真正文明衛(wèi)生的城市,只有市民把文明衛(wèi)生城市變成其內在的價值追求和行為目標,內化為其行動,才能產生真正的文明衛(wèi)生城市。只有作為城市治理的主體——公民對于文明衛(wèi)生城市心向往之,并以生活居住在這樣的文明衛(wèi)生城市為榮,用腳投票,才能產生真正的文明衛(wèi)生城市。

既然城市環(huán)境是一項公共產品,在評價城市環(huán)境是否衛(wèi)生,是否適宜人居,是否是衛(wèi)生城市,應當由公民來判斷,而不是公共產品的提供者——政府,自身評判自己提供的公共產品是否“優(yōu)質”。城市環(huán)境作為一項公共產品,是由公民對于生活質量的滿意度所決定的,它與公民的切身利益相關,由公民切身的體驗所決定的。無法想象在完全依靠行政權力的干涉,而缺乏公民的參與和積極支持下產生所謂的文明衛(wèi)生城市。

毋庸置疑,“衛(wèi)生城市”對于公民生活質量的提升來說不僅需要,也非常重要。但如果不改革現在這種由上而下的監(jiān)督、檢查、評比的模式,不把“城市衛(wèi)生文明”的評判權交給市民,就不可能得到公民的擁護。沒有公民的支持,治理的合法性本身就是問題,就必然會產生“掛上牌的‘衛(wèi)生城市也依然存在臟亂差”的現象。

[路徑解讀]

從1989年開始,延續(xù)了20年的創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市活動,逐漸表現出了某種異化與變質。創(chuàng)衛(wèi)的目的變成了手段,成為對官員政績的考核指標之一。一些地方的造假行為正是在這種“激勵”之下,變得流行起來。而且這種造假,都無一例外地體現出權力擾民、民生大受折騰的特點。

計劃經濟時代所遺留下來的全國衛(wèi)生城市評選,該何去何從?在當今市場經濟的新形勢下,如何更好地推動城市衛(wèi)生管理?

城市治理的價值回歸

顧麗梅(復旦大學國際關系與公共事務學院副教授)

為何在“創(chuàng)衛(wèi)”的過程中會發(fā)生主體的錯位與缺位之現象的共存?其根本原因在于我們忽略了城市治理的價值追求——服務公民。若要從根本上杜絕類似于此的面子工程,筆者認為主要是基于城市治理精神的基礎上,不變的價值追求——以服務公民為導向。

第一,以公民滿意度,為衡量政府管理績效與城市政府治理水平的唯一標準。公共管理者的正確思想傾向應該是,公共項目和資源不屬于他們自己。公共管理者承擔為公民提供公共服務的責任。

第二,人本主義的服務理念。新公共服務理論強調,要重視與公民之間的關系,要尊重公民,公民是服務的接受者,因此作為納稅人有權力選擇和參與公共服務的決定。要堅持以人為本,著力解決與群眾生活密切相關的城市衛(wèi)生問題。

第三,提高公民的參與程度。公共服務以公民為主導的思想,也就是由公民來參與決策的制定,并且讓公民和政府共享政策制定的權力,培養(yǎng)公民的責任和風險意識。公民與城市政府分享公共政策的制定權,共同尋求建構“衛(wèi)生城市”的有效措施是建設自治機制的關鍵,以此可以提高公民參與治理的能力。

并且,參與公共政策的制定在某種程度上,會提高公民的社會責任感和主人翁意識。如在創(chuàng)衛(wèi)中公民自覺地維護環(huán)境,注重城市文明的打造,必然會實現所謂的“文明衛(wèi)生城市”。何況,公民參與在某種程度上可以提高公民對政策的理解和接受能力。同時,公民參與還可以重新樹立公民對政府的信任和支持,以公民為主導的公共服務意識與民主的理念是緊密相連的。

第四,公共服務是政府的主要職能,是政府治理的核心所在。妥善處理涉及群眾切身利益的問題,爭取廣大群眾的理解、支持、參與、監(jiān)督,避免出現擾民或增加群眾負擔等行為。筆者認為,在一個民主社會,當我們研究城市政府治理時,關注民主的價值觀是極為重要的。當然,效率與生產力的價值等觀念也不能喪失;并且,我們應該把治理體系置于民主、社會與公共利益的廣闊背景中去思考,服務公民是城市政府不變的價值追求。

“創(chuàng)衛(wèi)”不妨交給NGO

劉圣中(南昌大學公共管理學院副教授)

任何好的政策都必須有一個合理、妥善的執(zhí)行機制才能發(fā)揮其應有的效能,如果缺乏這樣的機制,再好的政策也只是紙上談兵,無法取得實效。那么,對城市創(chuàng)衛(wèi)來說,什么樣的執(zhí)行機制才是合理而有效的呢?

這就得從政府公權力的基本原則談起。眾所周知,公共權力的一切目標就是最大化地為人民謀福利。而要為人民謀福利不能僅僅停留在宣傳口號上,必須要有實實在在的保證機制。這種保證機制就是積極而廣泛的公民參與。沒有公民參與的公共決策無論多么冠冕堂皇,都是底氣不足的,極容易被少數官僚壟斷,改造為謀取個人利益的手段。甚至可以說,一個公共政策是否真的如其所言為人民謀福利,關鍵要看其是否通過一個公民參與的機制來具體實施。

最有效的機制,莫過于在政府、公民二者之間的第三方:NGO非政府組織。

政府組織從理論上看是最大的、最權威的公共機構,享有著為公眾謀福利的權責,但是這并不意味著政府能夠依靠一己之力來實現這一艱難的目標。因為,無論什么公共目標都必須經歷繁雜的協(xié)商、合作、治理的過程,沒有經過這一具體過程,任何公共目標恐怕都難以實現,或者說難以達到其最佳目的。而這一協(xié)商合作的過程就意味著,必須吸納具體政策實施過程中必然關聯(lián)到的各個利益相關人,盡最大可能、最大范圍地吸納利益相關人的參與,平衡協(xié)調各方的利益,盡可能保障他們的權益,實現公共目標的多方共贏,而不僅僅是政府單方面的獨贏。這樣才能得到利益相關人的支持與合作,才能利用社會的力量,激活各種要素,共同合作實現公共目標。

那么,如何將社會力量整合起來呢?僅僅依靠政府的力量能做到嗎?現實證明,政府是很難完成這一任務的。

這就是NGO誕生的現實邏輯。隨著社會現實的復雜化,社會問題的多樣化,政府的力量越來越難以應對這些現實困難。政府要做的工作就是利用其最高的權威,宏觀引導,授予權力,規(guī)范制度,讓更多的NGO涌現成長起來,發(fā)揮組織社會力量,共同參與社會治理的作用。

NGO是政府力量的延伸,是社會和政府之間的橋梁,是社會實現自我治理,自我發(fā)展的必經道路。沒有充滿活力的NGO,一個社會要么就會陷入政府專權、大包大攬的困頓,要么就會通往缺乏活力、一灘死水般、貧困無序的社會。NGO成為衡量一個社會是否走向善治、是否具有創(chuàng)造力、是否能夠最大地保證公民權益的標志。

回到創(chuàng)衛(wèi)問題上來,創(chuàng)衛(wèi)工作如果在政府的大力引導和推動下,交給NGO組織來自發(fā)自治地實施,就能夠避免政府大包大攬,甚至弄虛作假,作面子工程的問題。政府將具體實施的權責下放給從事環(huán)境保護活動的NGO,發(fā)揮社會組織的力量,調動公民積極參與,共同營造美麗舒適、宜居宜人的環(huán)境,這是完全可能的。

我們不用擔心公民不合作,相反,我們只要大膽地激活社會組織和公民的活力,相信會比政府做得更好。代表整體的行政意志通過權力下放和NGO的工作得到了恰當的貫徹,既提升了城市生活品位,又切實保護了公民的生活利益,真正實現了多方共贏。對此,人們沒有理由反對。做到了這一點,就達到理論界所言的“善治”。

NGO是社會力量的組織者,是政府權力的承擔者,是行政意志的落實者,是未來社會發(fā)展的主力軍。培育社會環(huán)境,推動NGO組織的發(fā)展,授權它們發(fā)揮社會治理的作用,這才是政府角色在新時代的合理定位。