蔣集政　唐曙光

溫家寶總理在今年6月17日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上明確提出,要“根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化和中長期發(fā)展需要,加強儲備性政策的研究,提高宏觀調(diào)控的前瞻性和針對性。”這既是政府對決策的負責(zé)任態(tài)度,也是對科學(xué)決策的執(zhí)著追求,并對政府研究部門和廣大政策研究者提出了新期望和新要求。

一、未雨綢繆、科學(xué)謀劃是儲備性政策的鮮明特征

所謂儲備性政策,是指針對未來經(jīng)濟社會發(fā)展可能出現(xiàn)的新情況、新矛盾和新問題,超前研究和擬訂的可供抉擇的政策。儲備性政策主要有以下幾個基本的特點:

超前儲備是基礎(chǔ)。儲備性政策具有前瞻與戰(zhàn)略的功能,立足于超前預(yù)見可能產(chǎn)生的問題,預(yù)示事物發(fā)展的趨勢,超前制訂“發(fā)展規(guī)則”,謀求事物有序、規(guī)范地發(fā)展。

求新應(yīng)變是重點。主要包括三種情況,一是針對情況的復(fù)雜性和不確定性,反復(fù)研究和擬定多種備選政策方案;二是針對情況的動態(tài)性,根據(jù)形勢的動態(tài)變化及時調(diào)整已出臺的政策措施;三是針對情況的突發(fā)性,事先預(yù)做應(yīng)變準(zhǔn)備,擬訂應(yīng)急預(yù)案。

科學(xué)謀劃是根本。為提高宏觀調(diào)控的前瞻性和針對性而進行的前瞻性政策研究本身并不難,難就難在:第一,對形勢的準(zhǔn)確判斷;第二,不同的政策工具怎么搭配;第三,每個政策工具的力度有多大。儲備性政策通過對擬決策對象進行前瞻、科學(xué)、系統(tǒng)的研判與謀劃,提高政策研究的科學(xué)性、指導(dǎo)性和可操作性。

方案比選是保障。多種方案的比選是現(xiàn)代科學(xué)決策的重要方法,也是儲備性政策研究的突出特征。比選的意義在于“兩刃相割,利鈍乃知;兩論相訂,是非乃見?！眱湫哉咄ㄟ^制訂多種方案并進行分析評價,供決策者參考抉擇,以達到取長補短,優(yōu)化決策的目的。

二、儲備性政策研究凝煉著對決策科學(xué)化目標(biāo)的執(zhí)著追求

儲備性政策研究是具有基礎(chǔ)性、前瞻性、戰(zhàn)略性作用的重要工作。加強儲備性政策研究,就是要實現(xiàn)決策的科學(xué)化,這既是形勢所需,更是責(zé)任所系。

(一)加強儲備性政策研究是有效應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展變化的客觀要求。隨著形勢的變化,我國經(jīng)濟社會發(fā)展將突破舊有的秩序和格局,傳統(tǒng)的發(fā)展方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、治理模式都面臨著新的變化。同時,受經(jīng)濟全球化的影響,近年來我國經(jīng)濟也出現(xiàn)了一些歷史罕見的異?，F(xiàn)象,經(jīng)濟社會發(fā)展的不確定因素增多,極端經(jīng)濟現(xiàn)象增多。這就需要立足于有效應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展變化的要求,著眼于解決后危機時代更為復(fù)雜的中長期問題和深層次矛盾,積極開展儲備性政策研究,提出富有遠見卓識的標(biāo)本兼治之策,以有效應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展變化的要求。

(二)加強儲備性政策研究是有效防范和化解危機的現(xiàn)實需要。中國有句古話:“履霜,堅冰至?！币馑际遣壬虾笠獙⒂袌员絹?喻義防微杜漸、及早應(yīng)對。經(jīng)濟社會發(fā)展瞬息萬變,時時處處有危機,如果一個國家、一個地區(qū)等到危機到來之后再想應(yīng)對之策,則很難達到預(yù)期效果。這就需要加強儲備性政策研究,著眼于經(jīng)濟社會運行中的苗頭性、傾向性矛盾和問題,超前預(yù)見可能發(fā)生的問題,預(yù)示事物發(fā)展的趨勢,超前制訂應(yīng)對之策,防范和化解危機。

(三)加強儲備性政策研究是防止決策失誤的重要保障。任何一項政策的產(chǎn)生都是多環(huán)節(jié)、多方面配合、博弈的結(jié)果?，F(xiàn)實生活中,由于問題在不斷發(fā)展變化,條件也在不斷發(fā)展變化,政策行為本身也在不斷地改變著客觀的情況和態(tài)勢,決策者做的任何一項決策都只能是某時、某地、某局勢下相對理性地決斷的結(jié)果。決策科學(xué)化既要求決策行為的正確性,更要有前瞻、系統(tǒng)、科學(xué)的儲備性政策為決策參考抉擇,以有效防范和減少決策失誤。

(四)加強儲備性政策研究是全球決策科學(xué)化的經(jīng)驗昭示?！盁o謀不為決”是許多現(xiàn)代決策者堅守的信條,特別是發(fā)達國家的儲備性政策研究已經(jīng)成為重要的產(chǎn)業(yè),一些著名的研究機構(gòu)已然成為地方政府或大型企業(yè)決策不可或缺的“智力支撐”,并在政治、經(jīng)濟、科技等諸多領(lǐng)域發(fā)揮著舉足輕重的作用。美國的蘭德公司、布魯金斯學(xué)會等1600多家思想庫,深深地影響著美國政策的醞釀、形成、決策和評估。對此,中國現(xiàn)代國際關(guān)系學(xué)院專家陸忠委有一個妙喻:在美國的決策體系中,政黨是“四肢”,思想庫是“心臟”。這非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

三、緊緊圍繞貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀加強儲備性政策研究

科學(xué)發(fā)展觀是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導(dǎo)方針。加強儲備性政策研究,必須緊扣貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀這個主題,圍繞改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局,更新發(fā)展理念,創(chuàng)新發(fā)展政策,破解發(fā)展難題。

(一)圍繞促進又好又快發(fā)展加強儲備性政策研究?？茖W(xué)發(fā)展觀第一要義是發(fā)展。儲備性政策研究必須緊緊圍繞黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)來開展。要在著力提高發(fā)展的質(zhì)量和效益,實現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一,經(jīng)濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào),增強發(fā)展的可持續(xù)性方面謀劃更多的科學(xué)的儲備性政策。當(dāng)前和今后一段時間,尤其要把科學(xué)應(yīng)對金融危機作為儲備性政策研究的重點,努力推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。面對歷史罕見的金融危機,湖南省長沙市立足于見事早、判斷準(zhǔn)、出手快,打出了啟動三個“十大重點項目”投資、推動創(chuàng)業(yè)富民、引進儲備萬名優(yōu)秀人才等一整套政策“組合拳”,為應(yīng)對挑戰(zhàn),逆勢而上贏得了主動。今年上半年,全市地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長14.0%,在全國26個省會城市中排第四位(拉薩市除外);一般預(yù)算收入增長16.7%,增幅在中部省會城市居第一位;主要經(jīng)濟指標(biāo)均達到或超過預(yù)期。

(二)圍繞保障和改善民生加強儲備性政策研究。關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生,既是推進科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求,也是執(zhí)政為民的頭等大事。政府研究部門和政策研究者要樹立“民生政策觀”,把群眾關(guān)心、社會關(guān)注、政府重視的重大問題作為重中之重,加強民生方面的儲備性政策研究,謀劃更多善民利民之策。長沙市在科學(xué)研判形勢后明確,拉動經(jīng)濟增長的一切措施都要向老百姓受益最多、最需要的領(lǐng)域傾斜;向最需要解決的問題傾斜;向增強發(fā)展后勁的項目傾斜。今年,長沙計劃投資512億元,優(yōu)先實施群眾受益大、受益快的棚戶區(qū)改造、食品安全、便民交通等“十大民生工程”,既可改善民生,又可確保增長。

(三)圍繞國家重大戰(zhàn)略部署加強儲備性政策研究。為開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面,國家相繼作出了一系列重大戰(zhàn)略部署,批準(zhǔn)設(shè)立了一批綜合配套改革試驗區(qū)。政府研究部門和政策研究者要切實肩負起歷史使命,在探索發(fā)展新模式、創(chuàng)新體制機制以及建設(shè)和諧社會等方面認真開展儲備性政策研究,并堅持先行先試、邊干邊試、敢闖敢試,為推動全國體制改革和科學(xué)發(fā)展積累經(jīng)驗,提供示范。長株潭城市群獲批全國“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)后,長沙審時度勢,超前謀劃,在資源節(jié)約、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面開展了一系列前瞻性、戰(zhàn)略性政策研究,并提出了“建設(shè)大河西,打造先導(dǎo)區(qū)”的戰(zhàn)略構(gòu)想,于2008年6月成立了大河西先導(dǎo)區(qū),這比國務(wù)院正式批復(fù)五個示范區(qū)建設(shè)早了半年以上。一年來,大河西先導(dǎo)區(qū)大膽探索、開拓創(chuàng)新,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、體制改革等方面取得了新的突破。

(四)圍繞促進社會和諧加強儲備性政策。當(dāng)前,我國經(jīng)濟正處于多元變化的重要發(fā)展時期,體制性、機制性沉淀形成的重重困境,繁衍派生出的諸多新問題、新情況和新矛盾交織在一起,造成各種社會關(guān)系、各種群體利益現(xiàn)實和潛在的沖突,而且其關(guān)聯(lián)度日益增強,牽一發(fā)而動全身。儲備性政策研究必須著眼于防范和處理影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題,密切關(guān)注源頭預(yù)防、排查預(yù)測、信息預(yù)警、應(yīng)對預(yù)案、處置預(yù)備等各個環(huán)節(jié),超前謀劃,科學(xué)應(yīng)對,增強主動性、把握主動權(quán)、打好主動仗,為又好又快、和諧發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

四、切實提高政府研究部門的儲備性政策研究能力

儲備性政策的重要性,決定了對儲備性政策研究工作要求的科學(xué)性。這也是對政府研究部門和政策研究者能力的考驗。

(一)注重基礎(chǔ)理論的學(xué)習(xí)和研究。當(dāng)前的政策研究,一個普遍存在的問題是重應(yīng)用、輕理論,急功近利,就是過于注重應(yīng)用研究,而忽略了基礎(chǔ)理論研究?；A(chǔ)理論的內(nèi)在邏輯和理性延至相當(dāng)重要,沒有基礎(chǔ)理論支撐的政策研究無異于空中樓閣、水中之月。同時,當(dāng)前政府研究部門真正學(xué)經(jīng)濟學(xué)的同志還比較少,知識能力瓶頸制約問題較為突出。因此,政府研究部門和政策研究者應(yīng)注重基礎(chǔ)理論的學(xué)習(xí)和研究,特別是要注重學(xué)習(xí)宏觀經(jīng)濟學(xué)、微觀經(jīng)濟學(xué)以及系統(tǒng)分析等方面的知識,提高綜合分析研究能力,為加強儲備性政策研究提供堅實的理論基礎(chǔ)。

(二)加強對經(jīng)濟社會運行的監(jiān)測預(yù)警分析。善弈者謀勢。任何事件在發(fā)生前都是有先兆的,儲備性政策研究就是要善于識別和抓住事件的先兆。政府研究部門和政策研究者必須大力提高“見微識著”的能力。要加強對經(jīng)濟社會運行的監(jiān)測預(yù)警,抓住經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性問題,深入分析研究,揭示發(fā)展規(guī)律,預(yù)測發(fā)展趨勢,努力變事后反饋為事中監(jiān)測、事前預(yù)警。當(dāng)前,中央應(yīng)對國際金融危機的方針和一攬子計劃正在取得明顯成效,經(jīng)濟增長下滑態(tài)勢得到遏制,經(jīng)濟運行中的積極因素不斷增多,企穩(wěn)向好的勢頭日趨明顯。但并不意味著困難時期已經(jīng)過去,更不能盲目樂觀和懈怠,必須高度關(guān)注經(jīng)濟走勢,預(yù)警經(jīng)濟逆轉(zhuǎn)風(fēng)險,尤其要強化對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益和投資、價格、消費、出口等領(lǐng)域的監(jiān)測,及時發(fā)現(xiàn)問題,及時提出對策建議,不斷鞏固和發(fā)展好勢頭,推動經(jīng)濟全面回升。

(三)實事求是地搞好調(diào)查研究。制定儲備性政策必須了解實際情況,反映實際情況,防止由于對實際情況的不正確判斷,造成決策失誤和損失。政府研究部門和政策研究者只有深入實際、深入基層、調(diào)查研究,實事求是、反映實情、敢說真話,大膽提出自己的意見,做到不唯書、不唯上、只唯實,才能反映客觀實際,把握科學(xué)發(fā)展規(guī)律。要善于掌握科學(xué)的方法,創(chuàng)新調(diào)研方式和手段,對紛繁復(fù)雜的客觀現(xiàn)象進行去粗取精、去偽存真、由表及里、由此及彼的研究,切實解決“是什么”、“為什么”、“怎么做”的問題。尤其要確保儲備性政策研究的獨立性和公正性,切實防止政策利益部門化、集團化傾向,使各項政策更加符合客觀規(guī)律和實際情況,更加符合人民群眾的根本利益。

(四)學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展先進經(jīng)驗。在當(dāng)今開放環(huán)境下,戰(zhàn)略性研究必須具備國際化視野,必須以更加開放的胸襟和開闊的視野,吸收人類文明的一切優(yōu)秀成果。密切關(guān)注國內(nèi)外經(jīng)濟走勢,進一步加強對國內(nèi)外經(jīng)濟社會信息的搜集整理和分析開發(fā),緊緊把握國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最前沿,緊緊把握發(fā)達地區(qū)發(fā)展的新動向,積極開展地區(qū)間、行業(yè)間的信息交流,加強橫向?qū)Ρ鹊姆治鲅芯?在學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,謀劃更加適合本地區(qū)、本部門的科學(xué)發(fā)展之路。站在新的歷史起點,長沙以國際先進城市和國內(nèi)發(fā)達城市為座標(biāo),借鑒先進經(jīng)驗,緊密結(jié)合實際,提出了建設(shè)具有國際視野、人民引以自豪的創(chuàng)業(yè)之都、宜居城市、幸福家園的發(fā)展目標(biāo),并出臺了一系列促進創(chuàng)業(yè)和宜居城市建設(shè)的政策,得到全市上下的廣泛認同。

(五)整合社會研究資源為儲備性政策研究提供參考。多一分民主,多一份智慧。2008年11月,溫家寶總理在中南海主持召開經(jīng)濟專家和企業(yè)界人士座談會時表示,當(dāng)前國際經(jīng)濟形勢復(fù)雜多變,對我們分析判斷形勢,制定和調(diào)整政策增加了新的難度。僅靠經(jīng)驗,靠少數(shù)人的智慧,不深入調(diào)查、從實際出發(fā);僅了解本國,不了解世界;僅了解局部,不了解全局;僅知道今天,不知道昨天,不前瞻明天,是很難作出正確決策的。儲備性政策研究必須堅持群眾路線,發(fā)揚民主,借助社會智力資源,依靠專家學(xué)者群體組成的“智囊團”、“思想庫”等外腦,廣泛集中“民智”,特別要注意聽取不同聲音,吸收不同意見,將其作為儲備政策研究的重要參考,確保儲備性政策的正確性和科學(xué)性。長沙市建立重大決策專家咨詢論證制度,成立重大決策專家咨詢論證委員會,在政策研究中充分吸收國內(nèi)外專家、學(xué)者和“智庫”的智慧,起到了明顯的效果。事實證明,專家的意見往往蘊涵著真知灼見,應(yīng)當(dāng)充分地吸納。

(作者:分別為湖南省長沙市人民政府研究室主任、副主任)