淺論中西方義務教育財政轉移支付

張佃溪

義務教育財政轉移支付是指上級政府根據(jù)下級政府在其管理所管轄地區(qū)的義務教育時所產(chǎn)生的財政缺口,對下級政府給予的用于義務教育發(fā)展的財政補貼。義務教育財政轉移支付的直接目的是為了解決地區(qū)間義務教育財政的不平衡問題。從更深層次來看,其最終目的是追求義務教育的公平和效益,促進地區(qū)間義務教育均衡發(fā)展。西方主要發(fā)達國家較好地解決了教育經(jīng)費不足和地域發(fā)展差異這兩個問題。而發(fā)展中國家雖然也取得了一定的成就,但是總的來說發(fā)展中國家在這方面存在的問題較西方發(fā)達國家多而且嚴重。

一、以英法美國家為例,西方發(fā)達國家義務教育財政轉移支付,主要從以下幾方面分析:

(一)義務教育管理體制

按照管理集權程度劃分,西方發(fā)達國家對義務教育的管理采取以下兩種形式。

1.中央集權型。在這三個國家中,法國的義務教育管理最集中。國民教育部對全國各級公立學校實行嚴格的管理和控制,全國所有公立學校的教職工都是它的雇員。法國全國共分為28個學區(qū),每個學區(qū)由數(shù)個省組成,學區(qū)總長對隸屬該學區(qū)的學校擁有廣泛的管理和監(jiān)督權力。學區(qū)內的各省設有省級督學員,負責省內初、中等教育事務,在初等教育領域的職權很大。

2,地方分權型。以地區(qū)政府為主:以英國為代表,英國義務教育管理的權力掌握在地方教育當局手中,地方最高權力機關委托地方教育行政當局行使其在義務教育領域的權限;以當?shù)卣疄橹?以美國為代表。美國的義務教育管理權限基本上在當?shù)卣?。美國的學區(qū)行使管理中小學的職責,其決策機關是學區(qū)教育管理委員會或學校董事會

(二)義務教育經(jīng)費在各級政府間的分擔模式

1.中央集權模式:法國的中央財政通過國民教育部把義務教育教師工資直接劃撥到教師的個人賬戶,從而承擔了大部分的義務教育經(jīng)費。義務教育的校舍建設與學校行政經(jīng)費則由地方政府負擔,市鎮(zhèn)政府和省級政府分別負擔小學和初中的相應經(jīng)費。

2、地方分權模式: (1)以當?shù)卣疄橹?英國。英國實行由地方教育當局管理基礎教育財政的體制,義務教育經(jīng)費的承擔主體是當?shù)卣?即區(qū)政府。區(qū)政府一般負擔了義務教育經(jīng)費的80%左右。(2)地區(qū)政府和當?shù)卣餐摀?美國。90年代以來,美國州和當?shù)貎杉壵餐摀说牧x務教育經(jīng)費的90%以上。

(三) 義務教育財政轉移支付制度

一般來說,政府對義務教育的財政轉移支付有三種形式,一是通過一般性轉移支付來平衡地方政府財力,間接地保證地方政府投資義務教育的力度;二是中央政府直接承擔占據(jù)義務教育經(jīng)費最大比重的教師工資并直接撥付給教師個人;三是建立義務教育專項轉移支付,直接規(guī)定下級政府必須將該項資金用于義務教育。

1.法國由中央政府負擔教育工資:法國義務教育財政的重心為中央政府,中央政府負擔了義務教育公共支出的大部分。由于這部分支出是由國家直接轉移到教師個人賬戶上的,因此義務教育經(jīng)費的政府間轉移支付力度很小。由于義務教育教師的工資得到了國家強有力的保障,地方政府只需負擔份額較小的基建和行政經(jīng)費,同時輔之以政府間一般性轉移支付和對處境不利群體、地區(qū)的特別扶持制度,這樣就大大降低了地區(qū)間義務教育發(fā)展的不平衡性。

2.英國和美國以義務教育專項轉移支付為主:(1)一般性義務教育轉移支付:英國。英國義務教育財政轉移支付包括對地方教育當局所屬學校的轉移支付和對中央直接撥款的學校轉移支付。英國義務教育財政轉移支付的力度較小,一方面是因為地方政府承擔了大部分義務教育經(jīng)費,另一方面是因為中央的義務教育經(jīng)費大都投入不歸地方政府管轄的直接撥款學校。(2)一般性和專項義務教育轉移支付兼?zhèn)?美國。州政府通過一般性義務教育轉移支付支持義務教育的經(jīng)常性經(jīng)費,這在平衡州內各學區(qū)間義務教育服務水平的差距上發(fā)揮了極大作用;聯(lián)邦政府則主要以專項補助的形式滿足特殊教育需求,特別針對貧困兒童。兩級政府各司其職,互為補充。

二、我國的義務教育財政轉移支付制度

(一)我國的義務教育管理體制

我國義務教育實行國務院領導,省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施,縣級人民政府為主管理的體制。這一體制突出了兩個特點:一是強調了省級政府的統(tǒng)籌作用,二是明確了管理以縣為主。

(二)我國的義務教育經(jīng)費來源

1.政府財政撥款,中國法定的義務教育經(jīng)費來源首先是財政撥款。

2.政府依法征收的地方教育費附加。這是國家為發(fā)展基礎教育而制定的一項特別扶持政策。全國對地方教育費附加一律按照增值稅,營業(yè)稅,消費稅的3%記征

(三)我國現(xiàn)行的義務教育財政轉移支付制度

1.結構不合理,調節(jié)效果甚微。目前一般性轉移支付中的稅收返還和專項轉移支付是主要形式,稅收返還以地區(qū)稅收水平為基礎,富裕地區(qū)得到的多,貧困地區(qū)得到的少,保持了原有的利益格局,沒有起到促進教育公平的作用,對消除地區(qū)間差異效果不大。

2.專項轉移支付量少面窄,多為一次性投入,不能縮小地區(qū)間經(jīng)常性經(jīng)費差距。

3.缺乏規(guī)范化管理和監(jiān)督機制,義務教育轉移支付被挪用、截留。

面對目前眾多的問題,完善我國義務教育財政轉移支付顯得必要而緊迫。

1.借鑒國外經(jīng)驗,制訂科學、合理的義務教育轉移支付測算制度。如何科學地測算義務教育的最低經(jīng)費需求和財政負擔能力,是建立規(guī)范的轉移支付制度的基礎。計算義務教育轉移支付額度需考慮義務教育標準支出和標準收入,同時也要考慮下級政府對義務教育的財政努力程度。

2.明確義務教育轉移支付制度建設的指導思想,如果說在財政體制建設上我們應當明確“效率為主” ,那么在義務教育財政轉移支付制度建設上必須貫徹“公平為主”。

3.加大專項轉移支付力度,使之成為義務教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。與一般性轉移支付相比,專項轉移支付規(guī)定下級政府必須把該資金用于義務教育,有利于防止義務教育經(jīng)費被挪用,也便于監(jiān)督管理,因此應盡量加大專項轉移支付的力度和規(guī)模,增加人員經(jīng)費等固定支出,把目前一次性投入逐步變?yōu)榉€(wěn)定的經(jīng)常性經(jīng)費。

4.加強監(jiān)督機制,防止轉移支付被挪用。轉移支付中存在的挪用、截留現(xiàn)象的根本原因在于基層財政預算管理體制不健全,因此,當務之急是盡快出臺相應的法律法令,通過制定相應的教育財政法,在義務教育專項撥款的分配、使用和管理等各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督,使我國義務教育得到可靠的財政投入保障。

5.調整一般性轉移支付的結構,提高過渡期轉移支付比例,降低稅收返還比例。一般性轉移支付是均衡地方財力,實現(xiàn)義務教育公平目標的最佳形式。因此,要有效利用一般性轉移支付的優(yōu)勢就必須調整目前的結構比例。稅收返還占一般性轉移支付的主要部分,因其以地方上繳稅收水平為基礎,故不能縮小地區(qū)間貧富差距,為此應該降低該比例。而過渡期轉移支付把義務教育經(jīng)費需求納入了轉移支付額的計算公式,所以能在一定程度上提升教育公平,因而要逐步擴大其所占比例。□(編輯/劉佳)