黨內(nèi)權(quán)力制約問題研究

張　英

一、黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行及其制約的現(xiàn)狀分析

黨內(nèi)權(quán)力作為公共權(quán)力的一種,是指中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)國家和社會活動中所形成的一套以黨的組織體系為載體的權(quán)力系統(tǒng),具體包括這一權(quán)力體系內(nèi)部構(gòu)架中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。黨內(nèi)權(quán)力制約就是對這些權(quán)力的監(jiān)督和制約。

盡管在黨內(nèi)權(quán)力制約方面有較成熟的制度,但不能忽視其運(yùn)行時的一大弊端,就是實際存在的權(quán)力過分集中和權(quán)力制約失效引起的權(quán)力失控和濫用。由于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)配置不合理、不均衡,所導(dǎo)致的決策機(jī)關(guān)虛化、執(zhí)行機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)張,監(jiān)督機(jī)關(guān)權(quán)力萎縮,這些必然損害黨員的權(quán)利。

二、調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力架構(gòu)和配置,以權(quán)力制約黨內(nèi)權(quán)力

以權(quán)力制約權(quán)力是通過兩種方式實現(xiàn)的:一是由一種高級的權(quán)力監(jiān)督低級的權(quán)力;二是平行權(quán)力層級之間的監(jiān)督與制約。高級權(quán)力對低級權(quán)力的監(jiān)督制約相對來說容易實現(xiàn)。要破解黨內(nèi)權(quán)力過于集中、“一把手專權(quán)”的死結(jié),就必須實行黨內(nèi)平行權(quán)力之間的分權(quán)。

也就是要推行黨委決策、執(zhí)行和監(jiān)督“權(quán)力三分”的改革試驗。以現(xiàn)行的黨委為框架,分設(shè)黨的決策機(jī)關(guān)——常委會;執(zhí)行機(jī)關(guān)——執(zhí)委會或書記處;監(jiān)督機(jī)關(guān)——監(jiān)委會或紀(jì)委會。必須注意的是要確保地方各級黨委“權(quán)力三分”的順利進(jìn)行,必須借鑒經(jīng)濟(jì)體制改革,先搞“特區(qū)”試點(diǎn),將風(fēng)險控制在最小范圍。

三、發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主,以黨員權(quán)利制約黨內(nèi)權(quán)力

正因為權(quán)力來源于權(quán)利,以權(quán)利制約權(quán)力是合理和正當(dāng)?shù)?。那么在黨內(nèi)出現(xiàn)公共權(quán)力過大、不平衡的局面時,也要通過黨員的正當(dāng)權(quán)利去對這些權(quán)力進(jìn)行限制和制約。使其按照一定的規(guī)范運(yùn)作、行使,以實現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力設(shè)置的目的和效用。其關(guān)鍵就是要發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主,主要有以下幾方面的考慮:

1.改革選舉制度,以選舉權(quán)制約黨內(nèi)權(quán)力。要逐步縮小已經(jīng)存在的任命制的范圍。完善候選人產(chǎn)生辦法和差額選舉辦法,使選舉真正體現(xiàn)選舉人的意志。以權(quán)利制約權(quán)力就是要在黨內(nèi)建立起充分體現(xiàn)選舉人意志的“黨員(選舉、授權(quán))→代表大會(選舉、授權(quán))→全委會(選舉、授權(quán))→常委會”這樣依次選舉的授權(quán)鏈。

2.實行黨務(wù)公開,充分落實黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等,以此制約黨內(nèi)權(quán)力。黨員對權(quán)力的委托,可以有直接民主和間接民主兩種途徑。委托行為的完成并不意味著對權(quán)力的放棄,而是通過及時關(guān)注了解被委托授權(quán)的權(quán)力運(yùn)行來實現(xiàn)作為大多數(shù)的普通黨員對權(quán)力的掌控。這一過程的實現(xiàn),就必須實行黨務(wù)公開,建立健全相關(guān)的制度。

3.完善權(quán)力回收機(jī)制,以罷免權(quán)制約黨內(nèi)權(quán)力。權(quán)力的回收有兩種情況:一是任期屆滿,委托關(guān)系結(jié)束;另一種是按照權(quán)力授受理論,廣大黨員有權(quán)對自己不信任的領(lǐng)導(dǎo)干部行使職權(quán),即罷免收回讓度出去的權(quán)力。因此需要積極穩(wěn)妥地在黨代會制度體系中引入黨內(nèi)質(zhì)詢、彈劾和罷免等制度。要推出績效評估制度。對于績效考核不合格的干部,通過罷免程序進(jìn)行解除委托,收回權(quán)力。

4.完善黨員權(quán)利保障機(jī)制,以保障性權(quán)利制約黨內(nèi)權(quán)力。保障性權(quán)力,主要指黨員的申辯申訴權(quán)、越級報告權(quán)和控告權(quán)。指黨員受到不合理的、不公正的行為時,可以訴諸組織獲得幫助的權(quán)利。有效地保障性權(quán)利顯然也是對黨內(nèi)權(quán)力濫用的制約和糾偏。

5.發(fā)揮輿論作用,以輿論監(jiān)督權(quán)制約黨內(nèi)權(quán)力。輿論監(jiān)督體現(xiàn)的是一種權(quán)利,而非權(quán)力。媒體和公民并沒有依據(jù)法律要求被監(jiān)督者陳述及提供有關(guān)資料等調(diào)查性權(quán)力,而且只能提出處理建議,不能做出有法律效力的處理決定。這些特點(diǎn)表明,輿論監(jiān)督并非新聞媒體和公民的法定義務(wù),而是一種道德或政治責(zé)任。總之,輿論監(jiān)督是以權(quán)利制約權(quán)力這一機(jī)制的重要組成部分,它是一種民主性質(zhì)的監(jiān)督。

四、注重道德教育,實現(xiàn)以道德制約黨內(nèi)權(quán)力

以道德制約權(quán)力的涵義是通過學(xué)習(xí)和教育的方法使社會對領(lǐng)導(dǎo)干部掌權(quán)的要求內(nèi)化為他們的道德信念,幫助他們樹立“正確”的權(quán)力觀,培養(yǎng)他們勤政廉政為公共利益服務(wù)的意識和品質(zhì),使他們能夠自覺地以內(nèi)心的道德力量抵制外在的不良誘惑,自覺地嚴(yán)格地要求自己,行使好手中的權(quán)力。

小結(jié):

在對黨內(nèi)權(quán)力制約的研究中,以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力、以道德制約權(quán)力三者之間的側(cè)重點(diǎn)是不同的。以權(quán)力制約權(quán)力意在使黨內(nèi)的組織和官員實行相互的監(jiān)督與制約,以道德制約權(quán)力的機(jī)制在于培養(yǎng)官員的自我監(jiān)督和自我制約的能力。兩者相比而言,道德制約權(quán)力側(cè)重于事先的預(yù)防,期望將問題解決在可能出現(xiàn)之前。權(quán)力制約權(quán)力側(cè)重于事后的阻止或懲罰,以使已經(jīng)出現(xiàn)的問題得到解決。而以權(quán)利制約權(quán)力,是在正確理解權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上,恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利,以使它能夠起到一種限制、阻遏權(quán)力濫用的作用。就有效制約權(quán)力的目的而言,這三者是相輔相成,共同作用的。權(quán)力的相互制約機(jī)制無法最終解決一個監(jiān)督監(jiān)督者的問題。保證權(quán)力的相互制約機(jī)制正常運(yùn)行,避免“集體腐敗”和“官官相護(hù)”現(xiàn)象出現(xiàn)的一種有力措施,就是健全以權(quán)利制約權(quán)力的機(jī)制,使公共利益的主體廣大黨員群眾承擔(dān)起監(jiān)督監(jiān)督者的責(zé)任。而同時,要發(fā)揮權(quán)利對權(quán)力的制約作用,又離不開公共權(quán)力的恰當(dāng)配置和有效的相互制約。道德與法紀(jì)教育可以培養(yǎng)黨員干部的自律意識,有助于他們行使好手中的權(quán)力,但是這種機(jī)制也離不開其他機(jī)制的配合?！?(編輯/穆楊)