淺談我國環(huán)境影響評價制度存在的問題及對策

王　楠

【摘 要】環(huán)境影響評價制度作為環(huán)境保護法中一項重要的法律制度,是將環(huán)境影響評價及其程序、審批、法律責任進行制度化、法律化。該文在分析環(huán)境影響評價制度產(chǎn)生背景的基礎上,歸納、總結了我國環(huán)境影響評價制度中存在的一些問題,并提出了解決對策。

【關鍵詞】環(huán)境影響評價 公眾參與 完善

一、環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價制度作為環(huán)境保護法中一項重要的法律制度,是將環(huán)境影響評價及其程序、審批、法律責任進行制度化、法律化。環(huán)境影響評價制度的建立和推行,為有效地減少新污染和環(huán)境破壞起到了很大作用。

環(huán)境影響評價制度首創(chuàng)于美國。美國1969年的《國家環(huán)境政策法》把環(huán)境影響評價規(guī)定為聯(lián)邦政府環(huán)境管理的一項基本制度。1979年,我國頒布了《環(huán)境保護法(試行)》,確立了環(huán)境影響評價制度之后,又頒布實施了一系列法規(guī)和規(guī)章。2003年9月1日,《環(huán)境影響評價法》的實施,標志著我國環(huán)境與資源立法進入了一個嶄新的階段。

二、我國環(huán)境影響評價制度中存在的問題

1.法律責任不明確

法治的根本要求是法律責任明確具體,權利與責任一致,危害后果與責任一致。規(guī)劃編制機關的失實的環(huán)境影響報告書一旦被決策部門所采納,給社會帶來的環(huán)境損失無可估量,而責任是輕微的?！董h(huán)境影響評價法》第31條規(guī)定,建設項目應當進行環(huán)境影響評價而未報擅自開工的,對相關責任人處罰太輕,并且只有在未限期補做環(huán)境影響評價的給予處罰,如果限期補做環(huán)境影響評價的不予處罰;只有當事人逾期不補辦手續(xù)的,才可處5萬元以上20萬元以下的罰款。這極不合理,從某種意義上為違法者打開了方便之門,這樣的規(guī)定可能會造成相當數(shù)量的建設項目“未批先建”,限期補做環(huán)境影響評價,這還能夠真實、客觀、全面地進行環(huán)境影響評價嗎?這種評價能有效預防環(huán)境污染和破壞嗎?《環(huán)境影響評價法》規(guī)定,建設單位報了未經(jīng)批準而擅自開工建設的,責令停止開發(fā)建設活動,限期恢復原狀,可以處以罰款,罰款作為選擇性的處罰方式,不是強制性的處罰方式,在實際執(zhí)法中,執(zhí)法機關往往避重就輕,這樣不足以起到威懾作用。

2.對公眾參與的重視不夠

(1)公眾參與意識淡薄。雖然關于環(huán)境影響評價,公眾參與的相關法律、法規(guī)已日益完善,但大多數(shù)公眾缺乏相關的環(huán)境法律、法規(guī)的背景知識,對環(huán)境影響評價這一專業(yè)性很強的工作知之甚少。據(jù)有關資料顯示:中國一般城鎮(zhèn)居民當中,有44.3%的人認為對于環(huán)境破壞行為“管也沒用”,9.8%的人認為“由環(huán)保部門去管”,39. 7%的人認為“不關自己的事不必管”。

(2)公眾參與程序不完整。編制機關和建設單位或?qū)徟鷨挝晃床杉{公眾的意見,沒有規(guī)定具體的反饋程序?！董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第30條中只規(guī)定建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構的代表對公眾代表提出的問題和意見進行解釋和說明,而未標明具體的程序細則、時間等。

(3)公眾參與滯后。按照法律的規(guī)定,建設項目進行環(huán)境影響評價是配合建設項目的不同階段進行的,共有五個階段。然而,《環(huán)評法》中只規(guī)定了環(huán)境影響報告書(表)的報批階段和審批階段進行公眾參與。其他階段均沒有對是否進行公眾參與做出規(guī)定。公眾越早參與到環(huán)境影響評價中,就越早接觸規(guī)劃和建設項目,能提出一些有意義的建議,對規(guī)劃部門和建設單位幫助就越大,公眾的影響力就越強,越往后涉及到的專業(yè)知識越多,越復雜,并且很多決定已經(jīng)得到許可或核準,很難再通過公眾的影響力將其改變,公眾的影響力減弱,甚至不能發(fā)揮其效力。

三、完善環(huán)境影響評價制度的建議

1.明確環(huán)境影響評價制度的法律責任

法律責任作為法的重要組成部分,它起著非常重要的作用,它是法權威性的體現(xiàn)。在《環(huán)境影響評價法》中,對國家環(huán)境主管部門、環(huán)境影響評價機構、建設單位等在違反法律時所應承擔責任都有明.確的規(guī)定,但在個別方面筆者也認為也有不足處。筆者認為,對于建設單位向有關部門申請未批準或者雖未申請但己開工建設的單位都需承擔法律責任,但對有些建設單位從未向有關部門提出環(huán)境影響評價報告書,并且也未被有關環(huán)境主管單位發(fā)現(xiàn)查辦,并且建設單位的項目己經(jīng)完工的情況。在《環(huán)境影響評價法》第4章法律責任中,應該增加對建設單位的處罰,對環(huán)境造成影響的應處以罰款,后果特別嚴重的應追究相關責任人的責任,構成犯罪的,追究刑事責任。

2.完善公眾參與制度

(1)廣泛開展環(huán)境教育工作,提高公眾參與意識 環(huán)境教育是進行公眾參與的前提條件。相關行政主管部門、環(huán)保社團,應該定期到民眾中去宣傳環(huán)境保護,或開展環(huán)境教育的講座、展覽會、咨詢活動等,使民眾有更多機會去了解環(huán)保、認識環(huán)保。當民眾具備了環(huán)境保護的相關知識,能夠明白什么是“土地荒漠化”、“水體富營養(yǎng)化”、“光化學煙霧”等污染現(xiàn)象,進而也就提高了公眾參與環(huán)評工作的參與力。

(2)完善公眾參與程序。我們應對公眾參與的程序、方式及其效力做出更為具體的規(guī)定,增強其操作性。如規(guī)定建設項目環(huán)境影響評價文件充分公開(國家規(guī)定需要保密的情形除外),確保公眾知情權;公眾參與建設項目環(huán)境影響評價的全過程;擴展除論證會、聽證會之外的公眾參與方式;擴展公眾參與范圍,將政策、環(huán)境影響報告表、環(huán)境影響登記表列入公眾參與范圍;明確按規(guī)定執(zhí)行公眾參與規(guī)定者的法律責任等。此外,公眾作為環(huán)境影響評價的主體,應該擴大其范圍。2006年3月18日起施行的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第25條中雖然規(guī)定了參加聽證會的人數(shù),但未明確規(guī)定參加人員的范圍,筆者認為,建設項目聽證不僅只是建設項目的關系人才能參加,與建設項目無關的人,對建設項目有興趣的人,都應被邀請參加論證會、聽證會。另外,設立有關建設項目環(huán)境影響評價的司法審查制度,對國家環(huán)境保護管理部門在建設項目環(huán)境影響評價程序中沒有依照法律法規(guī)進行公眾參與程序,造成信息損害或程序損害,或被認為有其他違法現(xiàn)象的有關利害關系人均應依法提起訴訟,為公眾參與建設項目環(huán)境影響評價提供更有力的法律保障。

(3)解決公眾參與滯后的方法之一,就是將公眾參與的階段盡量前置于建設項目環(huán)境影響評價大綱的編制階段。

四、結語

建設項目的環(huán)境影響評價法律制度是對環(huán)境評價制度的有力保障,建設項目的環(huán)影響評價法律制度的不斷完善,使環(huán)境影響評價工作在有法可依的前提下更有效地落到實處,對創(chuàng)建和諧社會、維持國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展,提高人民生活質(zhì)量,保護人類賴以生存的自然生態(tài)環(huán)境等,都有著重要的意義。

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