眾所周知,各省、自治區(qū)、直轄市圍繞村委會選舉制定的地方性法規(guī)是我國村民自治法律體系的重要組成部分。2006年,修改村民委員會組織法(以下簡稱村委會組織法)已經(jīng)被全國人大常委會排上立法計劃。在此背景下,對村委會選舉的地方性法規(guī)的作用進(jìn)行評價,并展望其未來的發(fā)展趨勢,對于法律的調(diào)整和完善是有益的。

一、地方性法規(guī)對于村委會選舉程序的具體規(guī)定是村委會選舉的直接法律依據(jù),豐富和發(fā)展了村委會組織法的原則性規(guī)定

村委會組織法對于村委會選舉的規(guī)定較為簡略概括,欠缺可操作性。村委會選舉的法律淵源包括憲法、法律和地方性法規(guī)。憲法確定了村委會通過選舉的方式產(chǎn)生這一根本原則,除此之外沒有規(guī)定其他內(nèi)容。村委會選舉的基本法律依據(jù)是1998年頒行的村委會組織法。該法以六個條款(第十一條至第十六條)構(gòu)建了村委會選舉的基本原則和基本制度,主要包括村委會選舉的直接性原則、平等性原則、秘密投票原則、差額選舉原則和村委會選舉的主持機構(gòu)、雙過半當(dāng)選規(guī)則、選舉的監(jiān)督制度等內(nèi)容。從數(shù)量上看,村委會組織法關(guān)于村委會選舉的規(guī)定明顯偏少;在結(jié)構(gòu)上,村委會組織法的規(guī)定缺乏體系的完整性;在內(nèi)容上,只規(guī)定了基本制度和基本原則,但對于選舉程序的細(xì)節(jié)缺乏直接規(guī)定。因此,僅靠村委會組織法簡略、概括的規(guī)定根本無法滿足我國幾萬個村委會選舉的實踐需要。

作為村委會組織法的補充,地方性法規(guī)在村民自治的實踐中發(fā)揮了重要作用。直觀地看,地方性法規(guī)的條文數(shù)量多、結(jié)構(gòu)完善的特點是很明顯的。目前,大多數(shù)省、區(qū)和直轄市都采用單獨立法的方式來規(guī)定村委會選舉的程序,也就是說,除了制定村委會組織法實施辦法以外,還專門制定在本省、區(qū)和直轄市適用的村委會選舉辦法。從結(jié)構(gòu)來看,目前絕大多數(shù)省、區(qū)和直轄市的村委會選舉規(guī)則都用章節(jié)的形式分別規(guī)定選舉工作機構(gòu)的產(chǎn)生、組成和選民登記規(guī)則、候選人產(chǎn)生規(guī)則、投票規(guī)則以及罷免、辭職和補選程序等。就具體內(nèi)容來看,這些程序規(guī)則的確立大大發(fā)展了村委會組織法確立的村委會選舉原則性內(nèi)容,這些具有可操作性的規(guī)則使村委會選舉真正有法可依。

另一方面,村委會選舉工作主要是以省為單位進(jìn)行的,地方性法規(guī)成為規(guī)范村委會選舉的直接法律依據(jù)。村委會選舉是村民自治的內(nèi)容之一,村民是村委會選舉的組織者和參與者。但政府在選舉時間的安排、選舉過程的指導(dǎo)、選舉結(jié)果的監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要作用。目前,各省、區(qū)和直轄市村委會換屆選舉的時間表是不一致的。每三年一次的換屆選舉工作,采取省級人民政府牽頭,各市、縣人民政府負(fù)責(zé)的管理方式。通常,省級人民政府會頒發(fā)相應(yīng)的文件指導(dǎo)換屆選舉工作。這些文件帶有地方性、實用性的特點,除了重申村委會組織法中關(guān)于村委會選舉的基本原則之外,其主要內(nèi)容大多直接來源于地方性法規(guī)的規(guī)定。

由此可見,從實踐操作的角度來看,村委會選舉實際上主要是依據(jù)地方性法規(guī)來進(jìn)行的。各地的村委會選舉程序規(guī)則制定后基本上已經(jīng)經(jīng)歷了3次換屆選舉,在實踐中得到了充分的錘煉,由此產(chǎn)生的經(jīng)驗和教訓(xùn),為進(jìn)一步完善村委會選舉的程序規(guī)則提供了充足的養(yǎng)分。在村委會組織法醞釀進(jìn)行較大規(guī)模修改的時代背景中,這些源于實踐經(jīng)驗、教訓(xùn)的幫助,對于法律的完善也同樣具有重要意義。

二、地方性法規(guī)對村委會選舉規(guī)則采取了單獨立法的形式,在立法形式上有明顯的進(jìn)步

法律與地方性法規(guī)在對村委會選舉進(jìn)行立法時,選擇了不同的立法模式。目前,村委會組織法采取了附屬性的立法模式,即將村委會選舉事項的規(guī)定放在村委會組織法中一并加以規(guī)定,而大多數(shù)省級人大常委會則采取了單獨立法的模式[1]。

地方性法規(guī)之所以主要采取單獨立法模式,直接的原因是村委會組織法中有兩項給省級人大常委會的立法授權(quán)。村委會組織法第十四條第四款,專門授權(quán)省級人大常委會對村委會選舉的具體辦法進(jìn)行規(guī)定,而在村委會組織法第二十九條,又授權(quán)省級人大常委會可結(jié)合本行政區(qū)域的實際情況,制定實施辦法。在我國現(xiàn)有的法律中,在一部法律中同時給相同的被授權(quán)者兩項不同的授權(quán)立法條款,實屬罕見。從立法授權(quán)的角度來看,村委會組織法要求省級人大常委會對村委會選舉進(jìn)行單獨立法的意圖十分明顯。如果這樣理解的話,不妨做如下猜測:全國人大常委會在制定村委會組織法的時候,已經(jīng)意識到村委會選舉規(guī)則應(yīng)以單獨立法模式為佳,只是國家立法條件尚不成熟,因此有意使地方性法規(guī)采取單獨立法的模式,而法律則仍保留附屬性立法的模式。

村委會選舉規(guī)則采取單獨立法模式比附屬性立法模式更好,因為村委會選舉規(guī)則與村委會組織規(guī)則相互獨立,能使各自的立法結(jié)構(gòu)更合理。選舉法與組織法在內(nèi)容上有巨大的差異。組織法一般對組織的構(gòu)成、產(chǎn)生方式、職權(quán)、期限等進(jìn)行規(guī)定;而選舉法則主要對選舉的主體、方式、方法、步驟、罷免等問題進(jìn)行規(guī)定。概括來說,組織法是實體法,而選舉法是程序法。在組織法中同時規(guī)定選舉程序會產(chǎn)生兩種缺陷:要么是為了保證結(jié)構(gòu)的完美而導(dǎo)致選舉程序規(guī)定過于簡略,要么是選舉程序十分完備而導(dǎo)致組織法的整體結(jié)構(gòu)不夠和諧。村委會組織法體現(xiàn)了前一種缺陷,其對于村委會選舉的規(guī)定數(shù)量過少、過于簡單,這實際上就是附屬性立法模式的直接后果。而采取附屬性立法模式的4個省區(qū)的實施辦法則體現(xiàn)了后一種缺陷。首先,這4個省區(qū)的村委會選舉規(guī)則的條款數(shù)量在實施辦法中所占的比重相當(dāng)大,與總條款數(shù)的比例分別為21:67(廣西)、21:51(內(nèi)蒙古)、19:47(江西)、19:42(河南)。其次,廣西、內(nèi)蒙古與江西三省區(qū)的實施辦法中,都以單獨一章規(guī)定村委會選舉事項。不僅如此,內(nèi)蒙古和江西兩省區(qū)還把實施辦法中的村委會選舉一章分為數(shù)節(jié)加以規(guī)定,而其他各章并不分節(jié)。從內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上來看,有關(guān)村委會選舉的章節(jié)如果抽取出來,已基本具備了成為一個單獨的地方性法規(guī)的條件。由此可見,采取附屬性立法的模式只產(chǎn)生了上述4個省區(qū)的實施辦法結(jié)構(gòu)不夠勻稱的后果,其內(nèi)容則與采用單獨立法的效果完全相同。

既然單獨立法模式在地方性法規(guī)層面已經(jīng)體現(xiàn)了明顯的優(yōu)勢,那么這一經(jīng)驗當(dāng)然也可在法律層面得以復(fù)制。近年來,不僅有很多學(xué)者倡導(dǎo)制定村委會選舉法[2],而且這一提議也得到了許多全國人大代表的積極支持[3]。但是,全國人大常委會在2006年立法計劃中將修改村委會組織法列入“在法律草案或立法時機成熟時安排審議的法律案”,結(jié)果,由于全國人大常委會仍決心采取附屬性立法模式,提議制定村委會選舉法的熱潮終告結(jié)束。盡管如此,村委會組織法的修改并不順利,經(jīng)過兩年多的立法工作,至今也沒有拿出成熟的修改意見。因此,在立法實踐中對村委會選舉規(guī)則進(jìn)行單獨立法仍有一線生機。從單獨立法所具有的形式和結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢來看,仍應(yīng)不斷建議全國人大常委會制定單獨的村委會選舉法。

三、村委會選舉的地方立法應(yīng)通過升格為法律而逐步被取代

盡管地方性法規(guī)在規(guī)范村委會選舉方面起了如此巨大的作用,但由地方立法來支撐村委會選舉的規(guī)則體系實際上卻并不妥當(dāng)。歸納起來,大致存在兩個方面的缺陷:

第一種缺陷是由地方性法規(guī)之間的差異產(chǎn)生的不合理、不平等。地方性法規(guī)之間的差異遍布村委會選舉程序的每一個具體環(huán)節(jié),歸納起來,大致表現(xiàn)在10多個方面[4]。村委會選舉規(guī)則的地區(qū)差異實際上是有弊端的。首先,某些差異本身就是不合理的。例如,對流動人口選舉權(quán)的規(guī)定,由于各地存在差異,導(dǎo)致某些村民實際上喪失了選舉權(quán)。其次,對選舉權(quán)的不同規(guī)定違反了憲法的平等保護(hù)原則。由于地方性法規(guī)之間的差異導(dǎo)致不同省份的村民在村委會選舉過程中的權(quán)利也有所不同。

第二種缺陷是有些地方性法規(guī)的規(guī)定還突破了村委會組織法的框架。地方性法規(guī)突破“上位法”的制度創(chuàng)新并不少見,盡管并非普遍現(xiàn)象。例如,對候選人資格設(shè)置條件,就是在村委會組織法的規(guī)定以外新增了對候選人的資格要求;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出對村委會的罷免提議也是新增加的一種罷免案啟動手段;家庭成員或近親屬同為村委會候選人實行回避則直接剝奪了公民的被選舉權(quán)。盡管對這些制度創(chuàng)新的合理性尚有爭議,但這些做法還是十分明顯地違反了執(zhí)行性立法不得新增權(quán)利義務(wù)的要求。

僅靠地方立法機關(guān)的主動修改無法消除上述兩點缺陷。解決之道只有一條,即由中央立法逐漸吸收并替代村委會選舉程序的地方規(guī)則。理由有以下幾點:

第一,村民自治屬于法律保留事項,其具體制度應(yīng)由法律進(jìn)行創(chuàng)設(shè)。地方性法規(guī)只能局限于執(zhí)行性立法,對村民選舉的程序規(guī)則作具體的規(guī)定。對于地方性法規(guī)突破法律規(guī)定的范圍創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的,應(yīng)予以堅決禁止[5]。

第二,由法律對村委會選舉程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定,可以消除村委會選舉規(guī)則不合理的地區(qū)差異。對于產(chǎn)生不合理結(jié)果的地方性規(guī)則的差異,只有通過中央立法才能解決。

第三,地區(qū)之間客觀條件的差異對村委會選舉規(guī)則的影響實際上并不大。通過比較我國各省區(qū)關(guān)于村委會選舉的地方性法規(guī)之間的不同可以發(fā)現(xiàn),這些不同主要反映了各省區(qū)人大常委會對村委會組織法的某些規(guī)定理解不同,并沒有因為各地的客觀差異而產(chǎn)生選舉規(guī)則的實質(zhì)性差異[6]。根據(jù)立法法第六十四條的規(guī)定,制定執(zhí)行性的地方性法規(guī)有一個功能性的前提,即法律、行政法規(guī)的執(zhí)行需要“根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定”,反過來講,如果不存在這個條件,就不需要制定執(zhí)行性的地方性法規(guī)。因此,村委會選舉事項不需要通過地方立法進(jìn)行規(guī)定。

第四,地方性法規(guī)中的村委會選舉程序規(guī)則已經(jīng)經(jīng)過了充分的實踐考驗,可以將其中比較好的規(guī)定升格為法律規(guī)定。對于經(jīng)驗比較成熟,各地都基本達(dá)成共識的一些地方規(guī)定,可以升格為法律,從而形成全國一致的規(guī)則。

注釋:

[1]村委會組織法實施以后,全國各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會陸續(xù)進(jìn)行了配套立法的制定與修改工作。目前,采取單獨立法模式的共有27個省、自治區(qū)和直轄市;采取附屬性立法模式的共有4個省和自治區(qū)(即廣西、河南、內(nèi)蒙古、江西4個省區(qū))。

[2]不少學(xué)者明確提出應(yīng)制定村委會選舉法。2005年5月20日的村民委員會選舉法學(xué)術(shù)研討會上,徐勇、余維良等專家都呼吁制定村委會選舉法。有關(guān)論著請參見王禹:《村民選舉法律問題研究》,北京大學(xué)出版社2002年版,第134~183頁;劉志鵬、唐鳴:《應(yīng)制定統(tǒng)一的〈村委會選舉法〉》,載《中國民政》2002年第4期;趙東喜:《和諧社會下新農(nóng)村村民自治制度的法律思考》,載《政治與法律》2007年第4期。王禹和熱心于推動村民自治的記者熊偉都草擬了完整的村民委員會選舉法立法建議稿。

[3]十屆全國人大的前三次會議都出現(xiàn)了要求制定村民委員會選舉法的提案:第一次會議共有北京、黑龍江、遼寧、湖北和云南5個代表團的156名代表提議;第二次會議有新疆、重慶、吉林、山西、湖北、河南、貴州、湖南、廣東、江蘇、福建、山東、遼寧和浙江14個代表團的446名代表提議;第三次會議有北京、江蘇、吉林、云南、廣東、廣西、四川、遼寧、山東、安徽、河南和湖北12個代表團的384名代表提議。以上統(tǒng)計資料來源于中國人大網(wǎng)(www.npc.gov.cn)。有些提案已經(jīng)比較成熟,如周洪宇(十屆全國人大代表、教授、博導(dǎo))的議案附有多達(dá)336條立法建議稿和說明。

[4]筆者將其歸結(jié)為14個方面的差異:1.村民出生日期的認(rèn)定依據(jù)。2.村民年齡計算截止日期。3.不具有完全行為能力的精神病人是否列入選民名單。4.長期外出并且未回村參加登記或選舉的村民是否列入選民名單或計入選民人數(shù)。5.村民的戶口所在地和經(jīng)常居住地與選民登記關(guān)系的規(guī)定。6.是否應(yīng)規(guī)定村委會候選人資格條件及如何規(guī)定村委會候選人資格條件。7.村民選舉委員會的推選產(chǎn)生方式。8.候選人提名和正式候選人產(chǎn)生方式。9.流動票箱等選舉方式。10.是否允許委托投票及委托的形式和程序要求。11.計票方式及選票設(shè)計。12.婦女和人數(shù)較少的民族成員等特殊群體的特別保護(hù)。13.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的罷免建議權(quán)。14.村委會拒不召開罷免大會的處理。也有些學(xué)者進(jìn)行了同樣的比較工作。參見虞烈東:《省級貫徹〈村委會組織法〉法規(guī)比較與分析》,2005年全國村委會選舉分析會論文,載于中國農(nóng)村村民自治信息網(wǎng);唐鳴等著:《村委會選舉法律問題研究》,中國社會科學(xué)出版社2004年版。

[5]有些學(xué)者也提到了村民自治立法與立法法的關(guān)系問題,認(rèn)為村民自治制度“只能制定法律”,不應(yīng)授權(quán)地方立法。參見劉志鵬、唐鳴:《應(yīng)制定統(tǒng)一的〈村委會選舉法〉》,載《中國民政》2002年第4期。如持這種絕對禁止說,則村委會組織法中的授權(quán)條款即屬違反立法法的規(guī)定。我們認(rèn)為,立法法的本意是法律以外的立法形式不能對法律保留的事項創(chuàng)設(shè)新的制度,但是并不禁止在法律授權(quán)條件下的執(zhí)行性立法。因此,應(yīng)嚴(yán)格禁止的是地方性立法在執(zhí)行性立法中摻入創(chuàng)設(shè)性條款,“創(chuàng)設(shè)”新的權(quán)利義務(wù)。而這種情況在目前我國地方立法的實踐中并不少見。參見朱中一:《禁止“網(wǎng)絡(luò)語匯”凸顯地方立法六大缺陷》,載《人大研究》2006年第6期。

[6]由文化、歷史等客觀原因而產(chǎn)生的某省區(qū)的特殊規(guī)定還是有的,例如內(nèi)蒙古的村委會叫嘎查村委會,但這種與其他地區(qū)的差異是形式上的,并不影響選舉規(guī)則的內(nèi)容。有不少論著也提到了村民自治地方性法規(guī)中缺乏結(jié)合本地實際而作出的具體規(guī)定。參見于語和主編:《村民自治法律制度研究》,天津社會科學(xué)院出版社2006年版,第155頁;唐鳴:《關(guān)于完善村民自治法律體系的兩個基本問題》,載《法商研究》2006年第2期;劉志鵬、唐鳴:《應(yīng)制定統(tǒng)一的〈村委會選舉法〉》,載《中國民政》2002年第4期。

(作者系蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授。本文系江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目:“村委會選舉的法律規(guī)則”[07SJB820009])