李衛(wèi)民

德國是當今世界第三經(jīng)濟大國,在歐盟各國中位居首位。作為一個發(fā)達資本主義國家,德國的法制發(fā)展較為完備,預算管理制度較完善,尤其是它的轉移支付制度(或稱財政平衡制度)很有特色,并且收效明顯,往往成為人們研究比較轉移支付制度時首先關注的對象。

一、憲法法律作出明確規(guī)定

保障各地區(qū)間公共服務水平的均等化,是公共財政的一項重要要求。所謂公共服務水平均等化,就是一國之內(nèi)不同地區(qū)的國民都應享受由財政資金提供的大致相當?shù)墓伯a(chǎn)品和公共服務;這也正是轉移支付制度設計、實施所要追求的目標。在這個問題上,德國國民形成了共識,認為有必要通過實施財政轉移支付,平衡地區(qū)財力,實現(xiàn)公共服務均等化。這一共識在德國基本法(聯(lián)邦憲法)中得到體現(xiàn)?；痉ǖ谝话倭懔鶙l規(guī)定:“聯(lián)邦和各州有平等權利要求從日常收入中支付各自的必需費用。這種費用的多寡由多年度的財政計劃制度決定。聯(lián)邦和各州的支付需要,應該加以協(xié)調(diào)以達到公正平衡。防止納稅者負擔過重,保證聯(lián)邦境內(nèi)生活水平的一致性。”第一百零七條規(guī)定:“聯(lián)邦立法保證財政上強的和財政上弱的州之間有合理的平衡,同時考慮各鎮(zhèn)和聯(lián)合鄉(xiāng)的財政能力和財政需要。這種立法規(guī)定,應該獲得平衡費的州提出平衡申請的條件和應付出平衡費的州擔負平衡責任的條件,以及決定平衡費數(shù)額的標準。這種立法還可規(guī)定聯(lián)邦從聯(lián)邦基金中撥款給財政上弱的州以便補充支付它們的一般財政需要(補充撥款)。”基本法的上述規(guī)定確立了“保障聯(lián)邦境內(nèi)生活水平的統(tǒng)一”和“各州財力應當保持適當平衡”的憲法原則,從而為財政轉移支付制度的制定和實施奠定了堅實的憲法基礎。

德國基本法不僅確定了保障財政平衡的憲法原則,而且在第七十至七十四條、第八十七至九十一條就聯(lián)邦與各州之間的權限劃分作了具體規(guī)定,并在第一百零四條中規(guī)定:“1.本基本法如不另作規(guī)定,聯(lián)邦和各州分別支付因完成各自任務而引起的費用。2.各州作為聯(lián)邦代理人進行活動時,聯(lián)邦應支付其費用。3.由各州執(zhí)行的并涉及基金支付的聯(lián)邦法律可以規(guī)定這種基金應全部或部分地由聯(lián)邦提供。”由此確定了各級政府間財力與事權相統(tǒng)一的原則,為轉移支付制度相關標準的制定提供更為明確的憲法依據(jù)。

此外,針對轉移支付的財政資金主要是稅收收入,基本法第一百零六條還專門就個人所得稅、企業(yè)所得稅及增值稅(也有資料譯為營業(yè)稅)的分解、享有作了規(guī)定。這些憲法稅收條款的規(guī)定明確了轉移支付有關資金的主要來源渠道。

除了憲法的相關規(guī)定外,德國還制定有專門的轉移支付法,即聯(lián)邦與各聯(lián)邦州之間的財政平衡法(簡稱財政平衡法),對增值稅在聯(lián)邦和州之間的分配作了具體細化規(guī)定,從而將財政平衡制度的操作實施在法律層面上加以落實。

二、四級分配實現(xiàn)各州財力基本平衡

德國轉移支付既包括垂直財政平衡,即在聯(lián)邦與州之間的平衡分配,也包括水平財政平衡,即在各州之間的平衡分配。其過程包括四級分配:第一級分配,將共享稅(增值稅、工資稅等)在聯(lián)邦與州之間進行分配;第二級分配,將增值稅在各州之間進行分配,以使各州人均財力得以基本均衡;第三級分配,由富裕州給予貧困州一定的橫向轉移支付;第四級分配,是由聯(lián)邦對財政能力較弱的州作出的補充轉移支付。經(jīng)過四級分配后,各州間的人均財力基本達到均衡。

現(xiàn)對上述四級分配做進一步說明:

德國是一個聯(lián)邦制國家,分聯(lián)邦、州、地方三級政權組織,相應具有三級財政主體(此外歐盟、教會也享有一定的財政權)。按享受主體分,德國的稅收種類分為聯(lián)邦專享稅、州專享稅、地方專享稅和共享稅,其中共享稅在各稅種中占主要部分。以2006年為例,德國稅收總額為4880億歐元,其中增值稅、工資稅等共享稅為3290億歐元,占稅收總額的67.4%。在第一級分配中,就是把共享稅收入按照法律規(guī)定在各級財政主體間進行分配,其中州、地方都各自作為一個整體參與分配,即這級分配中只把共享稅分配到州的層面,但不具體分到各州。這級分配的數(shù)額情況以2006年為例,分配前除了共享稅外,聯(lián)邦、州、地方、歐盟專享的稅收所占比重分別為:17.2%、4.5%、10.1%和0.8%。經(jīng)過第一級分配后,聯(lián)邦、州、地方、歐盟所占有的稅收比重就變?yōu)?44.8%、36.9%、13.8%和4.5%。

第二級分配是將第一級分配后的州稅再細化分配到各州。其中,各州稅務機關征收的專享稅及個人所得稅、企業(yè)所得稅,按照本地收入原則留在各州(有一部分需要按規(guī)定分給其他地區(qū)),而增值稅部分則需要進行一定調(diào)整。也就是說,這級分配主要是對增值稅進行調(diào)整分配。從征收數(shù)額看,增值稅是德國的第一大稅,所以它理所當然地成為平衡分配、調(diào)節(jié)各州財力差距的主要稅種;從征收實際看,增值稅的征收地與實際貢獻地往往并不一致,客觀上也需要就此在各州間進行調(diào)整。在第二級分配中,各州應得的增值稅份額是根據(jù)其人口數(shù)而確定的,對于人均財力達不到全國平均水平的州給予補充份額,以使其達到平均水平的92%。按照德國基本法規(guī)定,用于撥付的補充份額不超過第一級分配中州所得部分的25%;另75%部分是按居民數(shù)量直接分配給各州的。從2006年情況看,第二級分配前,德國16個州的人均財力相比,最高的漢堡州為平均水平的180%以上,最低的原東德5個州還不到平均水平的50%;經(jīng)過第二級分配之后,所有州的財力都達到平均水平的92%以上;最高的漢堡州也僅為平均水平的140%左右,其他富裕州一般為平均水平的110~120%之間。

第三級分配是在州之間通過水平轉移支付進行平衡分配。在這個過程中,需要先按一定的公式計算各州的財力指數(shù)(即實際財力)和平衡指數(shù)(即實際需求)。如果一州的財力指數(shù)低于平衡指數(shù),則該州有權得到平衡支付(其結果是該州的平衡指數(shù)至少有95%的部分能夠得到滿足);如果一州的財力指數(shù)高于平衡指數(shù),則該州有義務提供平衡支付(具體貢獻標準是劃分檔次確定的,如財力高于平均水平110%的部分中需要貢獻出80%用于平衡支付)。在第三級分配中有一個特殊之處是,考慮到城市消費品價格較高,人們生活費用負擔重,因此對漢堡、柏林和不來梅三個城市州,在計算其平衡指數(shù)時對其居民人數(shù)要乘以一個135%的加權系數(shù)。這些年州之間的分配結果一般是,漢堡等5個州為貢獻州,其余11個州為接受州。2006年5個貢獻州一共支付70億歐元,不到全國稅收總額1.5%。經(jīng)過第三級分配后,各州之間的財力進一步拉平,最低的州也達到平均財力的95%以上;最高的州則不超過平均財力的110%。

第四級分配,是聯(lián)邦對特定貧困州的補充轉移支付。這部分轉移支付是聯(lián)邦政府針對特定目的下達的專項補貼,明確了資金的使用方向。主要分三塊。第一塊是針對原東德6個州,為解決其統(tǒng)一時的相關問題而給予的補貼(2006年為100億歐元),這項補貼政策目前計劃實施到2019年,并且從2008年到2019年補貼額逐年遞減。第二塊也是針對原東德的6個州,為的是解決實施勞工改革對其產(chǎn)生的一些影響,此項政策目前計劃實施到2009年(每年10億歐元左右;2010年之后是否繼續(xù)給予補貼于2008年討論決定)。第三塊是針對10個小州的政治領導費用而給予的補貼(每年不到10億歐元)。

三、盡管眾說紛紜依然平穩(wěn)運行

從上述分配過程不難看出,原東德6個貧困州是最大贏家,每年可以從其他州及聯(lián)邦政府獲得不少的財政支持,而漢堡等富裕州則需要每年支付相當數(shù)量的稅收收入。以漢堡市為例,2006年它的總收入可以達到400億歐元。在第一級分配中,它向聯(lián)邦上劃250億歐元稅收;在第二級分配中,它要貢獻出64億歐元;在第三級分配中,它又要向其他州支付6億歐元;在第四級分配中,它根本得不到聯(lián)邦的補貼。最后,留給自己的財力只有80億歐元,只占總收入的1/5。

對于這種狀況,財力流出的地方自然表現(xiàn)出不滿,所以目前在德國對轉移支付制度也存在爭議。比如,有些批評者認為,現(xiàn)行轉移支付制度不夠透明,具有平均主義色彩,不利于各州承擔自我財政責任,缺少稅收自治等;甚至據(jù)說還有人將此事吵到聯(lián)邦憲法法院。但也有不少人,包括做出貢獻州的官員認為,實行轉移支付是必要的,是有利于全德國人民團結的?？傮w上看,由于這項制度是依據(jù)基本法確立的,其合法性不容置疑;同樣也正因為它具有憲法依據(jù),要對它做大的調(diào)整就必須先對憲法進行修改,而修改憲法需要得到議會2/3多數(shù)的同意,這是很難達到的(尤其在德國其參議院議員是由各州委派、代表各州利益的)。因此,目前對于轉移支付制度大多數(shù)德國人還是能理性地表示接受。同時,這些年在實際操作中這項制度的具體內(nèi)容也適時做了一些調(diào)整。例如,2005年以后對于平衡規(guī)則、支付州的最高負擔限度等作了新的規(guī)定(支付州用于財政平衡的資金不超過其超出部分的72.5%),并引進獎勵制度(一個州的稅收增收好于全國平均水平,則其高于平均財力的稅收中有12%部分可以留給自己,不參與州之間財政平衡),以激勵各個州積極發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟,增加稅收收入。

(作者單位:福建省人大常委會財經(jīng)委預算審查監(jiān)督處)