孫　敏

摘 要教育事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生,但在我國(guó),教育投資存在總量不足、結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象,限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)一步提高。究其深層次原因,本文認(rèn)為在于政府教育投資行為的“缺位”,進(jìn)而分析了產(chǎn)生缺位的原因,并提出轉(zhuǎn)變教育理念、拓寬教育融資渠道、加強(qiáng)政府施行行為能力等積極的政策建議。

關(guān)鍵詞 教育投資;政府教育投資;行為缺位;層級(jí)結(jié)構(gòu);地區(qū)差距

教育事關(guān)民生,是發(fā)展科技事業(yè)和培養(yǎng)人才的基礎(chǔ),也是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的關(guān)鍵要素。因此,在現(xiàn)代化建設(shè)中,教育必須擺在優(yōu)先發(fā)展的地位。要優(yōu)先發(fā)展教育,增加教育投資是基本條件和物質(zhì)保障。由于教育的公共品屬性,尤其是在義務(wù)教育領(lǐng)域,教育投資主體不能完全由市場(chǎng)決定,需要政府進(jìn)行有效地引導(dǎo)和調(diào)控。在外部性更強(qiáng)的義務(wù)教育領(lǐng)域,由政府投資或政府補(bǔ)貼私人進(jìn)行投資;在具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)的高等教育和職業(yè)教育領(lǐng)域,則需要政府引導(dǎo)市場(chǎng)適當(dāng)介入,形成政府、企業(yè)和個(gè)人等多元主體并存、各有側(cè)重的教育投資格局。

從實(shí)踐看,我國(guó)教育投資總量不足、投資結(jié)構(gòu)失衡,而政府在教育領(lǐng)域的投資行為也存在一定程度的“缺位”現(xiàn)象。本文試就此現(xiàn)象進(jìn)行深入剖析,并提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

一、我國(guó)教育投資的基本特征

近年來,我國(guó)在教育投資方面取得了飛速的發(fā)展,教育投資總量逐年增加,從1991年的731.50億元增加到2007年的8 418.84億元,年均增長(zhǎng)率為53.4%,其中,財(cái)政性和非財(cái)政性教育投資總額分別從1991年的617.83億元、113.67萬(wàn)元增加到2007年的8 280.21億元、3 867.86億萬(wàn)元,前者增幅為13.4倍,后者的增幅高達(dá)34倍,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財(cái)政性教育投資的增長(zhǎng)幅度。但是,我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)絕對(duì)不足與相對(duì)不足的現(xiàn)象依然存在,主要表現(xiàn)在:

(一)教育投資(尤其是財(cái)政性教育投資)占GDP的比重過低

20世紀(jì)90年代以來,教育投資總量及其占GDP的比例在不斷升高,從圖1可看出,這一比例在90年代初期有所下降,從1991年的3.36%下降到1993年的3%,隨后逐步回升,至2007年達(dá)4.87%。這表明:近年來我國(guó)GDP每年以兩位數(shù)的速率高速增長(zhǎng),但得益于科學(xué)發(fā)展觀和科教興國(guó)戰(zhàn)略的有效實(shí)施,教育投入的增長(zhǎng)速度比GDP增速還要快,說明國(guó)家對(duì)教育的投入力度不斷加大。

圖1教育投資占GDP的比重(根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)局2007年公布的數(shù)據(jù)整理)

但從國(guó)際比較看,仍處于落后水平。從表1可以看出,2005年,在OECD的30個(gè)國(guó)家中,有21個(gè)國(guó)家的教育投資占GDP的比重超過5%,平均值是5.8%,中值是5.6%。而2005年我國(guó)教育投資占GDP的比重為4.58%,2007年也僅為4.87%,低于OECD平均水平約1個(gè)百分點(diǎn)。很多國(guó)家甚至在1995就已經(jīng)超過了中國(guó)目前的水平。

從財(cái)政性(預(yù)算內(nèi))教育投資占GDP的比重看,我國(guó)政府預(yù)算內(nèi)教育投資占GDP的比重較為平穩(wěn),基本保持在2%左右,最高的年份為2.60%,最低僅為1.77%。近年來,這一比例有所上升,2007年為3.32%,比2006年的2.57%增加了0.65個(gè)百分點(diǎn),總體呈現(xiàn)平緩上升的態(tài)勢(shì)。但從國(guó)際上看,我國(guó)的預(yù)算內(nèi)教育投資占GDP的比重仍較落后,美國(guó)、英國(guó)、日本三國(guó)在1990年的同類指標(biāo)已經(jīng)分別達(dá)到了5.2%、4.9%和4.7%,就算人口、經(jīng)濟(jì)等基本狀況與我國(guó)近似的印度和俄羅斯的同類指標(biāo)也分別達(dá)到了3.9%和3.5%。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧對(duì)美、英、法、日本、印度等38個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的教育投資與人均GDP間關(guān)系的數(shù)量分析表明:當(dāng)人均GDP達(dá)到3 000美元時(shí),教育投資所占比重不應(yīng)低于3.29%,達(dá)到800～1 000美元時(shí),所占比重不應(yīng)低于4.06%,而我國(guó)2005年人均GDP已達(dá)到14 040元,教育經(jīng)費(fèi)所占比例僅為2.8%,不僅與國(guó)際水平相比存在較大差距,而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國(guó)《教育法》明確規(guī)定的4%的目標(biāo)。

(二)教育投資的層級(jí)結(jié)構(gòu)不合理

教育投資的層級(jí)結(jié)構(gòu)是指,在教育支出總量既定的情況下,教育投資在各級(jí)各類教育中的分配問題。這是宏觀教育決策中最重要的問題,其合理配置是各級(jí)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。

綜上,在教育領(lǐng)域中,義務(wù)教育具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性,非義務(wù)教育,特別是高等教育、職業(yè)技術(shù)教育和成人教育等具有較明顯的私人產(chǎn)品屬性。因此,作為公益代表的政府,教育投資的分配應(yīng)向義務(wù)教育或基礎(chǔ)教育傾斜,而對(duì)屬于混合公共品的高等教育,應(yīng)逐步提高市場(chǎng)資金的介入程度。從世界各國(guó)教育投資的規(guī)律看,在基礎(chǔ)教育尚未普及時(shí),政府通常是優(yōu)先保證基礎(chǔ)教育的發(fā)展。在我國(guó),目前初、中等教育尚未普及,理應(yīng)保障對(duì)基礎(chǔ)教育的投資。而事實(shí)上,教育經(jīng)費(fèi)分配存在不合理現(xiàn)象,主要表現(xiàn)在:

1.教育投資主要集中在學(xué)校學(xué)歷教育方面,所占比例高達(dá)82.99%,非學(xué)歷教育投資僅占17.01%,其中用于中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、特殊教育學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)等方面的投資比例不足7%。

2.對(duì)高等教育投資比例過高。按國(guó)際統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算,2007年,這一比例高達(dá)37.78%,非高等(包括小學(xué)、中學(xué)以及中學(xué)畢業(yè)后接受的職業(yè)教育)教育投資比例僅為62.22%。而OECD30個(gè)國(guó)家用于高等教育的比例平均僅為28.30%,比我國(guó)低近10個(gè)百分點(diǎn)。

3.三級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重失衡,從表2可以看出,雖然我國(guó)三級(jí)(初、中、高等)生均經(jīng)費(fèi)從1:5.56:20.48降為2007年的1:4.60:7.17,但三者差距仍然過大,用于基礎(chǔ)教育的比例仍然過低。而發(fā)達(dá)國(guó)家(以O(shè)ECD30國(guó)為例)的相應(yīng)比例平均僅為1:1.26:1.54,三級(jí)結(jié)構(gòu)基本均衡。我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)的不合理制約了我國(guó)基礎(chǔ)教育的發(fā)展。

(三)教育投資地區(qū)差距存在擴(kuò)大化的趨勢(shì)

我國(guó)幅員遼闊,各個(gè)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平很不均衡,進(jìn)而影響教育資源在各地區(qū)間的合理分配,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū),人均教育經(jīng)費(fèi)越高,反之則越低。這種差距的擴(kuò)大,影響了各地區(qū)教育、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,進(jìn)而影響到整個(gè)國(guó)家教育的振興和現(xiàn)代化的進(jìn)程。要減輕這類問題的危害,就需要政府、尤其是中央政府發(fā)揮宏觀調(diào)控作用,通過采取有效的措施,縮小地區(qū)之間的差距,改善地區(qū)不平衡的狀態(tài)。但長(zhǎng)期以來,我國(guó)由于各種原因?qū)е碌慕逃顿Y地區(qū)配置不合理的局面不但沒有改善,反而有擴(kuò)大化的趨勢(shì)。這主要表現(xiàn)在:

1.東、中、西以及東北地區(qū)教育投資分布差距巨大。

在教育投資方面,東部地區(qū)歷來是重點(diǎn)投資對(duì)象,占教育投資總額的比例也最大。而中西部地區(qū)和東北地區(qū)加起來的總額才相當(dāng)于東部地區(qū)的水平。2007年,我國(guó)的教育投資在各個(gè)地區(qū)之間的分布呈現(xiàn)出明星的不均衡狀態(tài),東、中、西和東北部四個(gè)區(qū)域的教育投資梯度特征非常明顯,所占比例分別為49.32%、20.35%、21.96%和8.36%,東部地區(qū)集中了大部分的教育投資。財(cái)政性教育投資在四個(gè)區(qū)域的分布比例為47.85:19.00:24.30:8.85,私人投資在四個(gè)地區(qū)的分布比例為52.11:22.91:17.54:7.44(見表3)。從動(dòng)態(tài)角度看,東部地區(qū)的教育投資從1991年以來的平均增長(zhǎng)速度也明顯快于其他地區(qū)。

2.城鄉(xiāng)分布。

我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展極不均衡,尤其近年來,城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步加大,這不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人民生活水平上,更體現(xiàn)在教育投資上。

據(jù)2007年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告顯示:

(1)在各級(jí)教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出增長(zhǎng)方面,全國(guó)普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為2 207.04元,比上年的1 633.51元增長(zhǎng)35.11%。其中,農(nóng)村普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為2 084.28元,比上年的1 505.51元增長(zhǎng)38.44%,低于全國(guó)平均水平122.76元。全國(guó)普通初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為2 679.42元,比上年的1 896.56元增長(zhǎng)41.28%。其中,農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為2 433.28元,比上年的1 717.22元增長(zhǎng)41.70%,低于全國(guó)平均水平246.14元。普通小學(xué)和初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出增長(zhǎng)最快的是西藏自治區(qū)。

(2)在預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出方面,全國(guó)普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為425.00元,比上年的270.94元增長(zhǎng)56.86%。其中,農(nóng)村普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為403.76元,比上年的248.53元增長(zhǎng)62.46%,低于全國(guó)平均水平22.24元。全國(guó)普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為614.47元,比上年的378.42元增長(zhǎng)62.38%。其中,農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為573.44元,比上年的346.04元增長(zhǎng)65.71%,比全國(guó)平均水平地41.03元。[2]可見,全國(guó)范圍內(nèi)城市生均教育投資均高于鄉(xiāng)村。

二、政府教育投資行為“缺位”分析

教育投資中存在的總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題是由包括政府、企業(yè)和個(gè)人在內(nèi)的教育投資主體共同作用的結(jié)果,其原因是多方面、多層次的,我們認(rèn)為,最根本的原因在于政府在教育投資領(lǐng)域的行為“缺位”。

(一)政府對(duì)全社會(huì)教育投資的導(dǎo)向存在偏差

目前,我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段,經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然是這一時(shí)期的主要任務(wù),因此,一直以來,物質(zhì)資本投資都是我國(guó)政府財(cái)政支出的重點(diǎn),而這一公共投資戰(zhàn)略確實(shí)極大地促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而教育投資屬于人力資本投資,其投資周期長(zhǎng),收益性不明顯,因此長(zhǎng)期以來,我國(guó)政府以及社會(huì)在教育投資方面存在很大的認(rèn)識(shí)偏差,相關(guān)部門也未對(duì)教育投資給予足夠的重視。筆者認(rèn)為其原因主要在于:

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,政府對(duì)教育實(shí)行大包大攬的家長(zhǎng)式管理方式,這導(dǎo)致社會(huì)普遍認(rèn)為教育投資是政府的事情、是完全由政府提供的“福利”,而企業(yè)和個(gè)人對(duì)教育投資重要性的認(rèn)識(shí)存在較大的欠缺,政府也沒有從思想上意識(shí)到,教育是全社會(huì)的任務(wù),需要全社會(huì)所有教育需求主體的積極參與,僅僅由政府進(jìn)行家長(zhǎng)式的管理是行不通的。

2.政府決策部門的政策取向?qū)θ鐣?huì)教育投資的引導(dǎo)存在一定偏差。

由于我國(guó)長(zhǎng)期以來將教育部門視為非生產(chǎn)性部門,視教育投入為消費(fèi),而非投資,這種傳統(tǒng)觀念以及教育投資收益的長(zhǎng)期性和滯后性,與我國(guó)的政績(jī)考核體系產(chǎn)生沖突,導(dǎo)致有些負(fù)責(zé)人只注重短期效益,而忽視了教育投入。但財(cái)政資源是有限的,當(dāng)更多的財(cái)政資金投入到其他領(lǐng)域時(shí),教育投入短缺就不足為怪了。

2007年以來,由美國(guó)次級(jí)住房抵押貸款引發(fā)的金融危機(jī)開始在全球范圍內(nèi)蔓延,成為繼20世紀(jì)30年代大蕭條以來最嚴(yán)重的金融危機(jī),幾乎所有國(guó)家都深受其害,中國(guó)亦不能幸免。為了抵御國(guó)際金融危機(jī)的影響,我國(guó)政府借鑒1998年應(yīng)對(duì)亞洲危機(jī)的成功經(jīng)驗(yàn),宣布將實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策,并在兩年多時(shí)間內(nèi)安排40 000億元資金用于擴(kuò)大內(nèi)需,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。40 000億元資金投入領(lǐng)域主要涉及民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建?？梢灶A(yù)見,在今后一段時(shí)間內(nèi),財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)⑹俏镔|(zhì)資本,教育投資的資源依然有限。

其實(shí),在西方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論研究中,以內(nèi)生增長(zhǎng)學(xué)派為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)公共投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系有系統(tǒng)的表述。他們認(rèn)為,不同投資領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用機(jī)理是不同的,物質(zhì)資本投資主要是通過資本積累效應(yīng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),而人力資本投資和研發(fā)投資卻可以通過提高要素生產(chǎn)率及外部性效應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,一國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)主要是由人力資本、知識(shí)和技術(shù)進(jìn)步等內(nèi)生變量決定的,這些內(nèi)生變量使新古典這種模型所說的物質(zhì)資本收益遞減的現(xiàn)象不復(fù)存在,是決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本要素。在財(cái)政政策研究上,他們認(rèn)為,由于人力資本投資、知識(shí)積累、技術(shù)進(jìn)步等具有明顯的外溢效應(yīng),因此政府應(yīng)該通過財(cái)政政策等措施解決人力資本積累的外部性問題。

3.政府職能轉(zhuǎn)變尚需時(shí)日。

政府教育投入是政府重要的職能之一。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立,構(gòu)建公共財(cái)政體制的改革目標(biāo)要求政府職能由以前注重經(jīng)濟(jì)服務(wù)的“生產(chǎn)型財(cái)政模式”向“社會(huì)公共服務(wù)型財(cái)政模式”轉(zhuǎn)變,增強(qiáng)財(cái)政的社會(huì)服務(wù)功能,重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。但是我國(guó)政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中,在公共服務(wù)領(lǐng)域里,側(cè)重于提供基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)投資領(lǐng)域,導(dǎo)致教育領(lǐng)域投入不足。而且,在教育領(lǐng)域內(nèi),政府未充分意識(shí)到不同層級(jí)教育產(chǎn)品的屬性,比如義務(wù)教育的公共品屬性更強(qiáng),政府應(yīng)大力支持,而高等教育和職業(yè)教育等屬于準(zhǔn)公共品,應(yīng)由政府引導(dǎo)市場(chǎng)進(jìn)入,并進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控。Martin(1991)、Williams(1993)和Bary(1996)等在研究各國(guó)中央政府和地方政府負(fù)擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)份額時(shí)指出,雖然大多數(shù)國(guó)家的基礎(chǔ)教育是由地方政府負(fù)責(zé)提供,但任何國(guó)家的教育經(jīng)費(fèi)只要是完全由政府負(fù)責(zé)提供時(shí),教育投資的絕對(duì)不足和地區(qū)差異就在所難免。

(二)政府教育投資經(jīng)費(fèi)缺乏穩(wěn)定而充足的保障

穩(wěn)定而充足的經(jīng)費(fèi)來源是教育投資可持續(xù)發(fā)展的重要保障。目前,我國(guó)政府教育投資經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政撥款,而財(cái)政撥款要受到財(cái)政收入以及其他支出項(xiàng)目的限制,用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本設(shè)施投資規(guī)模擠占了大量的可用于教育投資的經(jīng)費(fèi)。在財(cái)政收入方面,我國(guó)政府財(cái)政收入主要來源于稅收。目前,我國(guó)的稅收征管體系尚不健全,稅制改革也在不斷醞釀,通過稅收方式取得的財(cái)政收入存在一定程度的不穩(wěn)定性。

另外,教育費(fèi)附加是我國(guó)政府最為明確的用于教育投資的經(jīng)費(fèi)來源,是我國(guó)財(cái)政性教育投資的重要經(jīng)費(fèi)渠道之一。2005年,國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于修改《征收教育費(fèi)附加的暫行規(guī)定》,將教育費(fèi)附加征收率由1%提高到3%。由于我國(guó)的教育費(fèi)附加是在流轉(zhuǎn)稅(包括消費(fèi)稅、增值稅和營(yíng)業(yè)稅)的基礎(chǔ)上按一定比例計(jì)征的一項(xiàng)附加費(fèi)。十多年來,全國(guó)教育稅費(fèi)(“三稅”附加、農(nóng)村教育費(fèi)附加兩項(xiàng))總額約占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入的10%左右,這在一定程度上緩解了教育經(jīng)費(fèi)的不足。

但是教育費(fèi)附加征收中也存在著不少問題,亟待改革,這主要表現(xiàn)在:

1.征收力度不夠。

稅制改革以后,增值稅、消費(fèi)稅屬國(guó)稅征收,營(yíng)業(yè)稅屬地稅征收。這一稅種分家、征稅機(jī)構(gòu)分家的現(xiàn)象就使得操作上很難到位。地稅部門教育費(fèi)附加的征收,須根據(jù)國(guó)稅部門確定的“兩稅”稅收總額,這很容易造成少征、漏征的現(xiàn)象。

2.重稅輕費(fèi)造成流失。

一些地方稅務(wù)部門只注重主要稅種的征收,而在教育費(fèi)附加的計(jì)征上缺乏必要的措施。一些納稅人在觀念上認(rèn)為不納稅違法,不納費(fèi)沒事。結(jié)果只申報(bào)交納主要稅種,未按章繳納教育費(fèi)附加。

3.未?？顚Ｓ?。

將教育費(fèi)附加征收上交地方財(cái)政后,由于地方財(cái)力不足,往往擠占教育費(fèi)附加,挪為他用。據(jù)媒體報(bào)道,有的地方教育費(fèi)附加被挪用了近60%。這就導(dǎo)致教育費(fèi)附加在總量上難以保證。

同時(shí),雖然中央和地方在征稅上有所分權(quán),但由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,富裕地區(qū)稅源豐富教育費(fèi)附加征收的也較多,而貧困地區(qū)則由于沒有充足的稅源而導(dǎo)致教育費(fèi)附加也相對(duì)較少,造成了各地方財(cái)政在教育投資方面的差異。而這種格局與地區(qū)間對(duì)教育的需求是矛盾的,越是貧窮的地方越需要教育。而現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度存在的缺陷并不能有效調(diào)節(jié)地區(qū)間的這種差別,因此,地區(qū)間教育投資失衡的現(xiàn)象也難以得到有效緩解。

(三)政府教育投資絕對(duì)不足與相對(duì)不足并存

我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重在2007年僅為3%,不僅低于預(yù)定的4%的目標(biāo),在國(guó)際上也處于較低水平。但財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育投資總額的比例近年來不斷下降,由1991年的84.46%降至2005的61.30%,2006年、2007年略有回升,分別為64.68%和68.16%,這一事實(shí)說明,社會(huì)力量介入教育投資的力度相對(duì)增強(qiáng)。但從國(guó)際比較看,OECD國(guó)家財(cái)政性(公共)教育資金來源與非財(cái)政性教育資金來源的比例為85.5:14.5,歐盟19國(guó)的這一比例甚至高達(dá)90.5:9.5,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出我國(guó)目前的水平。當(dāng)然,從社會(huì)保障體系的角度看,上述各國(guó)的保障程度比我國(guó)要完善得多。但單從政府對(duì)教育投資的投入力度看,雖然我國(guó)在近年來不斷加大對(duì)教育的投入,但無(wú)論從現(xiàn)實(shí)看,還是在國(guó)際上的地位,仍然較落后。

我們可以運(yùn)用教育消費(fèi)需求模型[4]進(jìn)行說明。影響政府教育支出的因素有很多,其中最主要的是財(cái)政支出總額和國(guó)家教育政策的限制。因此,教育需求的增量主要包括:一是由于政府財(cái)政支出總規(guī)模增大而引起的教育需求,二是由于政府的教育消費(fèi)傾向提高而限制的教育消費(fèi)需求,即在政府總體支出規(guī)模不變的情況下,由于政府支出結(jié)構(gòu)的變化,教育消費(fèi)的相對(duì)比例提高,而不是教育消費(fèi)需求增加。具體計(jì)算及說明見表4。

從表4可以看出,20世紀(jì)90年代中期以來,政府教育消費(fèi)傾向呈現(xiàn)下降趨勢(shì),近年來基本保持平穩(wěn),這說明,政府在不斷增加教育支出的同時(shí),并沒有引起相應(yīng)程度的教育消費(fèi)需求的增加,也在一定程度上說明政府教育投資支出存在著效率缺失,即相對(duì)不足。其原因可能是多方面的,比如政府教育支出使用結(jié)構(gòu)的不合理,將大部分資源投入中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),而對(duì)于農(nóng)村和一些欠發(fā)達(dá)地區(qū),教育資源的配置非常稀缺,而這些區(qū)域卻是教育投資能夠發(fā)揮更大效益、外部性更強(qiáng)的區(qū)域。也可能是政府在對(duì)教育支出的使用方面缺乏必要的監(jiān)管,而導(dǎo)致使用效率的降低。

究其深層次原因,在于政府單純就公共支出本身的使用績(jī)效進(jìn)行分析,而沒有深入考慮教育本身公共品的屬性,與教育發(fā)展規(guī)劃、教育資源的配置、市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)以及人力資本產(chǎn)權(quán)制度等結(jié)合起來進(jìn)行綜合分析。因此,才使得公共教育投資背離了其本身公共品的特征,造成了其投資結(jié)構(gòu)的盲目性。

我們?cè)谘芯空逃顿Y行為的時(shí)候,不能僅僅著眼于其投資總量的絕對(duì)不足,而應(yīng)該在不斷提高公共教育投資總量的同時(shí),進(jìn)行投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、加強(qiáng)監(jiān)督管理,來提高有限資金的使用效率,盡可能避免出現(xiàn)相對(duì)不足的現(xiàn)象。

(四)政府對(duì)社會(huì)辦學(xué)力量的引導(dǎo)效應(yīng)較低

我國(guó)教育投資短缺的一個(gè)重要原因就是社會(huì)過分依賴政府投資,政府未能夠有效地引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入教育投資領(lǐng)域,尤其是高等教育領(lǐng)域。但是從我國(guó)實(shí)踐看,政府在對(duì)市場(chǎng)投資主體進(jìn)行適當(dāng)政策引導(dǎo)方面的施行行為是比較欠缺的。

1.政府對(duì)教育投資領(lǐng)域的調(diào)控不能有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與的積極性。

近年來,非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)所占比重有所上升,這有可能表明市場(chǎng)參與的程度加深,也有可能表明財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的相對(duì)減少,從我國(guó)實(shí)踐看,應(yīng)屬于后者。目前,我國(guó)政府對(duì)教育投資領(lǐng)域的調(diào)控主要依靠增加資金投入,在綜合運(yùn)用其他調(diào)控手段方面比較欠缺,如法律保障尚不健全、稅收優(yōu)惠力度較小等,這種調(diào)控方式可能與市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)律、微觀投資主體的內(nèi)在需求相沖突,而不能起到調(diào)動(dòng)全社會(huì)教育投資積極性的效果。這主要表現(xiàn)在:

(1)作為社會(huì)辦學(xué)力量主要構(gòu)成部分的“事業(yè)收入(包括學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)收入等)”占教育投資總額的比重在2007年為24.53%,為所有社會(huì)力量之最高,其中學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)(主要來自培養(yǎng)MBA、EMBA、MPA、JM等專業(yè)碩士生的收入)占教育投資的比例為15.82%。但這種方式存在諸多問題,最突出的就是學(xué)校壓力增大,很多學(xué)校為了創(chuàng)收,不得不在校外承接許多項(xiàng)目,這可能與學(xué)校的辦學(xué)方針相沖突,導(dǎo)致高校教育效率的降低。

(2)社會(huì)捐贈(zèng)所占比例最低,2007年僅為0.92%。

從國(guó)際上看,高等教育經(jīng)費(fèi)的主要來源是社會(huì)捐贈(zèng),如英國(guó)的牛津大學(xué)和劍橋大學(xué),其經(jīng)費(fèi)主要來自大財(cái)團(tuán)和社會(huì)各界的捐贈(zèng),其他一般大學(xué)得到的捐贈(zèng)款占總經(jīng)費(fèi)的比例也高達(dá)7%;日本公立大學(xué)所獲捐贈(zèng)占學(xué)校總經(jīng)費(fèi)15%,私立大學(xué)更達(dá)50%。我國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能望其項(xiàng)背。這與我國(guó)的捐贈(zèng)保障制度(特別是免稅制度)不無(wú)關(guān)聯(lián)。

目前,我國(guó)的捐贈(zèng)免稅制度規(guī)定企業(yè)捐贈(zèng)免稅額度從3%提高到了10%,個(gè)人捐贈(zèng)免稅額度為30%。但與教育發(fā)達(dá)國(guó)家相比,仍存在巨大差異。在美國(guó),依照法律,個(gè)人或機(jī)構(gòu)向公益事業(yè)捐贈(zèng),可免除收入所得稅,個(gè)人、公司免除的比例達(dá)當(dāng)年應(yīng)納稅收入的50%以上。有學(xué)者認(rèn)為,從表面上看,教育捐贈(zèng)免稅會(huì)減少一部分稅收,但政府讓稅其實(shí)是一種轉(zhuǎn)移支付,相當(dāng)于把這部分收入用于辦學(xué),因此,應(yīng)采取優(yōu)惠措施,動(dòng)員、激勵(lì)更多社會(huì)力量來辦學(xué)。

2.對(duì)人力資本市場(chǎng)的配置和調(diào)控乏力。

我國(guó)的人力資本形成和配置的調(diào)控政策缺乏系統(tǒng)性,合力不足。如人力資本市場(chǎng)的宏觀調(diào)控乏力,法制化、規(guī)范化程度較低,人力資本流動(dòng)的中介機(jī)構(gòu)和服務(wù)管理很不健全等。尤其重要的是,我國(guó)人力資本產(chǎn)權(quán)界定、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的制度供給不完善,導(dǎo)致企業(yè)教育投資的成本與收益不對(duì)等,全社會(huì)教育投資的積極性難以得到有效釋放。

3.政府教育經(jīng)費(fèi)融資渠道單一。

目前,政府主要經(jīng)費(fèi)來源是財(cái)政收入,金融手段融資不力。雖然國(guó)家多次出臺(tái)文件鼓勵(lì)運(yùn)用金融、信貸手段支持教育事業(yè)的發(fā)展,不斷完善多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制,但由于我國(guó)金融市場(chǎng)的不完善,金融產(chǎn)品的匱乏,因此,融資渠道仍僅限于財(cái)政資金,而金融融資渠道非常薄弱。

三、政策建議

當(dāng)然,改善政府教育投資行為缺位,首先要正確認(rèn)識(shí)政府行為的限度,即由于信息不對(duì)稱以及理性經(jīng)濟(jì)人的存在,政府對(duì)教育投資的調(diào)控不能完全矯正教育市場(chǎng)失靈。而且,政府行為要通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn),避免過多的行政干預(yù)導(dǎo)致的效率低下和尋租行為。

因此,本文認(rèn)為,要改善政府教育投資行為“缺位”的現(xiàn)象,需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面:

(一)轉(zhuǎn)變教育投資的觀念,制定符合我國(guó)國(guó)情的教育發(fā)展戰(zhàn)略

教育投資的觀念必須轉(zhuǎn)變。一是要從人力資本投資的角度,更加深刻地認(rèn)識(shí)教育投資的功能和作用,而不僅僅局限于教育的公共品屬性,只有這樣,才能將人力資本投資的屬性和特點(diǎn)與教育投資的成本、收益結(jié)合起來,有利于完善我國(guó)的教育投資機(jī)制。二是不僅要正確認(rèn)識(shí)教育的生產(chǎn)性,還要知道教育投資的收益比物質(zhì)資本投資要大而深得多。只有這樣,才能將教育投資與其他物質(zhì)資本投資等同看待,增強(qiáng)教育投資對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵式推動(dòng)作用。

另外,要制定符合我國(guó)國(guó)情的教育發(fā)展戰(zhàn)略。教育的重要性有目共睹,要想將我國(guó)豐富的人口資本轉(zhuǎn)變?nèi)肆Y本,教育的戰(zhàn)略地位至關(guān)重要。在教育戰(zhàn)略的制定上,要結(jié)合我國(guó)國(guó)情以及人力資本的特點(diǎn),確定各類教育投資主體的投資重點(diǎn),就企業(yè)而言,具體的專業(yè)技能培訓(xùn)是最好選擇;就個(gè)人而言,合乎個(gè)人興趣的專業(yè)化訓(xùn)練是體現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的最好途徑;而對(duì)政府來說,則需要從社會(huì)整體進(jìn)步的角度,確定教育投資的戰(zhàn)略布署,在我國(guó)基礎(chǔ)教育尚未完全普及的情況下,集中于基礎(chǔ)教育,是因?yàn)檫@是一個(gè)外部性最大、社會(huì)效益最強(qiáng)的領(lǐng)域。

(二)拓寬教育投資資金的融資渠道

1.教育附加“費(fèi)”改“稅”。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),開征教育稅是拓寬財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)來源的重要途徑。這樣教育附加費(fèi)就從過去依賴流轉(zhuǎn)稅的“費(fèi)”變?yōu)楠?dú)立的稅種。由于教育投資與個(gè)人收入高度相關(guān),可以個(gè)人所得為稅基,采取累進(jìn)制稅率,在征收權(quán)限歸屬方面,可由中央和地方共享,并根據(jù)中央和地方對(duì)教育調(diào)控范圍的不同,合理劃分分成比例,這樣既能保證地方教育投資的資金來源,又使中央政府能有力地調(diào)控各地區(qū)在教育投資方面的差異。

2.拓寬非財(cái)政性融資渠道。

首先,發(fā)行教育公債。教育公債是債券投資者對(duì)未來教育投資的儲(chǔ)備,可用于彌補(bǔ)教育基本建設(shè)投入的不足。教育公債可由中央政府統(tǒng)一發(fā)行,然后按照教育戰(zhàn)略向各地政府按一定比例將資金和債務(wù)一同劃撥。其次完善助學(xué)貸款制度。政府通過有目的、有選擇地發(fā)放貸款,可以優(yōu)化人力資本的知識(shí)結(jié)構(gòu)和分布結(jié)構(gòu),對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和收入分配都有積極作用。再次,發(fā)行教育彩票。據(jù)統(tǒng)計(jì),全球有150多個(gè)國(guó)家發(fā)行慈善、體育、文化、教育彩票。美國(guó)許多著名學(xué)府都曾得益于教育彩票籌集的資金。因此,我國(guó)可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),發(fā)行教育彩票。另外可嘗試教育股票的發(fā)行,還可加大優(yōu)惠力度,鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)。

(三)加強(qiáng)政府對(duì)全社會(huì)教育投資行為的調(diào)控

首先,要優(yōu)化教育投資環(huán)境,這就需要健全教育投資的相關(guān)法規(guī),創(chuàng)新人力資本產(chǎn)權(quán)制度,促進(jìn)人才流動(dòng)。其次,要對(duì)不同層級(jí)的教育采取有差別的調(diào)控措施,比如對(duì)基本教育要加強(qiáng)干預(yù),而對(duì)于高等教育則要適當(dāng)市場(chǎng)化,并通過財(cái)政、金融等手段間接調(diào)控市場(chǎng)主體的投資活動(dòng),如允許企業(yè)的培訓(xùn)支出在會(huì)計(jì)上作為成本扣除等,以鼓勵(lì)全社會(huì)進(jìn)入教育領(lǐng)域的積極性。■

參考文獻(xiàn)

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(作者單位:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)投資系)