芻論我國民主政治發(fā)展的實踐路徑

劉曉芬

摘 要:改革開放以來,我國已初步形成了獨具特色的民主政治道路和模式,其核心是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。實踐證明,它符合我國的歷史和國情,體現(xiàn)了我國各族人民的根本利益。當前及今后相當長的一段時期,我國的民主政治實踐必須沿著這條道路不斷向前發(fā)展。為此,要在制度改革、發(fā)展黨內(nèi)民主、加強對權(quán)力的監(jiān)督和制約等方面不斷有新的突破。

關鍵詞:民主政治 ;實踐路徑;制度改革 ;黨內(nèi)民主;權(quán)力監(jiān)督

中圖分類號:D26 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)10-0015-03

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出 “要堅持中國特色的社會主義民主政治發(fā)展道路,堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一,堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度,不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展” 。[1]這一重要論斷,是對我國當前民主政治發(fā)展道路和模式的宏觀概括,為我們今后的民主政治發(fā)展指明了方向。筆者認為,立足國情實際,結(jié)合時代背景,在深刻領會和把握黨的十七大報告精神實質(zhì)的基礎上,進一步從微觀層面來探討當前我國民主政治發(fā)展的實踐路徑問題很有必要。

一、以制度改革為突破口,發(fā)展社會主義民主政治

十七大報告指出,“人民當家作主是社會主義的本質(zhì)和核心。要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。[1]在這一思想的指導下,我們當務之急是要改革和完善以下幾項制度:

1.改革和完善我國社會主義選舉制度,逐步擴大直選范圍。現(xiàn)代社會,人們判斷一個國家是否真正實行選舉制,其選舉的民主化程度如何,往往要依據(jù)如下五個基本原則:即普遍原則、平等原則、競爭原則、直接原則以及秘密原則。從某些方面來說,目前我國的選舉制度仍然不夠完善。針對現(xiàn)狀,應著重從以下幾個方面改善:其一,改革和完善候選人的提名制度。候選人提名方式是否民主,是能否體現(xiàn)選舉人意志的關鍵環(huán)節(jié),也是民主選舉的基礎。改革和完善候選人提名方式,其關鍵在于適當擴大和明確自下而上的候選人提名的范圍和比例,并真正按民主的程序產(chǎn)生。其二,堅持和完善差額選舉制度,逐步提高差額選舉的范圍和比例。其三,逐步創(chuàng)設條件,擴大直接選舉的范圍。一般說來,直接選舉比間接選舉民主程度更高。雖然,就我國的國情來看,要在全國范圍內(nèi)立即實行普選,不太現(xiàn)實。但是,我們應當采取積極的態(tài)度,依據(jù)逐步成熟的條件,由點到面,不斷擴大直接選舉的范圍。

2.改進和完善人民代表大會制度,充分發(fā)揮代表制民主的重要作用。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,是人民實現(xiàn)當家作主的有效途徑,是共產(chǎn)黨實現(xiàn)執(zhí)政的制度載體。人大代表是人民代表大會制度的主體,因此,改進和完善人民代表大會制度,應當從如何充分發(fā)揮人大代表的作用入手。研究表明,目前阻礙人大代表作用充分發(fā)揮的原因主要有以下幾個方面:一是人大代表結(jié)構(gòu)不合理;二是人大代表選舉制度不夠完善;三是人大代表非專職化;四是對人大代表的監(jiān)督制約機制不夠完善。為此,要充分發(fā)揮人大代表的作用,首先要改革人大代表的組成結(jié)構(gòu)。人大代表結(jié)構(gòu)合理與否及素質(zhì)高低直接關系到代表作用的發(fā)揮,也關系到人大會議的決策質(zhì)量和工作效率,還關系到國家權(quán)力機關作用的發(fā)揮。要改革目前人大代表的構(gòu)成中的黨政機關領導人比例過高、新生階層代表、女性代表和非黨員代表比例偏低、部分人大代表缺乏履職所應具備的素質(zhì),優(yōu)化代表職業(yè)結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)。另外,黨的十七大提出要優(yōu)化人大代表的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu),“建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。[1]其次要改革人大代表的選舉制度?？梢越梃b競選形式,以候選人自愿報名為前提,同時,引入人大代表候選人自愿申報登記制度。對此,廣東、浙江等一些地方已有實踐,可以在適當時機進一步推廣。再次要尋找恰當時機逐步實行人大代表的專職化。最后,還要建立健全對人大代表的監(jiān)督機制。雖然憲法、代表法規(guī)定:“人大代表受原選舉單位或選民監(jiān)督,”但是沒有相應的監(jiān)督約束機制,對“無為、不為”代表缺乏有效的監(jiān)督措施,對此,應明確代表的職責和義務,對代表實施動態(tài)管理,實行優(yōu)勝劣汰。只有通過改革,進行一整套的綜合制度設計,才能更好地保證人大代表作用的充分發(fā)揮。

3.改革和完善政協(xié)制度,充分發(fā)揮人民政協(xié)的協(xié)商民主作用。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度,是我國的一項基本政治制度。而“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu),也是中國政治生活中發(fā)揚民主的重要形式”。[2]所謂協(xié)商民主,簡言之是公民通過自由而平等的對話、討論、審視等方式參與公共決策和政治生活,從而賦予立法和決策以合法性和合理性的一種治理模式。概括地說,協(xié)商民主包括協(xié)商主體的多元化,協(xié)商主體的自由平等以及協(xié)商內(nèi)容的公共性 。當代西方民主政治實踐證明,沒有協(xié)商民主的補充與矯正,代議民主必然會產(chǎn)生許多弊病。協(xié)商民主理論的興起為我們提供了在新的語境下反思人民政協(xié)制度的契機。當前國內(nèi)愈演愈烈的區(qū)域紛爭,又使得我們可以對人民政協(xié)的潛在價值進行重新認識。著眼于解決區(qū)域紛爭而對政協(xié)進行改革的制度取向,就是要把政協(xié)改革為一個地區(qū)協(xié)商民主機構(gòu),使之成為各地區(qū)、各民族表達利益訴求、進行平等政治協(xié)商、實現(xiàn)其權(quán)利和利益的民主形式。要使這樣一個機構(gòu)能動地運轉(zhuǎn)起來,制度設計的要義在于,人民政協(xié)的地位要“實化”,權(quán)力要“硬化”,只有這樣,人民政協(xié)才能既發(fā)揮應有的作用,又能避免對西方上院制度的盲目移植或粗糙模仿,人民政治協(xié)商會議和政治協(xié)商制度在中國特色民主政治中的重要價值才可以得到真正實現(xiàn),中國民主政治發(fā)展也將邁上一個新的臺階。按照這一思路,目前我們的政協(xié)制度還需要進一步完善:一是完善和改進政協(xié)的推舉制度;二是調(diào)整政協(xié)的組織構(gòu)成,為人民政協(xié)中的政治協(xié)商提供更為廣泛的社會基礎;三是政協(xié)地位和職權(quán)的法定化;四是賦予人民政協(xié)一定的立法審核權(quán)限。

二、以推進黨內(nèi)民主為動力,發(fā)展社會主義民主政治

政黨是推進民主政治的工具。領導民主政治的黨,自身也應當是民主的。自身缺乏民主的黨,要想完成建成民主政治的任務是不可能的。在我國,擁有7400多萬黨員的中國共產(chǎn)黨是社會主義民主政治的領導力量,擔負著發(fā)展社會主義民主的歷史責任,黨內(nèi)民主更是對整個社會的發(fā)展都具有非常重要的意義。所謂黨內(nèi)民主,就是在黨的政治生活中,全體黨員一律平等地直接或間接地決定和管理黨內(nèi)事務的制度。十七大報告提出的“要以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主,以增進黨內(nèi)和諧促進社會和諧。尊重黨員主體地位,保障黨員民主權(quán)利,推進黨務公開,營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境?！盵1]為我們黨指明了加強黨內(nèi)民主建設的基本途徑和重要舉措,為在黨的建設實踐中推進黨內(nèi)民主的發(fā)展提供了現(xiàn)實可能性。

1.以加強黨內(nèi)民主制度建設為保障。重視和發(fā)展黨內(nèi)民主,決不僅僅是指干部個體的民主作風和工作作風,更重要的是指黨內(nèi)民主制度的建立健全和完善。而在黨的民主制度體系中,最核心最根本的制度是黨的代表大會制度。因此,發(fā)展黨內(nèi)民主,首先是要完善黨的代表大會制度,使黨的代表大會的作用能夠有效發(fā)揮。目前黨代表大會作用不能充分發(fā)揮,主要存在三個方面的原因:一是黨代表結(jié)構(gòu)不合理,其中主要是缺乏研究討論重大問題的代表;二是由于黨代表的專業(yè)素質(zhì)不高,導致全委會、常委會或者別的會議代替黨代會作決定;三是代表大會非常任制,作用非常有限。根據(jù)目前的研究,前二者又都與后者有密切關系。因此,要充分發(fā)揮黨的代表大會的職能和作用,迫切需要實行黨的代表大會常任制。所謂黨代表大會常任制,就是黨的代表大會充分發(fā)揮其決策機構(gòu)的作用,黨代表在兩次會議期間經(jīng)常性地發(fā)揮作用,相應地建立代表大會的常設機構(gòu),即代表大會常務委員會,使常任制代表歸代表大會常務委員會領導。其次,要進一步完善黨內(nèi)選舉制度。民主選舉制度是民主政治的第一要義。我們黨基于歷史教訓,從十二大到十六大黨章都規(guī)定選舉“要體現(xiàn)選舉人的意志”,采取無記名投票方式和差額選舉辦法,十六屆四中全會又明確提出黨的領導干部任期制的要求,等等。這是很大的進步。但是實踐過程中往往有一些黨的領導干部在選舉之前事先任命,或者在選舉之后中途又調(diào)離和重新任命,這樣就很難充分體現(xiàn)選舉人的意志,也有悖于黨的決定貫徹落實,容易養(yǎng)成黨的干部對上負責、對下不負責的價值取向。完善黨內(nèi)選舉制度,首先要建立黨代表和各級黨委領導干部自下而上提名、差額競選產(chǎn)生制度和隨時罷免制度,減少乃至杜絕黨的上級組織對下級組織領導人的直接任命或變相任命。要把挑選各級黨代表和黨委委員的權(quán)利真正交給廣大黨員群眾。不僅要有差額,而且還要有計劃、分步驟引導和推進黨內(nèi)的公開競選,真正把黨內(nèi)的優(yōu)秀人才和精英分子自下而上地逐級推薦到上級領導崗位。這樣才能保證選賢任能、人才輩出,形成公開、規(guī)范、競爭、有序的民主選舉制度。

2.以培育黨內(nèi)民主文化為抓手,完善黨內(nèi)民主制度?！拔幕侵贫戎浮??！坝惺裁礃拥膬r值觀念,就有什么樣的制度。價值觀念的變化會引起制度的變化。制度主義學者奧弗認為,典型的制度變遷發(fā)生于‘其價值前提變化之時, 或因為它們被認為與其他價值不兼容的時候。對民主的理解各有差異, 但一個共同的理念是,民主是多數(shù)人的統(tǒng)治, 是人民當家作主。”[3]對于黨內(nèi)民主制度而言,只有人們普遍忠誠并按照制度的規(guī)定來約束自己的行為時,它才算真正建立起來了。大體來說,黨內(nèi)民主文化包括三個內(nèi)容:一是全體黨員對制度的忠誠和信仰。從這個意義上來講,如果黨內(nèi)民主制度沒有化為黨內(nèi)政治生活的行為規(guī)范, 即使制定了完備的制度體系, 也不能算建立起了黨內(nèi)民主制度。黨內(nèi)一系列民主制度的建立過程就是黨內(nèi)政治制度化的過程。二是全體黨員的主體性意識。黨內(nèi)民主制度的運轉(zhuǎn), 要求黨員投身于黨的事務, 理性思考, 積極行動。也就是說, 需要黨員的主體性的發(fā)揮。只有多數(shù)黨員都自覺深入地卷入到黨的制度運作程序之中,制度才可能真正發(fā)揮它的效力。三是黨內(nèi)的寬容精神。黨內(nèi)民主必然要求少數(shù)服從多數(shù)。無論是民主選舉還是民主決策, 都要遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則。但是長期以來, 黨內(nèi)在強調(diào)少數(shù)服從多數(shù)的同時, 沒有很好做到尊重少數(shù)。少數(shù)的意見得不到尊重, 少數(shù)的權(quán)利得不到保障。培育黨內(nèi)民主文化, 首先就是要讓黨員廣泛參與黨內(nèi)民主的實踐。實踐是認識的基礎。參與黨內(nèi)民主的實踐, 最重要的意義就是使黨員在實際參與的過程中獲得廣泛的黨內(nèi)民主的知識,獲得對黨內(nèi)民主的深刻理解和認識, 獲得關于黨內(nèi)民主的運作程序的知識, 鍛煉他們獲取信息和參與討論的能力, 培養(yǎng)他們自覺參與的習慣和積極性。其次, 要進行黨內(nèi)民主意識和知識的教育。黨內(nèi)思想教育不僅應該包括黨的思想理論、方針政策和黨的紀律等內(nèi)容, 而且應該包括黨內(nèi)民主的意識和知識。要教育他們怎樣查閱黨的文件、了解黨內(nèi)選舉和監(jiān)督的相關程序及法規(guī)、黨員民主權(quán)利的內(nèi)容及其實現(xiàn)方式、向黨組織表達意見的程序和方式等。這些知識的普及, 是黨內(nèi)民主文化社會化的重要內(nèi)容。只有黨員都能嫻熟地運用這些知識、制度和程序, 黨內(nèi)民主才能真正運轉(zhuǎn)起來。

三、以加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督為保障,發(fā)展社會主義民主政治

歷史的經(jīng)驗教訓告訴我們,腐敗的泛濫失控對于執(zhí)政黨的打擊將是致命的。當前,黨和政府采取了一系列措施加強反腐倡廉建設,取得了許多階段性成果。但是,還沒有讓廣大群眾真正滿意。今年兩會前夕,中國社會科學院社會學所和光明日報《調(diào)查報告》版聯(lián)合開展了一項“2009年‘兩會熱點問題網(wǎng)絡調(diào)查”,結(jié)果表明,反腐列關注度首位(如圖)。

當前,廣大群眾一方面普遍認為,對于懲治腐敗和廉政建設,目前的措施是積極有效的。另一方面,在治理腐敗采取的措施上,廣大公眾認為應該采取更多切實有效的措施預防遏制腐敗的發(fā)生。比如實行領導干部個人和家庭財產(chǎn)申報、加大新聞媒體的監(jiān)督力度、實行領導干部任期經(jīng)濟責任審計并公布審計結(jié)果、嚴懲領導干部生活作風問題、進行領導干部勤政廉政匿名民意測評等等,都反映出公眾對進一步加大政府透明度,公開政務信息,加強審計、問責、媒體和社會監(jiān)督普遍期望較高。正如胡錦濤總書記在十七大報告中所言:“確保權(quán)力正確行使,必須讓權(quán)力在陽光下運行。”[1]要做到這一點,筆者認為,當前我們還要從以下幾個方面著手:

1.理順現(xiàn)行監(jiān)督體制。一方面,我國有監(jiān)督職能的機構(gòu)不少,包括黨的各級紀律檢查機構(gòu)、政府各級監(jiān)察和審計部門、各級人民代表大會、反貪局、新聞媒體等,另一方面,由于各監(jiān)督主體之間權(quán)責不明,致使監(jiān)督效果并不理想。因此,當務之急是要經(jīng)過統(tǒng)一的制度安排,明確各監(jiān)督主體的職能界限,加強各監(jiān)督主體的溝通配合,同時也要加強對監(jiān)督者的監(jiān)督。

2.重點建立“以權(quán)力制約權(quán)力”的監(jiān)督體制?；疽笫巧罨母铿F(xiàn)行的同級黨委領導同級紀委的監(jiān)督制約體制。這種體制的根本缺陷是被監(jiān)督者領導監(jiān)督者來監(jiān)督自己,監(jiān)督者被籠罩在被監(jiān)督者的權(quán)勢之下,沒有應有的權(quán)力和地位去真正履行自己承擔的監(jiān)督職能。改革黨的紀委監(jiān)督體制,最根本的是要通過加大它的權(quán)力,提高它的地位,使其監(jiān)督對任何黨的領導人無一例外地都具有威懾力和約束力。在這一點上,我們還可以借鑒先進國家和地區(qū)的經(jīng)驗。如新加坡建有權(quán)重效高的專門機構(gòu)厲行反貪,效果很好。

3.建立和完善我國反腐敗法律與制度體系。首先,建立實行制度反腐所必備的法律制度。主要涵蓋預防貪污和懲治貪污兩個方面的法律制度。根據(jù)世界成功反貪經(jīng)驗,理想的反貪污行政法律規(guī)范應包括四個內(nèi)容:一是制定專門的《公務員法》;二是制定公務員財產(chǎn)申報或者財產(chǎn)登記的法律;三是建立金融實名制度;四是建立與上述立法相對應的行政監(jiān)督機構(gòu)及其執(zhí)法制度。從我國情況來看,目前,迫切需要制定一部全國通用的有關官員財產(chǎn)申報登記的“陽光法案”及其配套制度。經(jīng)驗表明,關于官員財產(chǎn)公開的“陽光法案”是從源頭上遏制腐敗的利器。今年兩會,也有代表提案,并且引起民間強烈反響。此外,還迫切需要制定一部專門的《反貪污賄賂法》,建立權(quán)重效高的專門機構(gòu)厲行反貪污。其次,建立和健全反腐敗社會參與制度。包括反腐敗社會教育制度、輿論監(jiān)督制度以及公眾和社會組織參與反腐敗的具體制度等。盡快出臺《新聞監(jiān)督法》,真正從制度和法律上保證輿論監(jiān)督功能和作用的發(fā)揮;進一步改革和完善我國現(xiàn)今舉報制度,徹底改變常有舉報人“狀告無門”和被打擊報復的現(xiàn)狀;充分發(fā)揮網(wǎng)絡監(jiān)督的作用,并進行正確引導。總之,我們必須進一步加強使人民群眾直接或間接有效參與反腐敗的相關制度建設,從而為推進反腐倡廉提供堅實保障。

參考文獻:

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[3]趙理富.黨內(nèi)民主制度的政黨文化基礎[J].學習月刊, 2007,(9).

[4]社科院兩會熱點調(diào)查報告公布:反腐列關注度首位(3)[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/101380/8909351.html,2009-03-04.

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