人大問責(zé)機制創(chuàng)新問題研究

盧智增

摘要：人大問責(zé)是最具權(quán)威性的剛性問責(zé)方式，建立以人大為中心樞紐的問責(zé)機制，是增強問責(zé)實效性的根本途徑。但現(xiàn)實實踐中，各級人大及其常委會對政府的監(jiān)督問責(zé)職能未能得到有效發(fā)揮。為此，我們要在完善人大黨組對人大的領(lǐng)導(dǎo)，強化人大原有監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，進一步改進完善人大制度，充分運用人大質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)，拓寬人大問責(zé)方式，構(gòu)建以人大為問責(zé)主體中樞的問責(zé)體系，完善人大問責(zé)法律法規(guī)體系，真正實現(xiàn)人大的剛性問責(zé)功能。

關(guān)鍵詞：人大；權(quán)力監(jiān)督；問責(zé)機制；改進完善

中圖分類號：D622文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2016）12-0004-05

在我國，各級人民代表大會是最重要的異體問責(zé)主體，因此，啟動各級人大及其常委會對政府及其官員的剛性問責(zé)，作為具有權(quán)威性和實效性的剛性問責(zé)方式，是實現(xiàn)政府工作透明化、公開化、合理合法化以及轉(zhuǎn)變政府職能的切實有效的路徑選擇。直面現(xiàn)實，要想提高各級人大行政問責(zé)的效果，必須建立以人大為中心樞紐的問責(zé)機制。

一、人大問責(zé)的內(nèi)涵及意義

（一）人大問責(zé)的內(nèi)涵

當(dāng)前，就我國政府官員問責(zé)的實際情況而言，自2003年以來，雖然我國一些地方政府陸續(xù)出臺了行政問責(zé)的辦法，但是，這些地方性的行政問責(zé)辦法的依據(jù)基本來自我國《行政監(jiān)察法》《行政處罰法》和《國家公務(wù)員法》，這些法律都屬于同體問責(zé)的規(guī)定，主要的還是各級行政機關(guān)內(nèi)部逐級追究責(zé)任的問責(zé)，即同體問責(zé)，而對問責(zé)效果更高的異體問責(zé)的規(guī)定很少。異體問責(zé)的實質(zhì)就是權(quán)力監(jiān)督，但作為最重要的異體問責(zé)主體，也是我國的權(quán)力機關(guān)的人民代表大會，卻往往出現(xiàn)問責(zé)缺位的現(xiàn)象。根據(jù)我國國情以及我國憲法，人大機關(guān)作為國家權(quán)力機關(guān)，由它產(chǎn)生其他國家機關(guān)，如行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等，而且其他國家機關(guān)要接受人大機關(guān)的監(jiān)督。因此，從這個意義上說，人大與其他國家機關(guān)并非權(quán)力分立的關(guān)系，它對政府及其公務(wù)員的問責(zé)是對國家行政機關(guān)有效監(jiān)督的重要方式。[1]

所謂人大問責(zé)，是指各級人民代表大會及其常務(wù)委員會通過行使監(jiān)督權(quán)，針對各級政府及其政府官員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況，依法對其因不作為或亂作為造成不良后果而追究其責(zé)任的活動，它是代議機關(guān)代表廣大公民對政府及其公務(wù)員進行強有力監(jiān)督的重要途徑。

在人大問責(zé)制中，首先，由于人大是國家權(quán)力機關(guān)，人大問責(zé)的主體是各級人大及其常委會，因此，人大問責(zé)具有最高的權(quán)威性。其次，人大問責(zé)的客體主要是政府和政府官員。再次，人大問責(zé)的方式主要是特定問題調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)。各級人大及人大代表有權(quán)依法對各級政府及其官員進行監(jiān)督，對各級政府官員有行使表決權(quán)實施撤銷、罷免和撤職的權(quán)力。《中華人民共和國憲法》第71條規(guī)定：人大及其常委會可以針對特定問題成立相關(guān)調(diào)查委員會，并有權(quán)作出相應(yīng)的決議。憲法第73條規(guī)定，人大及其常委會有權(quán)按照法律規(guī)定的程序提出質(zhì)詢案，受質(zhì)詢的機關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。憲法第101條規(guī)定，地方政府的正副職行政首長由地方人大選舉產(chǎn)生，而且地方人大有權(quán)罷免本級人民政府的正副職行政首長。由此可見，人大問責(zé)的方式是由憲法所規(guī)定的，是有法律依據(jù)的。最后，人大問責(zé)產(chǎn)生政治責(zé)任的后果，即，被問責(zé)的政府官員主動引咎辭職或者是按照法定程序被罷免；降低或撤銷行政官員的行政資格。

（二）人大問責(zé)的意義

1有效地促進公平、公正行政，提高行政效率。當(dāng)前，我國行政系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責(zé)很容易造成人情行政、官官相護等結(jié)果，很難真正地做到有效問責(zé)。而人大是最重要的異體問責(zé)主體，是一種剛性問責(zé)，可以避免因政府內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)而產(chǎn)生問責(zé)偏差，避免問責(zé)的不公正現(xiàn)象發(fā)生。而且，由于人大對政府及其公務(wù)員實行全方位的監(jiān)督，使得政府及其公務(wù)員不敢懈怠，并謹(jǐn)慎使用行政權(quán)力，約束自身行為，否則將會受到責(zé)任追究。因此，通過人大進行問責(zé)，將會有力地約束政府及其公務(wù)員的行為，促進公平、公正行政，提高行政效率，更好地為人民服務(wù)。

2有利于促進社會的整體發(fā)展，構(gòu)建和諧社會。我國憲法第62條規(guī)定，地方各級人民政府實行行政首長負(fù)責(zé)制。這表明，人大作為國家權(quán)力機關(guān)最終將施政決定權(quán)賦予了各級行政首長，而各級行政首長必須對選出他的民眾以及人大負(fù)責(zé)。人大與政府之間是權(quán)力機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)的關(guān)系，人大有權(quán)對具有全局性、普遍性、長遠性的重要事項做出決定；而政府則有權(quán)對某項具體事物作出行政管理性決定，并執(zhí)行人大及其常委會做出的決議決定。[2]因此，人大及其常委會可以通過問責(zé)，督促行政機關(guān)執(zhí)行人大的決定，促進我國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展和和諧社會的構(gòu)建。

3切實推進社會民主政治的發(fā)展，推動社會進步。改革開放以來，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人民在社會政治生活中的價值取向日益向民主靠攏，而社會主義民主政治的形成，離不開民主法治的建設(shè)，這就要求我們做到依法行政，要求我們加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。以人大問責(zé)的形式監(jiān)督政府，可以極大地強化政府官員的責(zé)任意識，使政府真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，全心全意為人民服務(wù)，推動社會進步，推進社會主義民主政治的發(fā)展。

二、人大問責(zé)“失語”的現(xiàn)狀及原因

（一）人大問責(zé)“失語”的表現(xiàn)

雖然人大問責(zé)是最重要的異體問責(zé)方式，但現(xiàn)實情況是，地方黨委對地方人大有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，并且過多地影響和制約人大的權(quán)力，使人大處于有權(quán)卻“失語”的狀態(tài)，導(dǎo)致人大及其常委會對政府的監(jiān)督職能未能得到有效發(fā)揮。縱觀我國各類行政問責(zé)實踐，地方人大的作用還發(fā)揮得不夠，地方人大問責(zé)效果不明顯。通過分析一些問責(zé)案例，我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)問責(zé)只是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的問責(zé)，往往以行政官員的引咎辭職或免職而告終，而地方人大較少主動問責(zé)，而且人大問責(zé)的廣度和力度不夠。問責(zé)實踐中，有時候地方人大可能會運用質(zhì)詢權(quán)對行政機關(guān)進行質(zhì)詢，或者運用罷免權(quán)罷免失職的行政領(lǐng)導(dǎo)，但是地方人大基本上不會否決地方政府的工作報告，不會否決重要人事任命和財政預(yù)算，人大的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)的作用發(fā)揮不夠。[3]地方人大雖然是我國的地方權(quán)力機關(guān)，卻沒有充分發(fā)揮話語權(quán)，往往扮演的是一個“舉舉手的”的角色，或者事后問責(zé)的角色，導(dǎo)致地方人大問責(zé)缺位。這既嚴(yán)重影響了人大的監(jiān)督效果，也阻礙了我國行政問責(zé)制度的良性發(fā)展。

具體而言，地方人大問責(zé)“失語”主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，沒有充分行使人大的質(zhì)詢、調(diào)查、撤職、罷免等權(quán)力。在實踐中，地方人大很少提出對地方政府的質(zhì)詢案。在問責(zé)調(diào)查方面，人大及其常委會鮮有啟動特定問題調(diào)查。而且，質(zhì)詢以后發(fā)生的政治責(zé)任承擔(dān)大多以個體的方式表現(xiàn)出來，可操作性不強。第二，人大問責(zé)自下而上逐漸削弱。越往下，地方人大越敢于質(zhì)詢、監(jiān)督政府的行政工作。但越往上，人民代表大會的問責(zé)力度越不夠，剛性作用沒有發(fā)揮出來。第三，人大問責(zé)的法律制度及操作程序尚不完善，操作性不強，嚴(yán)重影響了問責(zé)的效果。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，全國人大代表有權(quán)質(zhì)詢國務(wù)院及各部委的工作而且受質(zhì)詢的部門有義務(wù)進行答復(fù)。但如果受質(zhì)詢的部門及其機關(guān)不予以答復(fù)，或者提出質(zhì)詢案的代表或代表團對答復(fù)不滿意，或者經(jīng)主席團決定，受質(zhì)詢機關(guān)再做答復(fù)，若再次答復(fù)不滿意，該如何采取進一步措施，法律對此無具體的規(guī)定，特別是對地方人大對地方政府及其組成部門的質(zhì)詢沒有具體的規(guī)定，這導(dǎo)致地方人大對地方政府的問責(zé)功能大大削弱。

（二）人大問責(zé)“失語”的原因

1.制度安排及人大結(jié)構(gòu)不完善。長期以來，由于受“以黨問責(zé)”思維定式的影響，在一些地方的官員問責(zé)實踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式被扭曲、乏化，甚至把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成了地方黨委包攬一切的領(lǐng)導(dǎo)。在人大問責(zé)方面，由于過于強調(diào)地方黨委對同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，忽略了人大監(jiān)督政府及其官員的重要職權(quán)，削弱了人大監(jiān)督政府的權(quán)威，降低了人大問責(zé)的效果。正如學(xué)者林伯海所言，在實踐中，人大監(jiān)督常常面臨兩難選擇，最后可能監(jiān)督到黨委頭上，但人大又要受黨委領(lǐng)導(dǎo)。[4]（p4）同時，在現(xiàn)實生活中，有些領(lǐng)導(dǎo)干部往往集黨、政、人大三權(quán)于一身，在監(jiān)督問題上容易產(chǎn)生“監(jiān)督主體大部分屬于被監(jiān)督的對象”的情況。這種制度安排下，使得人大的監(jiān)督問責(zé)工作很難做到位。而且，人大本來是監(jiān)督政府的，但是人大代表中，政府官員和企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)占的比例較高，在一些地方，占了一半，甚至更多。也就是說，政府官員具有“雙重”身份，既是權(quán)力機關(guān)的成員，又是執(zhí)行機關(guān)的成員，既參與決定，又負(fù)責(zé)實施，既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者，既是問責(zé)的主體，又是問責(zé)的對象，形成了“自己問責(zé)自己”的奇怪局面。這就使人大的監(jiān)督作用無形中被嚴(yán)重弱化了。

2.人大權(quán)力可操作性不強。從理論上講，人大作為權(quán)力機關(guān)，在國家機關(guān)中的地位是最高的，行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由它產(chǎn)生。作為監(jiān)督主體，其獨立性是最強的，對行政機關(guān)的監(jiān)督也最具有權(quán)威性，這是毋庸置疑的。但是，在實際操作過程中，各級人大的監(jiān)督權(quán)往往虛化。比如，按照規(guī)定，地方開黨委會的時候，同級人大常委會主任也可以列席參加，但是地方政府首長同時兼任黨委第一副書記，擁有較大權(quán)力，如果地方政府首長提出的一些重要事項經(jīng)黨委常委會上通過了，那么，即使人大有異議，也不能改變結(jié)果。同時，我國憲法還規(guī)定，各級人大及其常委會對政府及其官員進行問責(zé)的方式有質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等。但是，現(xiàn)實生活中，行政部門的施政行為很少向人大負(fù)責(zé)，人大對政府官員的失職以及違法行為的責(zé)任追究面臨著很大的阻力，致使在很多情況下很難向政府和政府官員進行有效的問責(zé)。可見，盡管我國已經(jīng)以立法的形式確立了人大具有監(jiān)督權(quán)的法律地位，然而在實際操作中，制度上的權(quán)力并沒有向現(xiàn)實的權(quán)力轉(zhuǎn)變，人大的權(quán)力比較脆弱，無法發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。因此，人大作為問責(zé)主體，在實踐應(yīng)用中，操作性還需要進一步的完善。

3.部分人大代表綜合素質(zhì)不高。人大代表是權(quán)力機關(guān)的細胞，人大代表的素質(zhì)直接影響到人大問責(zé)的能力和效果。總體而言，我國地方人大代表的素質(zhì)是比較好的，但是與法律賦予人大代表的職責(zé)與義務(wù)，與人民群眾對人民代表的期望還是存在一定的差距，主要表現(xiàn)為：一是有的人大代表政治覺悟不高，沒有充分認(rèn)識到人大代表身份的意義，在一些政治敏感性事件面前辨別不清，認(rèn)識不深。二是有的人大代表雖有代表人民的意識，但文化素質(zhì)水平較低，理論水平不高，對現(xiàn)行行政政策方面的理解不夠，對人民群眾的利益訴求把握不夠，導(dǎo)致無法正確運用人大代表的監(jiān)督權(quán)力。三是部分人大代表意識淡薄，尤其是以兼職工作為特點的人大代表，忙于自己的本職工作，對人大工作和代表作用認(rèn)識不足，缺乏與人民群眾的聯(lián)系，同時反映民意的問題不夠及時，不能全身心地投入到監(jiān)督問責(zé)工作中。[5]四是有的人大代表參政議政水平不高，對于在審議政府工作報告以及重大事項時提不出具有時效性、建設(shè)性的改進方案，或者提出的意見或建議針對性不強。五是有的人大代表法律意識淡薄，依法治國理念缺乏，不能有效行使人民賦予的權(quán)力，一定程度上影響了人大問責(zé)的權(quán)威性。

4.人大問責(zé)職權(quán)規(guī)定不具體。雖然我國憲法規(guī)定了人大的監(jiān)督權(quán)，但沒有具體的細則，各級地方人大以憲法等相關(guān)法律、辦法以及其他規(guī)范性文件為依據(jù)，制定了一些人大監(jiān)督的地方性法規(guī)，但對監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督形式、抗拒監(jiān)督需承擔(dān)的法律責(zé)任等都沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致人大監(jiān)督權(quán)沒有落到實處。隨著民主建設(shè)的推進，我國于2006年8月27日頒布了《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，對國家權(quán)力機關(guān)如何行使權(quán)力做出了統(tǒng)一要求和規(guī)范。這是我國民主政治發(fā)展的重要標(biāo)志，也說明了我國法制建設(shè)取得了良好效果。但這部法律仍有不足之處，比如，該法律缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大監(jiān)督的規(guī)定，沒有明確不服從人大監(jiān)督的處理辦法，該法律擴大了全國人大常委會的質(zhì)詢對象，與憲法的規(guī)定有一定的沖突，等等。[6]同時，雖然我國現(xiàn)有的憲法和法律對行政機關(guān)的監(jiān)督所涉及的內(nèi)容以及范圍等作了原則性的規(guī)定，但是對具體監(jiān)督措施沒有作出詳細的規(guī)定，缺乏可操作性，這對于人大監(jiān)督政府帶來了實際性的困難，不利于人大對政府的問責(zé)。

5.人大質(zhì)詢程序執(zhí)行不到位。從人大問責(zé)的外部條件來看，人大問責(zé)與之配套的操作程序很難執(zhí)行或者是不到位，人大質(zhì)詢程序啟動難使得人大對政府和政府官員的問責(zé)有時候無法執(zhí)行，或者長期被擱置，使得人大問責(zé)失去剛性監(jiān)督的意義。我國人大提出質(zhì)詢案主要有兩個方面的難度，即人數(shù)限制高和提出方式的靈活性不夠。其一，質(zhì)詢案提出的人數(shù)限制問題。按照我國現(xiàn)有法律規(guī)定，要想議案被提上日程，全國人大層面，至少需要一個代表團或者30名以上代表聯(lián)名提出，地方人大層面則需要10名以上代表聯(lián)名提出。本來，全國人大代表30名以上聯(lián)名，各級人大代表10名以上聯(lián)名，就已經(jīng)比較困難，再加上人大代表中有相當(dāng)高比例的政府官員，他們出于自身或連帶關(guān)系都不太愿意聯(lián)名提出質(zhì)詢，因此，要達到提出質(zhì)詢案的人數(shù)要求，是難上加難。其二，質(zhì)詢案提出的方式和時間問題。提出質(zhì)詢案不僅在人數(shù)上要求高，而且規(guī)定人大代表必須在人大開會期間，以書面形式提出，并經(jīng)大會主席團同意，而各級人大會議一般一年才開一次，而且會議時間短，要想在安排緊湊的會議議程中加入質(zhì)詢議案，主席團一般不會贊同，往往建議選擇其他途徑，如詢問或建議的方式提出，而詢問或建議的方式很難起到人大問責(zé)的剛性作用。

正是由于人大質(zhì)詢程序執(zhí)行不到位，常常導(dǎo)致人大問責(zé)滯后或缺失，如很多人大問責(zé)都是在政府官員已經(jīng)受到法律制裁的前提下才提出來，根本沒有發(fā)揮人大應(yīng)有的問責(zé)作用。而且，即使有些議案能夠被人大會議通過，在執(zhí)行的過程中也會遇到種種困難，如執(zhí)行的形式化。一些被罷免的官員消失一段時間之后又會以另外一種身份出現(xiàn)在公眾面前，似乎被罷免只是迫于輿論的壓力不得已而為之，導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任人沒有受到相應(yīng)的懲罰，沒有達到追究責(zé)任的目的，偏離了問責(zé)的初衷。

三、人大問責(zé)機制的創(chuàng)新路徑

（一）完善人大黨組對人大的領(lǐng)導(dǎo)

在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，我們必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行人大制度的改進，當(dāng)然，這并不意味著黨可以直接干預(yù)人大對政府的監(jiān)督工作。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨根本任務(wù)是確定執(zhí)政的奮斗目標(biāo)，要制定實現(xiàn)這些目標(biāo)的路線、方針和政策，人大則通過其立法等職能，把黨的執(zhí)政主張及路線、方針和政策上升為國家意志，變成全體人民的共同意志和共同行動。[7]

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要是堅持黨對人大的思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)。人大監(jiān)督政府，實際上就是保障黨的路線、方針、政策的落實。黨通過人大這個平臺，實現(xiàn)對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)。因此，地方黨委應(yīng)當(dāng)完善黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)方式，強化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，把人大工作擺在重要位置，同時要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)人大的工作制度，把人大工作納入到黨委的總體工作中來，大力支持人大開展工作，消除地方黨委集權(quán)特別是黨委書記集權(quán)的弊病，增強人大對行政問責(zé)的權(quán)威。

（二）拓寬人大問責(zé)的方式

根據(jù)《中華人民共和國憲法》《監(jiān)督法》等有關(guān)法律文件的規(guī)定，人大可以行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)。隨著改革的不斷深入，人大要在強化原有監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，拓寬新的監(jiān)督渠道，通過實行不信任投票制、彈劾制、引咎辭職制等，增強人大問責(zé)效果。

1.充分運用質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)。根據(jù)我國《憲法》第73條規(guī)定，全國人大有權(quán)質(zhì)詢國務(wù)院及各部、委，而且受質(zhì)詢的機關(guān)必須答復(fù)。鄧小平也特別指出，要建立包括“彈劾”方式在內(nèi)的問責(zé)制度，他說，干部隊伍建設(shè)“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、彈劾、輪換制度”。[8]331他認(rèn)為，人民有權(quán)檢舉、控告、甚至罷免特權(quán)主義者。[8]332十八屆三中全會提出，要進一步完善人大工作機制，“通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切。”詢問或質(zhì)詢是各級人大代表及常委會組成成員對本級人民政府及其部門工作中的不足提出意見，要求有關(guān)部門作出合理解釋的一種活動。詢問或質(zhì)詢可以采取口頭以及書面的形式進行，其目的主要是為了知悉本級政府的工作情況，或者對本級政府的工作提出批評，從而提高行政效率。近年來，在各級人大監(jiān)督政府的實踐中，質(zhì)詢權(quán)的運用還是比較普遍的。如，2004年2月11日到5月3日，四川沱江因川化集團違法排污和沱江支流球溪河上游的眉山市仁壽縣東方紅職業(yè)公司偷排、超標(biāo)排放廢水而引起了兩次嚴(yán)重的污染，給沿江兩岸的人民造成了極大的經(jīng)濟損失和嚴(yán)重的社會影響。事件發(fā)生后，四川省人大常委會啟動對省政府的問責(zé)，對省政府所做的工作報告提出質(zhì)詢，省政府制定整改方案，防止類似事故發(fā)生。[10]再如，2013年11月27日下午，針對科技經(jīng)費投入使用和管理等問題，江西省人大常委會和省人大代表對省省財政廳、省工信委、省教育廳等8個部門進行了專題詢問，而且首次進行現(xiàn)場直播，接受群眾監(jiān)督。可見，質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)在人大問責(zé)政府的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，質(zhì)詢方式也出現(xiàn)了新的變化。以前受質(zhì)詢的客體僅限于部門或機構(gòu)，現(xiàn)在受質(zhì)詢的客體已經(jīng)擴展到部門的負(fù)責(zé)人，這有利于更好地督促政府履行職責(zé)。

2.運用“工作評議”方式監(jiān)督政府工作。根據(jù)我國《憲法》、《監(jiān)督法》規(guī)定，人大對行政機關(guān)的監(jiān)督主要通過以下五種方式：一是審查行政機關(guān)的行政法規(guī)、決定和命令；二是聽取和審議政府工作報告；三是質(zhì)詢和詢問；四是建議、批評和意見、受理申訴、控告檢舉；五是罷免、撤職與撤銷。除了以上五種方式，各地人大在實踐中不斷創(chuàng)新，產(chǎn)生了工作評議和述職評議兩種新的監(jiān)督方式。人大通過專項工作評議的方式評議政府工作的成效，突破了人大會議監(jiān)督的傳統(tǒng)，擴大了人大監(jiān)督的渠道，增強了人大監(jiān)督效果。[10]從近幾年來各地專項工作評議的具體實踐來看，各地人大常委會開展專項工作評議，綜合運用法律賦予的審議權(quán)、詢問權(quán)，將對政府工作的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督結(jié)合起來，增強了監(jiān)督的剛性和力度，提高了監(jiān)督的實效，符合現(xiàn)實的需要。如《湖南省縣級以上人大常委會述職評議工作條例》規(guī)定，對政府負(fù)責(zé)人的評議一般采用書面述職評議的方式。有的地方人大把評議“一府兩院”作為工作的中心，同時，除了對行政副職進行評議之外，對行政正職也要進行評議。[11]比如，2012年，重慶市巫山縣駱坪鎮(zhèn)人大組織人大代表評議鎮(zhèn)政府安全生產(chǎn)工作，問“安”、評“安”促安全生產(chǎn)，奏響了民生導(dǎo)向的時代強音。

（三）進一步改進完善人大制度

“政治制度不僅對環(huán)境做出反應(yīng)，而且同時也在創(chuàng)造環(huán)境?！盵12]為了更好地實施人大問責(zé)，發(fā)揮人大的核心作用，必須加強人大制度，同時要進一步改進完善人大制度。

首先，要擴大人大代表的選舉范圍，為選民提供更多的途徑進行差額選舉，切實保證公民的選舉權(quán)，盡可能使社會各階層的人大代表真正代表人民的意志和利益，增強人大代表的廣泛性和代表性。

其次，在人大結(jié)構(gòu)組成方面，要把人大代表的專職化作為今后的發(fā)展目標(biāo)，提高專職人大代表的比例，降低政府官員在人大兼職的比例。雖然政府官員的政治素質(zhì)和參政議政能力較強，但是過多的政府官員兼任人大代表，最終將會形成“政府官員自己監(jiān)督自己”的局面，會大大地降低人大監(jiān)督政府的效用，導(dǎo)致人大監(jiān)督問責(zé)流于形式，影響了人大問責(zé)的效果。因此，為了確保人大充分行使監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)，應(yīng)改革人大代表的產(chǎn)生方式，引入競爭機制，增強選舉過程的透明化，實現(xiàn)選舉工作公開公正，保障素質(zhì)高的、參政議政能力強的非政府官員當(dāng)選為人大代表，從而優(yōu)化人大代表資源的配置，完善人大代表的組成結(jié)構(gòu)。

再次，要加強人大隊伍建設(shè)，提升人大代表素質(zhì)。推進人大隊伍的年輕化、專業(yè)化，努力提升人大自身的素質(zhì)水平，是完善人民代表大會制度的必然要求和重要環(huán)節(jié)。作為一名合格的人大代表，其知識結(jié)構(gòu)應(yīng)該具備如下幾個方面：一是政治素質(zhì)。人大代表要有全心全意為人民服務(wù)的精神，要自覺從人民利益出發(fā)，時時刻刻以人民利益為己任，保持與人民群眾的血肉關(guān)系；二是思想文化素質(zhì)。認(rèn)真學(xué)習(xí)黨和國家的理論、政策，在思想上，永遠要跟著黨走，努力學(xué)習(xí)政策理論，提高思想覺悟和職業(yè)道德水平；三是具備一定的輔助知識，認(rèn)真學(xué)習(xí)政治學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等人文與社會科學(xué)知識；四是業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律素質(zhì)。通過業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和法律知識培訓(xùn)，增強人大代表的業(yè)務(wù)水平和法律思維，培養(yǎng)人大代表的履職能力；五是人大代表要樹立正確的人大代表觀，加強問責(zé)意識，真正知道代表是一種責(zé)任，而不是榮譽，不是待遇。人大代表通過強化自身素質(zhì)水平的提升，在一定程度上，可以避免問責(zé)過程中的失誤，增強問責(zé)政府的效果。

（四）構(gòu)建以人大為問責(zé)主體中樞的問責(zé)體系

從今后的發(fā)展趨勢來看，由于人大是最重要的異體問責(zé)主體，因此，構(gòu)建以人大為問責(zé)主體中樞的問責(zé)體系，實現(xiàn)人大問責(zé)的權(quán)威性，是人大問責(zé)工作有效運行的重要保障。

其一，成立中央和地方問責(zé)工作委員會分別主導(dǎo)中央和地方問責(zé)頂層設(shè)計。我們可以考慮在國家層面成立國家問責(zé)工作委員會，專門負(fù)責(zé)問責(zé)工作頂層設(shè)計。問責(zé)工作委員會獨立于政府部門，由資深的政治、法學(xué)家和具有豐富的反腐敗經(jīng)驗的專家組成，直接隸屬于全國人大常委會，以提高問責(zé)工作委員會的地位，增強問責(zé)的權(quán)威性。[13]相應(yīng)的，地方也應(yīng)成立地方問責(zé)工作委員會，直接隸屬于地方人大常委會。通過建立行之有效的問責(zé)工作委員會，對政府工作的提案進行監(jiān)督問責(zé)，強化憲法賦予人大的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)、撤職權(quán)等，確保這些剛性監(jiān)督手段的實際運用。

其二，借鑒國外議會監(jiān)察專員制度，建立人大監(jiān)察專員制度，成立專門的調(diào)查委員會，充分利用手中的質(zhì)詢權(quán)和特定問題調(diào)查權(quán)，開展獨立的調(diào)查，或者召開聽證會，或者啟動質(zhì)詢、罷免等程序，從而實現(xiàn)主權(quán)在民、對人民負(fù)責(zé)的行政體制。[14]

其三，強化人大問責(zé)主體中樞地位，還要加強人大對檢察機關(guān)的問責(zé)力度，從法理上真正實現(xiàn)其問責(zé)主體的權(quán)威性。檢察官的權(quán)利和責(zé)任是一條線上的兩個平行點，檢察官接受人民賦予的權(quán)力，就必須承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。我們可以建立人大機關(guān)、檢察機關(guān)與新聞媒體之間的反腐聯(lián)動機制，加強人大對檢察機關(guān)的監(jiān)督。所謂聯(lián)動機制是指各級新聞媒體明確專人擔(dān)任輿論監(jiān)督信息員，及時向檢察機關(guān)報送反腐倡廉輿論監(jiān)督信息，檢察機關(guān)設(shè)立新聞輿論監(jiān)督專用電子郵箱，并定期召開新聞發(fā)布會，向媒體通報焦點問題、重大案件的查辦情況，[15]檢察機關(guān)定期向人大進行匯報。人大通過對檢察機關(guān)的監(jiān)督問責(zé)，有利于促進檢察機關(guān)執(zhí)法公正，保證法律法規(guī)統(tǒng)一、準(zhǔn)確、嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行，有效地樹立人大的權(quán)威。

其四，要加大宣傳力度，增強人大問責(zé)的權(quán)威性。要充分運用網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等現(xiàn)代傳媒，大力宣傳人大問責(zé)的價值、方式、內(nèi)容等，及時報道人大問責(zé)工作的進展情況，將輿論宣傳工作貫穿于人大問責(zé)工作的全過程。

（五）完善人大問責(zé)法律法規(guī)體系

一是完善監(jiān)督立法體系建設(shè)。當(dāng)前我國已經(jīng)出臺《監(jiān)督法》，該法律的出臺，對于我國推進民主政治建設(shè)起到了很大的作用。但是該法律存在許多不完善的地方，比如，監(jiān)督對象不服從監(jiān)督應(yīng)如何處理，所引起的法律后果應(yīng)該如何處置等，該法沒有做出具體規(guī)定。因此，應(yīng)該由全國人大常委會作出補充規(guī)定，明確實施細則，有立法權(quán)的地方人大，則應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)實際情況制定出解決這些問題的具體方案，為各級人大常委會實施問責(zé)提供法律依據(jù)。

二是結(jié)合《憲法》《選舉法》《代表法》等法律法規(guī)，制定人大代表問責(zé)制的法律法規(guī)，形成一個對人大代表進行有效監(jiān)督和問責(zé)的完善的法律監(jiān)督體系，以此激勵人大代表積極履行職責(zé)，發(fā)揮人大代表的作用。

三是進一步完善質(zhì)詢權(quán)。人大代表行使質(zhì)詢權(quán)是人大監(jiān)督政府工作最重要的方法。但在實際應(yīng)用過程中，這種質(zhì)詢對政府產(chǎn)生的壓力較小，因為對于如何處理政府答復(fù)，以及不答復(fù)或答復(fù)不滿意的處理等，法律沒有具體規(guī)定。為了改變這種狀況，必須通過法律明確規(guī)定對答復(fù)的處理方法，如對“一府兩院”組成人員實行獎懲或罷免等。這樣才能發(fā)揮質(zhì)詢權(quán)的督促政府的威懾力，提高問責(zé)工作效率。我們可以在地方組織法和監(jiān)督法中明確規(guī)定，質(zhì)詢案由地方人大常委會主任會議決定，并要求受質(zhì)詢機關(guān)予以答復(fù)，實施質(zhì)詢案“動議即生效”的程序效力。[16]這種通過質(zhì)詢權(quán)問責(zé)政府官員，效果更好，可以解決一些懸而未決的問題。

四是科學(xué)規(guī)劃人大問責(zé)的流程，細化人大問責(zé)辦法，創(chuàng)新人大問責(zé)方式，規(guī)范人大質(zhì)詢、調(diào)查的工作流程，充分行使人大的特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)、撤銷權(quán)等，實行不信任投票制和彈劾制，確保問責(zé)結(jié)果的落實。

五是進一步健全人大問責(zé)制度，完善行政問責(zé)配套設(shè)施。推行行政執(zhí)法責(zé)任制，并通過法律法規(guī)明確不同層級、部門、職位的權(quán)責(zé)，解決好“有權(quán)無責(zé)”“有責(zé)無權(quán)”“職能交叉重疊”等問題。推行行政機關(guān)負(fù)責(zé)人定期述職制，加強對行政機關(guān)“一把手”的監(jiān)督力度，堅持對行政首長違法行為問責(zé)，對于行政機關(guān)的總體工作，人大組織檢查，進行工作評議，指出不足，提出整改意見措施，促進政府工作的合法化、程序化。

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