土地整理和社會主義新農(nóng)村建設(shè)

許 剛

摘要 合肥市以土地整理為抓手,以縣、區(qū)政府為主體,以項目為載體,把土地整理、宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來,整合各級各類支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金,集中力量打好組合拳,促進項目上規(guī)模、出成效,促進節(jié)約集約利用土地,完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境,推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展。

關(guān)鍵詞 土地整理 宅基地整理 新農(nóng)村建設(shè)

中圖分類號:F303 文獻標識碼:A

一、土地整理在新農(nóng)村建設(shè)中的作用

土地整理是人類利用自然和改造自然的措施,是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段解決土地利用問題的必然選擇。土地整理的基本內(nèi)涵是:在一定區(qū)域內(nèi),按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃確定的目標和用途,采取行政、經(jīng)濟、法律和工程手段,對土地利用狀況進行調(diào)整改造、綜合整治,提高土地利用率,改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。

合肥市的土地整理具體包括農(nóng)田整理、宅基地整理和土地開發(fā)與復墾等類型。近年來的實踐已經(jīng)證明,通過農(nóng)田特別是基本農(nóng)田整理,加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),可以有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,提高農(nóng)田生產(chǎn)能力,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本;可以有效改善傳統(tǒng)的農(nóng)用地利用格局,擴大經(jīng)營規(guī)模,促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收;通過改造舊村莊,歸并農(nóng)村居民點,可以有效改變農(nóng)村面貌,提高農(nóng)民居住水平和生活質(zhì)量。因此土地整理是實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。

(一)土地開發(fā)整理確保了基本農(nóng)田保護及耕地的占補平衡。

據(jù)統(tǒng)計分析,從1949年到2000年的五十年間,合肥市總?cè)丝趦粼黾?65萬,而同期耕地竟減少130萬畝。按照規(guī)劃,除三縣自身占用耕地外,2009——2020年該市城市擴展還需占用耕地約20-25萬畝。人增地減,如何保住18億畝耕地,保障國家糧食安全是合肥乃至全國面臨的嚴峻現(xiàn)實。因此耕地保護,特別是基本農(nóng)田保護迫在眉睫。為落實國務(wù)院提出的基本農(nóng)田保護“總量不減少,用途不改變,質(zhì)量不降低”的總要求,同時要保證城市建設(shè)快速發(fā)展的需要,自2000年來,在合肥市市委市政府的領(lǐng)導下,合肥市國土資源局在開展詳盡土地調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,大力開展土地開發(fā)整理工作。此項工作在土地開發(fā)整理項目的規(guī)劃、開發(fā)利用土地資源、實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡和占補平衡等方面發(fā)揮了重要作用。不僅連續(xù)9年實現(xiàn)了耕地占補平衡,而且有力的支持了合肥現(xiàn)代化濱湖大城市的建設(shè),也給予了新農(nóng)村建設(shè)極大的資金投入和政策支持。

(二)土地開發(fā)整理是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和增加農(nóng)民收入的重要手段。

根據(jù)合肥市土地后備資源潛力和實際狀況,結(jié)合基本農(nóng)田標準化建設(shè)與調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu),大力進行“田、水、路、林、村”綜合整治。實行項目管理以來,僅市投資實施的土地開發(fā)整理項目就達到的98個,共投入土地整理專項資金3.22億元,項目完工后將建成“田成方、路暢通、渠配套、林成網(wǎng)、旱能灌、澇能排”的高標準農(nóng)田15.6萬畝,新增耕地3.12萬畝。

結(jié)合土地整理,合肥市大力建設(shè)城郊型農(nóng)業(yè)示范基地,并使之成為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域招商引資的平臺,對外開放的窗口,為發(fā)展農(nóng)業(yè)園區(qū)提供有力的支撐,加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟集約化、規(guī)?；l(fā)展,為提高農(nóng)民收入提供堅實的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)。

(三)宅基地整理是改善農(nóng)村居民生活環(huán)境、提高農(nóng)民生活水平的重要手段。

合肥地處江淮之間,地貌波狀起伏,崗沖相間,耕地面積為562萬畝,人均耕地面積不足1.2畝。據(jù)調(diào)查,該市長期以來,農(nóng)村土地粗放利用,舊村莊占地面積大,村莊布局雜亂無章,土地資源浪費驚人,破爛無人居住的“空心村”不乏其中,農(nóng)村的面貌相當落后。

2006年-2008年,合肥市實施了10個結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)村宅基地整理試點項目,項目區(qū)村莊占地共2294.38畝,補助投資9375萬元,目前這10個項目已接近尾聲,大部分農(nóng)戶已經(jīng)遷入“花園別墅”般的新居,舊村也即將全部復墾完畢 。

二、合肥特色土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)管理模式

合肥市在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,自2000年處開展了系統(tǒng)性的土地開發(fā)整理及相關(guān)研究,從2004年開始,逐步建立健全了土地整理項目管理體系,全面推行了以“市場運作、社會監(jiān)督、規(guī)范管理、高效廉潔”為原則的項目管理制度,實現(xiàn)了土地整理項目立項、開工、竣工、驗收各個階段,嚴格按規(guī)范實施,不僅提高了新增耕地的質(zhì)量,而且極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,促進了農(nóng)民收入增加。第三階段是在總結(jié)以往的時間經(jīng)驗基礎(chǔ)上,建立具有合肥特色的土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)管理模式。

(一)提出以土地整理為抓手,全面推進新農(nóng)村建設(shè)的背景。

推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)是十六大以來,黨中央和國務(wù)院重要的工作部署。城鄉(xiāng)社會實現(xiàn)現(xiàn)代化,沒有新農(nóng)村建設(shè)是實現(xiàn)不了的。城市農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展,是維護社會穩(wěn)定,實現(xiàn)共同進步,共建和諧社會,共赴全民小康的基石。以土地整理為抓手,整合各部門政策和資金,全面推進新農(nóng)村建設(shè)是擺在我市國土部門面前的新課題。通過實踐充分已認識到:土地整理不僅僅是為了增加耕地和為城市發(fā)展帶來可貴的建設(shè)用地指標,而是能夠有效的促進、促使農(nóng)民收入來源和生活狀況發(fā)生質(zhì)的變化。從宏觀角度而言,土地整理已成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)村發(fā)展的一個重要紐帶。□

1、村莊整理潛力分析。

合肥市村莊土地整理的潛力巨大,全市有70多萬農(nóng)戶,農(nóng)業(yè)人口236萬人,行政村1213個,自然村約兩萬多個,農(nóng)村建設(shè)用地面積約96萬畝,戶均綜合占地1.36畝,人均0.35畝。如果按照人均綜合占地120平方米計算,全市人均可退出村莊用地113平方米,扣除各種因素,可騰出建設(shè)用地20余萬畝。

2、城市發(fā)展建設(shè)需要。

合肥當前正處于城市化、工業(yè)化進程不斷加快的關(guān)鍵時期,需要占用大量的土地資源,而土地資源日益緊缺。用好用活土地管理政策,把土地整理與宅基地整理結(jié)合起來,把土地及宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來,可為工業(yè)化、城市化騰出土地資源,促進城鄉(xiāng)節(jié)約集約用地 。

3、農(nóng)村發(fā)展機遇到來。

當前,隨著合肥“工業(yè)立市”和城市“大建設(shè)”的深入推進,城市的建設(shè)發(fā)展已經(jīng)步入良性發(fā)展的軌道。相對的,農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)尚顯不足,現(xiàn)在把土地及宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來,可以為新農(nóng)村建設(shè)提供投入上的支持,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展。

(二)指導思想和基本原則。

按照科學發(fā)展觀的總體要求,以土地整理為抓手,把土地整理、宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來,以縣(區(qū))政府為操作平臺,以項目為載體,整合各級各類支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金,集中力量打好“組合拳”,促進項目上規(guī)模、出成效。

1.示范帶動原則。

按照“整村推進、擴大規(guī)模、近郊臨路、形成特色”的要求,優(yōu)先在城市出入交通主干道路兩側(cè)和高速公路進出口安排示范點,積累建設(shè)經(jīng)驗后,再向全市推廣。

2.政策組合原則。

以土地整理政策和資金為龍頭,整合各級各部門支農(nóng)政策和資金,實現(xiàn)規(guī)模投入,保證實現(xiàn)新增耕地,推動新農(nóng)村建設(shè)。

3.惠農(nóng)惠民原則。

項目的申報、實施充分尊重農(nóng)民意愿,項目建成后要有效改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件,要有效促進新農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展,要做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和農(nóng)民收入三年內(nèi)倍增計劃,切實提高農(nóng)村農(nóng)民的收入水平。

4.規(guī)模發(fā)展原則。

要從方便農(nóng)民生產(chǎn)生活角度出發(fā),合理安排新村建設(shè)的選址和規(guī)模,單個項目建設(shè)規(guī)模一般不低于1萬畝。項目建設(shè)后要具備發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)的條件,具備實施農(nóng)業(yè)招商引資的條件,具備農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的條件。

(三)措施和創(chuàng)新。

以上決策,經(jīng)市土委會作為全市土地整理工作的總方針,以會議紀要的形式被明確下來,同時市政府配套出臺了《合肥市土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)項目實施意見》。和《合肥市土地整理項目管理辦法(試行)》。為將市委、市政府的要求落到實處,我們進行了積極的探索,在機制上也有所創(chuàng)新。

1、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民增收,實現(xiàn)目標創(chuàng)新。

2、按照“農(nóng)民自愿、依法有償、政府引導、市場調(diào)節(jié)”的原則,積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新機制和新模式。在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上,通過農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離,探索轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股等多種形式的流轉(zhuǎn)模式,加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè),提高農(nóng)民收入,安置剩余勞動力,解放和發(fā)展生產(chǎn)力

2、統(tǒng)一標準、嚴格管理,實現(xiàn)管理創(chuàng)新。

嚴格執(zhí)行《合肥市投資土地開發(fā)復墾整理項目管理辦法》(試行)。充分發(fā)揮資金效益,實行“五統(tǒng)一”,即統(tǒng)一提供宅基地、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一配建公共設(shè)施、統(tǒng)一整理宅基地、統(tǒng)一推進集約化生產(chǎn)經(jīng)營。

3、明晰責任、各司其職,實現(xiàn)體制創(chuàng)新。

按照“民為主、村負責、鄉(xiāng)實施、縣統(tǒng)籌、市補貼”的原則,推進土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)。堅持村民自覺自愿,突出村級負責,充分發(fā)揮村級組織在土地整理和新農(nóng)村建設(shè)中的帶頭作用;鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責項目的組織實施;市縣兩級組織編制好新村建設(shè)規(guī)劃,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決項目實施中的重大問題。市政府與各縣區(qū)簽訂目標責任書,對按時保質(zhì)保量完成土地整理任務(wù),農(nóng)民收入增幅達到目標的,市政府獎勵項目區(qū)所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村共50萬元。

4、整合資源、形成合力,實現(xiàn)資金投入創(chuàng)新。以土地整理為抓手,以縣(區(qū))政府為操作平臺,以項目為載體,整合各級各類支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金,集中力量打“組合拳”,促進項目上規(guī)模、出成效。徹底打破條條塊塊約束,打破行政區(qū)域限制,杜絕扯皮推諉、“各吹各的號”現(xiàn)象。

(四)效益分析。

1、節(jié)地效益。

在增加耕地數(shù)量的同時,提高耕地質(zhì)量。5年內(nèi),每年村、田、水、路、林綜合整治不少于10萬畝。其中,整治自然村不少于200個,新增耕地約8000畝,用于“增減掛”,按每畝補貼7萬元計算,全市村莊整理每年共需補5.6億元;整理農(nóng)田約10萬畝,按畝均整理投資約0.3萬元計算,共需投資3億元,新增耕地4000畝,用于折抵建設(shè)用地指標或占補平衡。

2、經(jīng)濟效益。

(1)直接效益:A、新增耕地經(jīng)濟效益,按合肥地區(qū)傳統(tǒng)的一油一稻的種植方式,每新增一畝耕地可增加農(nóng)民純收入900元/畝;可為項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民增收720萬元;B、直接降低生產(chǎn)成本30元/畝,可為項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民降低生產(chǎn)成本300萬元。

(2)間接經(jīng)濟效益:實施土地整理前,由于田塊零散,500元/畝難以出租,整理后644元/畝,可成片出租;青壯年可放心外出打工,難以外出的勞力,與獲得流轉(zhuǎn)土地的企業(yè)簽訂勞務(wù)合同,獲取勞務(wù)收入;土地規(guī)模經(jīng)營后,發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè),農(nóng)民所獲得的增收效益以及增加當?shù)剞r(nóng)民消費能力等等。

3、社會效益。

農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、社會和諧。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進一步加快,規(guī)模化經(jīng)營水平進一步提升,科技興農(nóng)戰(zhàn)略進一步深入,農(nóng)民增收步伐進一步加快,每個務(wù)工農(nóng)民每年增收近萬元,農(nóng)民組織化程度進一步提高,推進土地流轉(zhuǎn)的機制進一步完善,確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中“不失地、不失權(quán)、不失利、不失業(yè)”。項目建成后,力爭項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民收入3年內(nèi)翻番。

4、環(huán)境效益。

農(nóng)村民居特色更為突出,村容村貌、生產(chǎn)生活條件大為改善。實現(xiàn)節(jié)水、節(jié)能,減少農(nóng)業(yè)面源污染,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護得到加強?！?/p>

(作者單位:合肥市土地開發(fā)復墾整理中心)