金融危機背景下保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)的財政支出政策的抉擇

摘 要:受國際金融危機的影響,再加上我國經(jīng)濟發(fā)展中面臨的深層次矛盾,我國經(jīng)濟發(fā)展增速出現(xiàn)嚴重下滑。面對前所未有的金融危機,中央果斷提出實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。財政支出作為政府行使職能的主要體現(xiàn),其結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,對于保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、促進國民經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞:保增長;積極的財政政策;財政支出

中圖分類號:F810.451 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2009)11-0050-04

作者簡介:A韓曉琴(1966- ),女,中共國家稅務(wù)總局黨校經(jīng)濟學教研室主任,副教授,中央財經(jīng)大學在讀博士研究生。

一、國際金融危機對中國經(jīng)濟的影響

2008年下半年以來,在國際金融危機沖擊下,世界經(jīng)濟出現(xiàn)明顯下滑,進而使發(fā)達國家?guī)缀跽w陷入衰退。世界銀行2009年3月31日發(fā)表報告預測,2009年世界經(jīng)濟將下滑17%,發(fā)達經(jīng)濟體今年將整體下滑29%,其中美國經(jīng)濟下滑24%,歐元區(qū)經(jīng)濟下滑27%,日本經(jīng)濟下滑53%。發(fā)展中國家經(jīng)濟今年增幅只有21%,大大低于去年世行預測的58%的增幅。6月22日世界銀行又發(fā)布報告預計,受國際金融危機影響,今年世界經(jīng)濟將負增長29%。世界貿(mào)易組織(WTO)則預測,受國際金融危機影響,全球需求大幅減少,全球貿(mào)易將迎來自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴重的衰退,2009年全球貿(mào)易額將下降9%。為了避免國際金融危機演變成全球經(jīng)濟危機,各國政府都單方面或聯(lián)合采取了降低利率、注資、收購、接管、降稅等應急措施,但國際金融危機還在蔓延,對我國經(jīng)濟的影響還在加深。從2003年到2007年,中國經(jīng)濟增長持續(xù)5年保持了10%以上的增速,2007年GDP增長更是達到了13%的增速,經(jīng)濟運行總體平穩(wěn),國民經(jīng)濟保持平穩(wěn)快速發(fā)展。但受國際金融危機的影響,再加上我國經(jīng)濟發(fā)展中面臨的深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾,我國經(jīng)濟發(fā)展受到的影響日益顯現(xiàn)。2008年我國經(jīng)濟增長速度只有9%,跌到2002年以來的最低點。從季度GDP增速來看,從2008年一季度到今年一季度,季度GDP的增速分別是106%、101%、9%、68%、61%,季度GDP的增速也在不斷下滑。從今年上半年的宏觀經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)來看,很多宏觀數(shù)據(jù)都止跌回暖,呈現(xiàn)出小陽春的氣象,經(jīng)濟發(fā)展中的積極因素增多,形勢比預料的好。但同時也要清醒地看到,當前經(jīng)濟發(fā)展面臨的困難和挑戰(zhàn)仍然很多,國民經(jīng)濟回升基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固,回升態(tài)勢還不穩(wěn)定,回升格局還不平衡,回升過程中還存在不確定、不穩(wěn)定的因素,內(nèi)外部環(huán)境還十分嚴峻。

面對前所未有的金融危機,中央果斷提出實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。積極的財政政策,一是大幅度增加政府支出,這是擴大內(nèi)需最主動、最直接、最有效的措施;二是實行結(jié)構(gòu)性減稅和推進稅費改革;三是提高低收入群體的收入,大力促進消費需求;四是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),大力保障和改善民生;五是大力支持科技創(chuàng)新、節(jié)能減排,推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整,以及發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化是積極的財政政策的應有之義,在當前宏觀經(jīng)濟形勢下,調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),不僅有利于建設(shè)服務(wù)型政府,有利于保障民生,實現(xiàn)社會公平公正,而且更有利于保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu),促進國民經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、我國財政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及存在的主要問題

財政支出結(jié)構(gòu)是指財政支出內(nèi)部的比例關(guān)系,即各項支出在財政支出總額中所占的比重。這一比例關(guān)系是否合理,影響和決定著整個國家積累與消費的比例關(guān)系,也在很大程度上關(guān)系到能否充分發(fā)揮財政政策宏觀調(diào)控的職能作用。相關(guān)理論研究表明,在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同階段,財政支出結(jié)構(gòu)是不同的。在經(jīng)濟發(fā)展初期,政府的投資性支出占整個財政支出的比重較大;在經(jīng)濟發(fā)展中期,財政投資在社會總投資及在財政總支出中的比重都呈下降趨勢;在比較成熟的市場經(jīng)濟中,公共品方面的支出在財政總支出中比重將大幅度上升,并將超過其它方面的支出。改革開放30年來,隨著我國政府職能的不斷轉(zhuǎn)變和公共財政框架的構(gòu)建,財政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢與上述規(guī)律基本一致,即不斷朝著市場經(jīng)濟體制方向調(diào)整和優(yōu)化。一方面,經(jīng)濟建設(shè)支出占財政總支出的比重逐漸下降,由1980年的5822%下降到2006年的2656%,下降了3166個百分點,年均下降122個百分點;另一方面,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的支出比重逐年上升,如社會文教費支出在財政總支出中的比重,由1980年162%增至2006年的2683%,上升了1063個百分點。這幾年中央財政不斷加大民生方面的支出,比如,2008年全國財政支出6242703億元,增加1264568億元,增長25.4%,但中央財政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、保障性住房、文化方面的民生支出合計560364億元,增長292%,中央財政用于“三農(nóng)”的支出合計59555億元,增加1637億元,增長379%,都超過全國財政支出的增長速度。然而,財政支出結(jié)構(gòu)在向合理化和有效化邁進的同時,仍沒有完全跳出傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟的財政支出結(jié)構(gòu)的基本框架,仍面臨著一些亟待解決的問題。

1.行政管理費用占比偏高且增長過快

行政管理作為政府的一項基本職能,隨著經(jīng)濟建設(shè)和社會各項事業(yè)的發(fā)展,社會活動日趨復雜,政府所承擔的公共關(guān)系事務(wù)也隨之增多,因此行政管理費用增加也是正常的。但是作為社會活動過程中的一種成本代價,這項必需的支出應該控制在一定幅度之內(nèi),從世界各國政府的支出情況看,行政支出所占比重基本上都控制在10%以內(nèi)。然而,我國行政管理支出占財政總支出的比重一直處于較高水平,其支出比重已由上世紀80年代初期占總支出的7%左右上升到90年代的10%以上,目前更是高達19%。不僅如此,我國行政管理支出還是各類財政支出中增長幅度最大的,增長速度超出了同期財政收入、財政支出和GDP的增長速度。此外,根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗,行政管理費的彈性系數(shù)一般維持在0-1之間,而我國的實際情況是,許多年份特別是自2000年以來的行政管理費彈性系數(shù)均在1以上。過高的行政管理支出比重和過高的政府運行成本,勢必使財政支出結(jié)構(gòu)趨于僵化,其他公共支出難以保證,影響財政職能的充分發(fā)揮。

2.民生支出投入嚴重缺位

民生支出的“缺位”,一是表現(xiàn)在教育經(jīng)費投入不足。近年來政府非常重視教育的發(fā)展,也不斷加大財政投資力度,預算內(nèi)教育經(jīng)費的絕對值逐年增加,但相對于我國總體經(jīng)濟實力的增強,財政性教育支出的相對規(guī)模還是不容樂觀,與提高全民族整體素質(zhì)的要求仍有差距。2006年財政性教育經(jīng)費占GDP的比重為301%,這不僅遠低于發(fā)達國家和世界51%的平均水平,也低于發(fā)展中國家4%的平均水平,也達不到我國政府早在1993年下發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出的在20世紀末實現(xiàn)4%的目標。而且教育投入結(jié)構(gòu)不合理,突出表現(xiàn)在基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村義務(wù)教育投入嚴重不足,使農(nóng)村大量存在文盲和科盲,制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。二是醫(yī)療衛(wèi)生總費用支出結(jié)構(gòu)不合理。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,我國醫(yī)療衛(wèi)生總費用不斷增長,據(jù)統(tǒng)計,從1980年到2007年,醫(yī)療衛(wèi)生總費用由143億元增加到112895億元。可是,自上世紀80年代末實行市場化傾向的改革導致了政府職能的弱化,中央和地方政府對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入長期低于財政支出以及GDP的增幅。目前中國政府在總體醫(yī)療費用中的公共投入僅178%,低于發(fā)展中國家27%的平均水平,而居民個人的支出卻占總費用的558%,高于世界43%的平均水平。政府投入偏少,使我國醫(yī)療防疫控制系統(tǒng)極不完善,醫(yī)療設(shè)施嚴重不足,尤其是廣大的農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)面臨生存危機,再加上公立醫(yī)院的管理運行機制存在問題,從而造成群眾看病難和看病貴。三是社會保障支出嚴重偏低。社會保障通常被稱為和諧社會構(gòu)建的“穩(wěn)定器”,實現(xiàn)社會公平的“調(diào)節(jié)器”,促進經(jīng)濟發(fā)展的“減震器”。早在20世紀80年代,許多發(fā)達國家的社保支出就已經(jīng)占到財政支出的30%以上,目前我國雖已建立一定的社會保障體系,但是社保支出的比重還很低,僅接近于西方發(fā)達國家上世紀60年代的水平。同時,我國公共養(yǎng)老保障體系的覆蓋面狹窄,只占人口總數(shù)的15%,低于世界勞工組織確定的20%的國際最低標準,社保支出資金使用效率低下,廣大農(nóng)村和農(nóng)民還很難享受到社會保障“陽光”的普照。

3.重要產(chǎn)業(yè)和重要領(lǐng)域的財政投入不足

一是對農(nóng)業(yè)投入力度不夠。對于我國農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝?0%的農(nóng)業(yè)大國來說,農(nóng)業(yè)問題不僅是經(jīng)濟問題,也是一個社會問題,所以中央一貫十分重視農(nóng)業(yè)發(fā)展,中央財政支農(nóng)支出占本級財政總支出的比重也處于上升趨勢,但許多地方政府為了政績和經(jīng)濟增長,一再減少對農(nóng)業(yè)投入,使全國財政農(nóng)業(yè)支出占總支出的比重,由1978年的歷史最高點1343%逐年下降至目前的807%,同時支農(nóng)手段單調(diào),投資結(jié)構(gòu)不合理,這對國民經(jīng)濟持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展是極為不利的。二是對研究與開發(fā)的投入偏低。研究與開發(fā)投入反映一國的科技發(fā)展和創(chuàng)新潛力,對提高國家的綜合國力和增強國際競爭力具有戰(zhàn)略意義。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織在1971年出版的《科學應用與發(fā)展》中把各國工業(yè)化發(fā)展的過程分為四個階段的劃分標準,我國處于第一階段末期和第二階段初期。在這個時期,發(fā)達國家政府研發(fā)投入占GDP的比重一般均在1%以上,而我國20世紀90年代以來財政科技投入占GDP的比重一直維持08%左右的水平,可見我國科學研究的財政投入水平是比較低的。三是基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面的投資有待加強。經(jīng)過多年改革,我國經(jīng)濟建設(shè)支出比重逐年下降,但仍遠高于發(fā)達國家。更嚴重的問題是,其內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)不盡合理,用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面的支出明顯低于4%的世界平均水平,使能源、道路、交通等公共項目的支出缺口很大,導致“基礎(chǔ)瓶頸”制約嚴重。

三、金融危機背景下的財政支出政策的抉擇

受全球金融危機的影響,世界經(jīng)濟增速減緩明顯,這將對我國出口產(chǎn)生較大的影響,外需萎縮成為我國經(jīng)濟增長面臨的直接沖擊和最大困難。盡管中國出口結(jié)構(gòu)升級和出口市場的多元化可以在一定程度上減輕外部需求變化對出口的影響,但是較高的出口依存度將使中國經(jīng)濟在世界消費走軟情況下難以獨善其身。2007年我國外貿(mào)依存度為67%。遠高于同期歐盟20%、美國25%、日本30%左右的水平。為應對國際危機的影響,我國政府自去年下半年起出臺一系列穩(wěn)定外需、擴大內(nèi)需的政策措施,但主要經(jīng)濟體的進口需求仍在持續(xù)萎縮,導致外貿(mào)出口降幅在今年5月份進一步拉大。海關(guān)總署2009年6月11日發(fā)布的數(shù)字顯示,今年5月份我國外貿(mào)進出口同比下降259%,累計同比降幅比前4個月加深15個百分點。其中,出口降幅加深59個百分點。在外需萎縮的情況下必須千方百計擴大內(nèi)需,而內(nèi)需主要包括投資需求和消費需求。從今年上半年的經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)來看,拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”依然嚴重失衡,2009上半年投資對經(jīng)濟增長貢獻率為876%,拉動GDP增長62個百分點,貢獻率迄今最高;最終消費對經(jīng)濟增長貢獻率為534%,拉動GDP增長38個百分點;凈出口對經(jīng)濟增長貢獻率為-41%,下拉GDP增長29個百分點。所以經(jīng)濟增長下半年重在啟動民間投資和擴大消費。即一方面通過擴大政府投資領(lǐng)域,并通過政府投資的“四兩撥千斤”的作用帶動民間投資;另外一方面通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),增加民生投入,減輕低收入群體在教育、醫(yī)療、社會保障等方面的負擔,完善社會保障制度,讓老百姓無消費的后顧之憂,從而真正啟動消費需求,促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

1.以公共財政理念為導向,科學界定財政支出范圍

現(xiàn)代意義上的“公共財政”與傳統(tǒng)的“國家財政”或“政府財政”有著本質(zhì)的區(qū)別,公共財政著眼于彌補市場經(jīng)濟條件下的市場失靈,以滿足社會公共需要為目的,以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任,參與社會資源的配置。因此,政府解決財政供給的“越位”與“缺位”并存問題,應以社會公共需要為標準,合理界定政府與市場的支出責任,凡是市場機制能夠解決的事情,政府就不要通過財政手段去干預,只有市場機制解決不了或解決不好時才由政府介入。對于需要政府提供才能最佳配置社會資源的公共產(chǎn)品,如國防外交、文化衛(wèi)生教育支出等等,政府應直接介入,以彌補市場自由配置無法完成的公共產(chǎn)品外部效應缺陷。對于旨在提高社會服務(wù)水平的公共性支出,如社會保障支出,可以采取完全政府提供或私人和政府共同提供的方式。對于非公共性質(zhì)的財政支出項目,政府要改變大包大攬的做法,做到“有所為有所不為”,逐步引入市場調(diào)節(jié)機制。對國民經(jīng)濟有重大影響的非競爭性和非經(jīng)營性領(lǐng)域,如能源、交通、通訊、生態(tài)保護和農(nóng)業(yè)等,應切實加大投資力度,提供比較充分的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

2.以大部制改革為契機,努力降低政府運作成本

多年來,我國政府一直在努力壓縮行政經(jīng)費開支,但實際效果卻不盡如人意。追根究底,既有人員、機構(gòu)雙膨脹和預算軟約束的直接原因,又有體制轉(zhuǎn)軌和政府職能錯位等深層次原因,因此,降低政府運作成本的關(guān)鍵不是簡單的削減經(jīng)費,而是要進一步理順政府與市場的關(guān)系,建設(shè)與市場經(jīng)濟相適應的效率型政府。一方面,全面推進政府機構(gòu)改革。要以大部制改革為契機,以轉(zhuǎn)變政府職能為核心,以塑造公共服務(wù)型政府為目標,按照“精簡、效能、廉潔、高效”的原則,通過減少機構(gòu)數(shù)量,重新界定部門職能,厘清“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的管理體制,將政府職能及管理方式從分指標、分項目、分資金等逐步轉(zhuǎn)移到法制建設(shè)、宏觀調(diào)控和間接管理上來。另一方面,要盡快建立一套有效的政府公務(wù)員系列的競爭機制。這不僅包括公務(wù)員的公開考試錄用制度,更重要的是建立公務(wù)員的退出機制,以徹底改變行政機關(guān)人員只進不出的現(xiàn)象。同時,要積極發(fā)揮社會中介機構(gòu)的作用,減少政府的直接管理。

3.以改善民生為重點,進一步加強社會公共性開支

從世界范圍看,隨著經(jīng)濟發(fā)展和國家財力的增長,西方工業(yè)化國家的社會公共性開支呈現(xiàn)出日益上升的趨勢,而我國長期以來財政預算安排中,用于社會公共性的支出不盡人意。為促進經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)地發(fā)展,我們必須調(diào)整和完善財政支出結(jié)構(gòu),扭轉(zhuǎn)重經(jīng)濟增長、輕社會事業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)做法,加大公共服務(wù)支出,擴大公共服務(wù)覆蓋面,讓全體百姓共同分享經(jīng)濟發(fā)展成果,從而不斷化解社會矛盾和改善民生問題。一是要堅持把教育放在優(yōu)先發(fā)展的位置,確保現(xiàn)有預算口徑的教育支出穩(wěn)定增長,逐步建立分級負擔、分級管理的教育經(jīng)費管理體制,同時重視研究增設(shè)教育專項資金的新渠道,開征教育稅,取消現(xiàn)有的教育費附加,確保財政教育支出的可靠來源。二是增加醫(yī)療衛(wèi)生投入。要深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革,加快公共衛(wèi)生體系建設(shè),建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制,提高公共衛(wèi)生服務(wù)水平和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急能力,盡快建成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善的疾病預防控制和醫(yī)療救治體系。三是要加大社會保障支出。應根據(jù)我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟社會發(fā)展水平,加強以最低生活保障為主體的社會救助體系建設(shè),促進新型農(nóng)村合作醫(yī)療和救助制度的發(fā)展,不斷完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等保障體系,逐步擴大社會保障覆蓋面。四是重視生態(tài)保護,加大環(huán)境建設(shè)投入和環(huán)境污染治理力度,促進經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.以突破“瓶頸制約”為抓手,優(yōu)化財政資源配置職能

一是大力強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ),又是市場競爭中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。市場經(jīng)濟發(fā)達國家經(jīng)驗告訴我們,只有把農(nóng)業(yè)作為政府的保護對象,加大農(nóng)業(yè)財政投入,才能有效解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟的二元結(jié)構(gòu)問題,增加農(nóng)民收入,擴大農(nóng)村消費,促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,必須加大財政支農(nóng)力度,增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護等方面的支出,建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長機制,確保國家對農(nóng)業(yè)的凈投入比例逐年上升。二是加大對科技進步和發(fā)展的支持。2008年爆發(fā)的國際金融危機讓我們認識到加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的迫切性。黨的十七大提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,即在需求結(jié)構(gòu)上,促進經(jīng)濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變;在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上,促進經(jīng)濟增長由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變;在要素投入上,促進經(jīng)濟增長由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。科技是第一生產(chǎn)力,也是我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)條件。我國要提升綜合國力,實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展目標,就必須強化科技投入力度,真正發(fā)揮科技進步對經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用。為此,要著力發(fā)揮財政科研投入的主要作用,利用政策導向,促進企業(yè)建立創(chuàng)新機制,推進企業(yè)的科技進步。三是加大對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的支持。公共基礎(chǔ)設(shè)施是實現(xiàn)工業(yè)化的基礎(chǔ),基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)更是推動經(jīng)濟快速發(fā)展的動力,加大石油、電力等能源基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,推動鐵路、公路網(wǎng)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),既有利于調(diào)整和改善投資結(jié)構(gòu),也有利于增加城鄉(xiāng)居民消費,實現(xiàn)國民經(jīng)濟的良性互動發(fā)展。□

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責任編輯:浩 宇