橫琴：一島如何“兩制”

賀海峰

“現在的橫琴新區(qū)就相當于30年前的深圳蛇口。從這樣的高度來判斷橫琴新區(qū)的意義，才有價值，才能看到它能干什么，否則就把它冷落到一個普普通通的開發(fā)區(qū)?！?0月的珠三角，酷熱開始消退，而國家級新區(qū)橫琴則正式進入熱火朝天的建設階段天的建設階段，

橫琴，這個擁有7585人、86平方公里的海島，是珠三角核心地區(qū)最后一塊“處女地”。2009年，對于沉寂多年的珠海橫琴而言，來自北京的兩項決策有著非凡的意義：一是6月24日，國務院常務會議審議和原則通過《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，并于8月14日正式作出批復這是繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)之后，第三個由國務院批準的國家級新區(qū)。二是6月27日，全國人大常委會授權澳門管轄橫琴澳門大學新校區(qū)，

從此，橫琴將告別荒蕪，轉身成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區(qū)、深化改革開放和科技創(chuàng)新的先行區(qū)、促進珠江口西岸地區(qū)產業(yè)升級的新平臺。

第三個國家級新區(qū)

位于珠海市南部的橫琴，為珠海第一大島，南瀕南海，東與澳門僅一河之隔，最近處不足200米，距離香港也只有約45分鐘船程。正如廣東省發(fā)改委對橫琴的表述：“一國兩制”的交會點、“內外輻射”的接合部

在披上這層新的光輝背后，則隱藏著橫琴的沖動和無奈。從動開發(fā)的心思，到由國務院來確立這樣一個規(guī)劃，橫琴整整用了18年

1092年，原珠海市委書記梁廣大口中的“黃金寶島”，即被廣東省確立為擴大對外開發(fā)的四個重點開發(fā)區(qū)之一，那時候“橫琴經濟開發(fā)區(qū)”的牌子就掛上了。1998年，該島被確立為珠海市5大經濟功能區(qū)之一。

但是，橫琴開發(fā)一直步履沉重。本身基礎設施不完善、受經濟周期的影響，是其客觀原因。不過，原廣東省政府發(fā)展研究中心副主任王利文認為，橫琴開發(fā)建設久議不決，珠海和澳門之間的恩怨和博弈也是一大因素。當時澳門經濟實力不錯，“便有些傲氣”。

2004年，時任廣東省委書記張德江看到橫琴經過長期規(guī)劃，但“老是搞不下去，引不進大企業(yè)”，才提出以“泛珠合作、粵澳為主力”開發(fā)橫琴的“9+2”方針。但最終，在2005年廣東省政府委托中投公司完成《泛珠三角橫琴經濟合作區(qū)的項目建議書》后，橫琴開發(fā)的聲音再次沉寂。

直到2005年9月10日，國務院總理溫家寶視察橫琴島。他贊嘆“這是一塊寶地”，要求先謀而后動，慎重開發(fā)、科學開發(fā)、合理開發(fā)橫琴。

廣東省政府立即編制《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，兒易其稿后，于2008年底上報國務院。由于得天獨厚的地理優(yōu)勢，橫琴在開發(fā)定位上不斷出現新的可能，產業(yè)選擇再三調整，級別也從市、到省，最終進入中央視野，成為繼上海浦東、天津濱海之后，國務院批準設立的第三個國家級新區(qū)。此前，受困于土地容量，澳門一直有“整體租賃”橫琴的想法。中央將橫琴1.0926平方公里土地批予澳門大學興建新校，澳門特首何厚鏵興奮不已：“這是中央送給澳門的一份厚禮。”

合力打造“西岸的月亮”

澳門大學進入橫琴島，是《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》對橫琴島“逐步建成探索粵港澳合作新模式示范區(qū)”的一個具體注解。

“此事落實后，橫琴便成為‘一島兩制?！痹鴵伟拈T大學校長高級顧問、現任澳門“一國兩制”研究中心主任、澳門基本法委員會委員楊允中表示，這次全國人大的決定具有多重意義：“首先，這是前所未有的制度創(chuàng)新；其次，這有助澳門特區(qū)人才開發(fā)和經濟適度多元化；第三，這有助推動澳珠、澳粵合作進入新階段?！?/p>

北京大學政府管理學院教授趙成根則認為：“國家在澳門回歸10年之際采取‘租地的形式將土地劃分給澳門大學，是對澳門的扶植和特殊照顧，具有一定的示范價值。從政治角度看，即使未來整個橫琴島都‘澳門化，也是無可厚非的事情?！?/p>

趙成根認為澳門大學率先入駐橫琴島，“可看作是‘探測陣地——因為作為一個教育學園，其引起的反彈較小，也更加容易獲得認同感。這就為澳門在橫琴島進一步拓展提供了先例和示范?！彼J為，采取“租地”的形式其實在國際上早有先例，但這一次是租給澳門這個“自己兄弟”，這是我們國家不拘泥于形式、不受條條框框限制的大膽決定。

地緣優(yōu)勢無疑是至關重要的優(yōu)勢。澳門與橫琴島鄰近得幾乎合二為一，從兩地走水路到香港也是近在咫尺。原珠海城市規(guī)劃顧問、中山大學教授袁奇峰認為，澳門和珠海各自都成不了“月亮”，必須加速澳珠的同城化，讓兩座城市合力成為西岸的“月亮”。港珠澳大橋修通后，香港將有部分現代服務業(yè)轉移至澳門，澳門要抓住這些機會，進行“拉斯維加斯化”，在博彩業(yè)之外，綜合發(fā)展旅游、會展和現代商務服務業(yè)。

根據《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，并結合橫琴開發(fā)時序，珠海初步設想先期重點開發(fā)教學區(qū)、中央商務區(qū)、口岸服務區(qū)、休閑度假區(qū)(富祥灣)等區(qū)域，政府正在加緊制定這四個區(qū)域的市政基礎設施建設方案。

在產業(yè)建設項目的引進和推動方而，橫琴新區(qū)負責人更是信心十足，“規(guī)劃出臺后，橫琴吸引了國內外大企業(yè)的注意力，我們不愁項目的引進。橫琴現在的目標是面向世界500強企業(yè)，著力引進有實力的高端項目，給橫琴開發(fā)一個高起點。”

其中，十字門中央商務區(qū)將在12月上旬舉行奠基儀式，長隆項目目前一期土地已經提供給企業(yè)，企業(yè)正在推進填土工程；BP的基礎設施建設項目，正在進行采購招標，招標完成后，將開始動工建設。

對此，國家發(fā)改委國上開發(fā)與地區(qū)經濟研究所副所長肖金成認為，橫琴新區(qū)的開發(fā)不僅僅對整個珠三角有著積極的戰(zhàn)略意義，也必將對澳門產生深遠和積極的影響?！盁o論從產業(yè)轉型還是產業(yè)布局的多樣化方面，都會給珠澳兩地帶來新的發(fā)展契機?！?/p>

“未來的橫琴，有條件成為一個‘準自由港?！敝猩酱髮W港珠澳研究中心鄭天祥教授甚至認為，橫琴全島均有望被劃定為比保稅區(qū)更優(yōu)惠的特殊海關區(qū)，屆時商家、人流均可在島內享受保稅區(qū)政策，這將使橫琴成為內地流動最自由的地區(qū)之一。

引領下一個30年?

橫琴的優(yōu)勢在于它是“一國兩制”的交接點，示范意義重大。更關鍵的是，國務院規(guī)定橫琴開發(fā)的基調是“制度創(chuàng)新”，以區(qū)別于上海浦東和天津濱海的金融創(chuàng)新。因此，橫琴要實現它所承載的歷史使命和基本功能，惟有制度創(chuàng)新一途。

珠海市政協(xié)橫琴開發(fā)課題組認為，限制港澳與珠三角乃至內地經濟融合的根本原因在于制度的差異。單純的產業(yè)設置解決不了橫琴開發(fā)的根本問題。因此，能否進行制度創(chuàng)新，以消除制度性障礙，是決定港澳經濟能否與內地經濟全面融合，港澳作用能否充分發(fā)揮的關鍵。

制度創(chuàng)新的突破口，就是要提前實現港澳與內地同為WTO成員雙邊自由貿易關系。但要突破這種關系，就要超越

CEPA的框架。按照課題組的大膽設想，橫琴需具備四方面的功能：其一，“接口”功能。要通過橫琴，實現兩大經濟板塊全面無障礙對接，而不是個別產業(yè)的延伸或轉移。主要應表現為資源共享、產業(yè)互動、要素融通的經濟格局。這是香港成為珠三角真正意義上經濟中心的基礎條件。其二，“轉換區(qū)”功能，即通過特殊的制度安排，使兩大經濟體系能夠銜接、轉換、融合，這是橫琴成為“接口”的前提。其三，“放大器”功能。橫琴的產業(yè)項目要作為一種“通道”、“前臺”，釋放其境外母體的巨大能量。其四，“試驗場”功能。包括與港澳對接的試驗；與世界經濟間接連通的試驗；更高層次的改革開放試驗。

例如，橫琴的行政機構設置，突破了內地行政體制的窠臼，外界普遍認為這是最有意義的制度創(chuàng)新。趙振武原先在珠海市海關任職，是這次橫琴新區(qū)公選的干部之，他直言，橫琴新區(qū)參照港澳行政機構，只設置10個部門。《規(guī)劃》中規(guī)定，新區(qū)管委會組織機構的原則是“精簡、統(tǒng)一、效能”，并特別指出，橫琴外的行政機構一般不在橫琴設立分支機構，杜絕外界行政干擾。

除了辦公室和黨群工作部，另設8個局(委員會)：統(tǒng)籌發(fā)展委員會、產業(yè)發(fā)展局、財金事務局、公共建設局、社會事業(yè)局、交流合作局、行政服務促進局、警務和綜合管理局。趙振武稱，他任職的黨群工作部對應市政府的紀檢、人事、宣傳等16個局，財金事務局和產業(yè)發(fā)展局，港澳味道很濃，令人耳目一新。

“橫琴只有幾千個農業(yè)人口，創(chuàng)新行政機構設置阻力很小?！庇袑＜冶硎?，中國在政治和經濟體制改革上進入深水區(qū)，橫琴是“新區(qū)中的特區(qū)，特區(qū)中的新區(qū)”，外界將橫琴看作“先行先試”的試驗田，而“先行先試”又被看作中國第二輪改革開放的開端。在這個層面上，橫琴在政治體制創(chuàng)新上的實驗意義，可能遠遠大過這個海島蘊藏的經濟價值。

廣東商學院流通經濟研究所所長王先慶認為，橫琴新區(qū)至少具備三重意義：站在全國的高度，橫琴新區(qū)為珠三角未來30年的發(fā)展制定了一個新的方向、新的理念、新的增長點；橫琴是開革開放第一個“30年”過后設立的第一個新區(qū)，這個新區(qū)是要引領下一個30年的，而且具有全國性格局；另外，原本珠海、澳門兩個地區(qū)都有一定的自卑感，橫琴新區(qū)的設立為它們提供了增強自信心的資本。橫琴新區(qū)的發(fā)展會使珠三角得以平衡和壯大，必將成為珠三角以及珠江口西岸發(fā)展的動力。

關鍵看廣東怎么做

但是王先慶也擔心，橫琴新區(qū)有可能會成為目前全國三個新區(qū)中唯一被冷落的特區(qū)。

比如，珠海和澳門自身的實力有限，其所能產生的帶動力、影響力和號召力也相應有限。這就造成了橫琴新區(qū)的產業(yè)吸引力和拉動力無法和濱海新區(qū)以及浦東新區(qū)相比，不能夠上馬很多大項目和高新技術項目，不能夠形成覆蓋整個區(qū)域發(fā)展的輻射力。

另外，橫琴新區(qū)周邊分布著很多開發(fā)區(qū)、試驗區(qū)、特區(qū)，而且各自都有著自己的優(yōu)惠政策和特殊角色定位，橫琴沒有類似濱海新區(qū)那樣的在方圓幾百公里范圍內都沒有經濟特區(qū)的環(huán)境。作為一個新興的國家級新區(qū)，橫琴有著特殊的定位，但是難免會被“淹沒”在眾多的開發(fā)區(qū)、試驗區(qū)、特區(qū)當中，所以也就難以擺脫尷尬地位。

相比濱海新區(qū)和浦東新區(qū)，橫琴新區(qū)無論從規(guī)劃規(guī)模、經濟規(guī)模、輻射廣度上都大幅降低。之所以將橫琴新區(qū)上升到國家戰(zhàn)略層面，就是因為中央已經看到，橫琴新區(qū)的發(fā)展代表著未來泛珠三角地區(qū)一個最高的樣板和典型。

王先慶說：“環(huán)渤海、長三角、珠三角分布三個國家級新區(qū)，這是高度上的統(tǒng)一。珠三角的下一個30年，增長極就是深圳的前海地區(qū)、廣州的南沙地區(qū)和珠海的橫琴新區(qū)，這是珠三角未來發(fā)展的金三角?，F在的橫琴新區(qū)就相當于3(J年前的深圳蛇口。從這樣的高度來判斷橫琴新區(qū)的意義，才有價值。”

不過，珠海和澳門有個共同的缺陷就是在政策創(chuàng)新上缺少沖勁。而且他們的制度性突破和制度性開發(fā)試驗，還存在人才制約和思維方式的制約，所以不能僅靠他們自己，還需要外部力量來突破。

“如果中央和廣東省能把橫琴定位到濱海新區(qū)那樣的高度，以這種力度來開發(fā)，橫琴就有希望，如果還是按原先的路子搞很難做成?！敝猩酱髮W港澳珠江三角洲研究中心主任陳廣漢建議，中央可以考慮放一些高科技項目到橫琴，或者讓橫琴做些重要的體制創(chuàng)新的東西，另外派一些高素質、有能力的干部。“橫琴新區(qū)能不能建成，關鍵要看廣東省政府怎么做。廣東省要拿出東西來!”