羅冬娥

摘要：湖南是旅游資源大??；旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭好、發(fā)展?jié)摿Υ?，呈現(xiàn)良好態(tài)勢。但是與快速發(fā)展的旅游業(yè)相比，湖南旅游業(yè)法制環(huán)境建設(shè)顯得不足。文章全面分析了湖南旅游法制環(huán)境存在的主要問題，并從加強旅游立法、嚴格旅游執(zhí)法等方面入手，就如何完善、建立健全與湖南旅游業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的旅游法制環(huán)境進行了深入的探討。

關(guān)鍵詞：旅游業(yè)法制環(huán)境完善

中圖分類號F592.7文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)05-263-02

一、問題的提出

湖南旅游資源十分豐富，山水風光秀美奇特，歷史人文底蘊深厚，基礎(chǔ)設(shè)施正逐步完善。近年來，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，實力明顯增強，行業(yè)規(guī)模不斷擴大，已成為全省的支柱產(chǎn)業(yè)。截至2008年底，全省星級賓館達到569家；旅行社624家；現(xiàn)有3A級(及以上)旅游區(qū)92個。有國家級工業(yè)旅游示范點5個，國家級農(nóng)業(yè)旅游示范點10個；全省旅游直接從業(yè)人員達到100多萬人，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)就業(yè)400多萬人。2008年實現(xiàn)旅游業(yè)總收入850多億元，已相當于全省GDP的8％。2009年，力爭使旅游產(chǎn)業(yè)成為省內(nèi)又一個過千億元產(chǎn)業(yè)。如今的湖南旅游業(yè)已成為第三產(chǎn)業(yè)高速增長的引擎，為湖南經(jīng)濟快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展注入新的活力。

然而，與快速發(fā)展的旅游業(yè)相比，湖南旅游業(yè)法制環(huán)境建設(shè)顯得不足。所謂旅游業(yè)的法制環(huán)境，主要指的是與旅游業(yè)有關(guān)的法律、行政法規(guī)、條例、地方法規(guī)、管理制度和法律法規(guī)、法律制度對旅游業(yè)的影響。具體來看，旅游法制環(huán)境由旅游立法、旅游執(zhí)法和旅游法律意識等三方面構(gòu)成。隨著層出不窮的新興旅游形式與旅游產(chǎn)品的出現(xiàn)，旅游立法的滯后成為制約產(chǎn)業(yè)深化的“瓶頸”。湖南旅游市場存在的價格秩序欠規(guī)范、旅行社競爭力較弱等現(xiàn)實問題以及可能出現(xiàn)的境內(nèi)外旅客權(quán)益保護、糾紛處理、市場規(guī)范等問題都急需制定旅游法律、法規(guī)進行規(guī)范。在整個國家旅游立法滯后情況下，重視湖南地方旅游經(jīng)濟立法。建立完備的旅游法規(guī)體系，加強和嚴格旅游執(zhí)法，全面規(guī)范和整頓旅游市場，構(gòu)建一個較為完善的旅游業(yè)法制環(huán)境，是規(guī)范、保障和促進湖南旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)湖南從旅游資源大省向產(chǎn)業(yè)大省的跨越的客觀要求。

二、湖南旅游業(yè)法制環(huán)境存在的主要問題

1旅游法制意識淡薄，對完善旅游法制環(huán)境的重要意義認識不足。(1)尚未將旅游業(yè)法制建設(shè)提高到與旅游業(yè)硬環(huán)境建設(shè)等同的高度。例如：通過分析《湖南省“十一五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，人們可發(fā)現(xiàn)，其中涉及旅游法律環(huán)境建設(shè)的內(nèi)容較少，且規(guī)劃并未提供一個有關(guān)進一步完善旅游法律體系的中遠期計劃或是較具體的、有針對性的參考性建議。這意味著對湖南省旅游法律環(huán)境的建設(shè)還只是停留在表面和淺層次上。當然法律法規(guī)或政策的出臺和制定要通過有關(guān)的立法機關(guān)和相關(guān)部門，但湖南省旅游行政主管部門或規(guī)劃組仍可以根據(jù)省內(nèi)旅游業(yè)發(fā)展實際提出一個立法項目計劃，并采取一定的措施盡早頒布實施。(2)旅游相關(guān)行業(yè)的有些領(lǐng)導(dǎo)者和管理者依法行政法制意識比較淡薄。存在著以言代法、以權(quán)壓法、拍腦袋作決定、憑好惡論處罰等現(xiàn)象?；蚣惫透愣唐谛袨榈木皡^(qū)污染性、破壞性、城市化開發(fā)建設(shè)，或違反旅游經(jīng)濟規(guī)律、搞超越法律邊界的行政命令或強制管理等。(3)有些旅游經(jīng)營者依法經(jīng)營和對旅游資源依法保護意識比較淡薄。如在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)經(jīng)營中，缺少對生態(tài)環(huán)境的營造和對傳統(tǒng)文化恢復(fù)和保護的意識。甚至出現(xiàn)開發(fā)就造成破壞的現(xiàn)象。在經(jīng)營活動中，有些旅游經(jīng)營者不遵守公平交易原則、平等競爭原則、誠實信用原則，在追求利潤的過程中，不考慮利益相關(guān)者的利益，特別是時旅游消費者、旅游資源保護與合理使用、社會公共經(jīng)濟和社會公共利益方面。(4)旅游者依法維護自身合法權(quán)益的法制意識淡薄。沒有充分認識到旅游者權(quán)利的核心是旅游者的利益。當自己的旅游權(quán)益遭受侵害時，不能理直氣壯的要求保護。在旅游投訴和旅游經(jīng)濟糾紛中，不能拿起旅游法律武器，維護自身利益，依法與旅游經(jīng)營者協(xié)調(diào)和解，依法向有關(guān)行政機關(guān)申訴、調(diào)解、仲裁，直至向人民法院的提起訴訟。

2旅游立法欠完善，現(xiàn)有地方旅游法律體系不健全。近年來，湖南地方立法機構(gòu)認識到發(fā)展旅游業(yè)的獨特優(yōu)勢。結(jié)合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需要，制定一系列調(diào)整旅游活動中國家旅游管理機構(gòu)之間及其與旅游企業(yè)、旅游者之間，旅游企業(yè)相互之間，旅游者與旅游經(jīng)營者之間及旅游涉外因素之間多種社會、經(jīng)濟關(guān)系的地方法規(guī)和政府規(guī)章，為調(diào)整湖南旅游業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)范旅游市場秩序、保護旅游資源和旅游環(huán)境、保障旅游法律關(guān)系主體各方權(quán)利義務(wù)等起到了積極作用。但是，湖南旅游立法還存在著以下缺陷：一是地方旅游基本法體系欠缺：二是規(guī)范旅行社、旅游飯店方面的法規(guī)政策明顯不足；三是專項旅游法規(guī)欠缺；四是湖南旅游市場競爭規(guī)則設(shè)定不足；五是湖南旅游資源和旅游環(huán)境保護立法存在著一些缺陷。

3旅游執(zhí)法監(jiān)督欠嚴格，旅游執(zhí)法部門、執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)有待進一步提高。第一，執(zhí)法主體之間缺乏統(tǒng)一性。涉及旅游管理的部門多，但是管理職能單一，協(xié)調(diào)性差。作為旅游行業(yè)行政主管部門的旅游局只能管旅行社和飯店兩個部門，而作為旅游活動重要構(gòu)成之一的旅游景點、景區(qū)，則分屬于建設(shè)局、文化局、民宗局、園林等部門管理，對餐飲、娛樂、購物等方面的管理又分屬衛(wèi)生、文化、公安、工商、稅務(wù)等部門，旅游交通運輸安全管理又系交通、運管、交警等部門的職能，日常工作雖是各司其職，各負其責，但缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序、有效的管理。第二，執(zhí)法過程中缺少主動性。有些部門過多地強調(diào)旅游產(chǎn)業(yè)的綜合性和關(guān)聯(lián)性，強調(diào)旅游管理的授權(quán)有限，執(zhí)法力量單薄，因此治理整頓的主動性較差，缺乏旅游執(zhí)法、守法的良性互動。有的旅游景點對宰游客、亂收停車費、公廁費、非法營運放任不管。對市民的宣傳教育規(guī)范旅游服務(wù)行為堅持不夠，有的部門有令不行，有禁不止，從而造成了部分地方旅游市場秩序的混亂。第三，執(zhí)法部門例行檢查缺少嚴肅性。執(zhí)法部門例行檢查、旅游企業(yè)應(yīng)付被檢查的現(xiàn)象普遍存在。各類例行公事的交叉檢查、重復(fù)檢查、多次檢查擾民的情況突出，不少的旅游企業(yè)對一些執(zhí)法部門的“交叉檢查、多次檢查、重復(fù)檢查”，及執(zhí)法過程中有的“執(zhí)法很嚴，履行服務(wù)很差”，甚至“以罰代法”等情況表示極為不滿。第四，旅游執(zhí)法部門、執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)不高，文明執(zhí)法。公正執(zhí)法方面還有待進一步加強，執(zhí)法水平還需要進一步提高。

三、完善湖南旅游業(yè)法制環(huán)境的途徑

1加強地方旅游立法，建立健全相關(guān)法規(guī)，形成內(nèi)容完善、體例成熟的地方性旅游法律體系，是完善湖南旅游業(yè)法制環(huán)境的前提。首先，加快缺位性地方旅游立法。盡早出臺《湖南省旅游條例實施細則》以及相配套的政策法

規(guī)；抓緊制定地方性《旅行社管理條例》、《導(dǎo)游人員管理條例》、《旅游景區(qū)發(fā)展促進條例》、《旅游糾紛處理辦法》等；還可以根據(jù)需要制定具有地方特色的旅游法規(guī)，如《水上漂流安全管理辦法》等。另外，還可以在條件成熟時制定《湖南省旅游教育促進每例》、《湖南省旅游促銷條例》、《湖南省重點景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓管理辦法》、《自助游經(jīng)營資質(zhì)管理辦法》等。地市級政府或旅游行政管理部門也可適時發(fā)布相關(guān)的區(qū)域性旅游法規(guī)等。其次，進行補充性地方旅游立法。根據(jù)本省旅游資源與旅游產(chǎn)業(yè)的特色，在原有旅游立法的基礎(chǔ)上，對突出問題進行補充性立法。如已制定的《湖南省野生植物保護條例》《湖南省風景名勝區(qū)管理條例》等，突出對各省旅游產(chǎn)業(yè)與特色旅游資源的保護。

通過以上法制的完善最終形成以省人大及其常委會制定的“旅游條例”為基礎(chǔ)。以省級“旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”為契機，以省級“特色旅游資源發(fā)展促進條例”為龍頭，以相關(guān)配套旅游措施為保障的地方旅游立法體系。

2加大旅游執(zhí)法力度，嚴格旅游執(zhí)法監(jiān)督，提高旅游行政執(zhí)法水平，是完善湖南旅游業(yè)法制環(huán)境的關(guān)鍵。首先，加大旅游執(zhí)法力度，加強旅游行政執(zhí)法的環(huán)境建設(shè)。要充分發(fā)揮旅游行政管理部門旅游監(jiān)察、治理的作用，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。政府部門應(yīng)擴大旅游行政管理部門的管理范圍，使其在某些方面享有與法院等部門同等的執(zhí)法強制力，從而凈化湖南旅游經(jīng)營環(huán)境，打擊違規(guī)經(jīng)營行為、懲處非法經(jīng)營活動。開展與旅游發(fā)展相關(guān)的專項整治工作，規(guī)范旅游市場的經(jīng)濟秩序，營造公開、公平、公正的競爭環(huán)境，保護和發(fā)展大旅游，實現(xiàn)嚴格、高效、公正、公平的執(zhí)法和依法行政的目的。其次，加強對執(zhí)法人員法律知識和執(zhí)法要領(lǐng)的培訓(xùn)。增強執(zhí)法人員的訴訟意識、證據(jù)意識、程序意識、監(jiān)督意識。養(yǎng)成自覺守法、依法辦案的習(xí)慣，促進旅游行政執(zhí)法水平的提高。

3增強旅游法制觀念，進行旅游法制教育，提高旅游法制意識，是完善湖南旅游業(yè)法制環(huán)境的保證。首先將旅游業(yè)法制建設(shè)提高到與旅游業(yè)硬環(huán)境建設(shè)等同的高度。旅游各相關(guān)行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者要有強烈的依法行政法制意識。涉及到旅游重大政策的出臺或調(diào)整，旅游管理模式的重大改變，旅游資源重大項目開發(fā)等必須依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、按照法定程序進行自律性、合法性自我審查，組織專家進行科學(xué)論證，廣泛聽取各方意見，集思廣益、博采眾長之后，依照法律授權(quán)并根據(jù)法律規(guī)定進行決策，把科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政納入依法執(zhí)政的軌道，要以建設(shè)高效、公正、有限的法治政府為目標，加強和改善旅游行政管理，使旅游行政法治理念成為各級領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的自覺行動。其次是旅游經(jīng)營者要有強烈的依法經(jīng)營法制意識。旅游經(jīng)營者在經(jīng)營活動中，必須遵守公平交易原則、平等競爭原則、誠實信用原則，必須履行法定和約定的各項義務(wù)；在追求利潤的過程中，必須考慮利益相關(guān)者的利益，特別是旅游消費者、旅游資源保護與合理利用、社會公共經(jīng)濟和社會公共利益，切實做到依法經(jīng)營、誠信經(jīng)營、優(yōu)質(zhì)服務(wù)。第三是旅游者也要有強烈的依法維護自身合法權(quán)益的法制意識。旅游消費者應(yīng)當認識到，在旅游投訴和旅游經(jīng)濟糾紛中，旅游者維護自身利益最有力、有效的辦法，就是拿起旅游法律武器。依法與旅游經(jīng)營者協(xié)調(diào)和解，依法向有關(guān)行政機關(guān)申訴、調(diào)解、仲裁，直至向人民法院的提起訴訟。要引導(dǎo)旅游者按照法定程序表達訴求，在法律框架內(nèi)正確認識和依法行使合法權(quán)利。依法解決旅游過程中的各種矛盾和問題。

實踐證明，沒有強健的旅游法制。就不會有有序的旅游市場環(huán)境，更談不上促進旅游業(yè)的進一步發(fā)展。要使湖南旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，就必須不斷完善旅游業(yè)立法，建立健全旅游業(yè)法規(guī)體系。早日實現(xiàn)湖南旅游業(yè)的規(guī)范化、制度化、法制化。

[基金項目：本文系湖南省教育廳、財政廳資助研究項目(項目編號08D120)的階段性成果。]

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(作者單位：永州職業(yè)技術(shù)學(xué)院湖南永州425100)

(責編：賈偉)