胡振宇

[摘要]文章對(duì)全球碳問題實(shí)質(zhì)、碳減排政策制定，中國對(duì)待氣候變化問題上的認(rèn)識(shí)過程及采取的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行了分析評(píng)價(jià)，指出中國要通過加強(qiáng)國際合作、制定法律法規(guī)、強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)體系、建立示范體系來推動(dòng)碳減排工作，獲取國際支持和認(rèn)可并爭(zhēng)取排放空間。

[關(guān)鍵詞]低碳經(jīng)濟(jì)政策氣候

[中圖分類號(hào)]F120[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-6623(2009)05-0015-05

一、低碳經(jīng)濟(jì)的全球利益博弈

低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域始終面臨著全球公共利益和國家利益之間的博弈，而國家內(nèi)部也存在諸多利益集團(tuán)的博弈。

(一)全球公共利益面臨公共資源稀缺性與產(chǎn)權(quán)無主性的矛盾

人類活動(dòng)對(duì)全球碳循環(huán)的影響體現(xiàn)在三方面：一是人為增加碳源，如化石燃料的燃燒。二是人為減少碳匯，如土地利用方式的改變。三是氣候變暖的反饋?zhàn)饔?，如冰川減少、海平面上升、植被帶遷移等。三方面作用使溫室氣體的環(huán)境容量這一公共資源越來越稀缺?！端固囟鲌?bào)告：氣候變化的經(jīng)濟(jì)學(xué)》提出“應(yīng)當(dāng)把目標(biāo)設(shè)定為將溫室氣體含量穩(wěn)定在450～550ppm(百萬分之一)CO₂₀(二氧化碳當(dāng)量)的范圍之內(nèi)，如果目標(biāo)高于上述范圍，就會(huì)大幅度地增加帶來嚴(yán)重危害的風(fēng)險(xiǎn)”。如果按照2008年全球CO₂₀濃度為380ppm計(jì)，則人類還有70～170ppm可使用的溫室氣體排放額度。

減少全球碳排放首先要面對(duì)的是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本問題，即全球溫室氣體的環(huán)境容量是無主的，正是這種所有權(quán)的缺位，才導(dǎo)致各國在沒有外界壓力時(shí)對(duì)其視而不見乃至過度使用。在這種情況下，包括政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)這樣的國際機(jī)構(gòu)和一些國家政府及非政府組織就充當(dāng)起全球溫室氣體環(huán)境容量代理人的角色，意欲制定規(guī)則，創(chuàng)造碳排放配額的市場(chǎng)，從而能使各種經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行其間，以達(dá)到遏制碳排放量增加的目的。從《京都議定書》2005年生效以來，三機(jī)制[JI(共同履約)、ET(排放交易)、CDM(清潔發(fā)展)]近五年的實(shí)踐看，這一構(gòu)想存在監(jiān)管成本和交易成本高等問題，一個(gè)覆蓋全球所有國家的配額方案的提出尚待時(shí)日。

(二)主權(quán)國家利益與全球公共利益在短時(shí)間尺度上存在矛盾

碳減排涉及各國的具體利益，當(dāng)碳減排目標(biāo)與國家利益存在重大矛盾時(shí)，碳排放配額的約束力也相當(dāng)有限，因此碳減排過程是一個(gè)多方利益博弈均衡的過程。

1發(fā)展中國家排放空間受限

以中國為例。中國目前是世界第二大、發(fā)展中國家第一大CO₂₀排放國，在2005年全球CO₂₀排放總量(約281.9億噸)中，占到約18.9％(53.2億噸)，僅次于美國的21.1％(59.6億噸)水平。2005年中國GDP總量為18.3萬億元，單位GDP的CO₂₀排放強(qiáng)度2.91噸／萬元。按照學(xué)者預(yù)測(cè)，2020年中國GDP總量將達(dá)到51.9萬億元。如果維持目前的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平(即目前的CO₂₀排放強(qiáng)度)，到2020年中國需要約151億噸CO₂₀排放空間。而按照歐盟的減排目標(biāo)(S50ppm)，2020年全球co₂₀排放必須控制在400億噸，中國所能獲得的最大配額104億噸，占全球的26％，存在47億噸的排放缺口，因此必須靠國際談判增加排放空間、靠節(jié)能減排和排放權(quán)貿(mào)易來減少碳排放。

因此，對(duì)中國的排放總量必須有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。氣候變化既是環(huán)境問題，也是發(fā)展問題。CO₂₀排放空間，說到底是國家未來的發(fā)展空間。中國所遇到的問題，也是很多發(fā)展中國家同樣面臨的問題。

2發(fā)達(dá)國家對(duì)待低碳經(jīng)濟(jì)態(tài)度有異

英國能源白皮書《我們的能源未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》(2003年2月)指出：英國能源發(fā)展的總體目標(biāo)是，到2050年，從根本上把英國變成一個(gè)低碳經(jīng)濟(jì)的國家；著力于發(fā)展、應(yīng)用和輸出先進(jìn)技術(shù)，創(chuàng)造新的商機(jī)和就業(yè)機(jī)會(huì)；在支持世界各國經(jīng)濟(jì)朝著有益環(huán)境、可持續(xù)的、可靠的和有競(jìng)爭(zhēng)性的能源市場(chǎng)發(fā)展方面，英國將成為歐洲乃至世界的先導(dǎo)。

當(dāng)減排目標(biāo)與國家目標(biāo)或集團(tuán)利益沖突尖銳時(shí)，主權(quán)國家的拒絕毫不吝嗇。布什政府就以減排將“損害美國經(jīng)濟(jì)”為由，拒絕簽署《京都議定書》，不愿在國內(nèi)實(shí)施強(qiáng)制減排措施。而美國現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬則認(rèn)為，應(yīng)對(duì)氣候變化將對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極長遠(yuǎn)影響，其著眼點(diǎn)在于清潔能源在創(chuàng)造就業(yè)方面明顯擁有巨大潛力，并主張?jiān)谖C(jī)過后，尋找一個(gè)可持續(xù)的發(fā)展模式，因此，在減排方面采取了積極態(tài)度。

3碳減排成熟模式尚未形成

目前全球只有環(huán)保組織力量非常強(qiáng)勢(shì)，在能源、環(huán)境問題上行動(dòng)最早的北歐國家走上了低碳發(fā)展道路(1990～2006年，瑞典的經(jīng)濟(jì)增長了44％，但其CO₂₀排放減少了9％)。包括加拿大、澳大利亞、美國、日本等國在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家盡管伴隨經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)了CO₂₀排放量不同程度的下降，但目前并未完成其承諾的CO₂₀減排指標(biāo)。這說明發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)還面臨技術(shù)、成本的諸多制約。

(三)利益集團(tuán)存在矛盾

以美國為例，在碳排放方面，集團(tuán)利益之間的關(guān)系也非常微妙。

首先是國會(huì)兩院之間觀點(diǎn)相左。2009年6月，美國眾議院以微弱優(yōu)勢(shì)通過了涉及30多個(gè)領(lǐng)域的《清潔能源安全法案》。其中，最重要的兩個(gè)領(lǐng)域：一是排放權(quán)指標(biāo)交易；二是為可再生能源發(fā)展，設(shè)定可再生能源發(fā)電量占電力公司發(fā)電量的比例。參議院則認(rèn)為該法案涉及的內(nèi)容和行業(yè)太廣，不應(yīng)該對(duì)全部碳污染行業(yè)都設(shè)定碳排放總量上限，而應(yīng)該只針對(duì)火電廠設(shè)限。目前參議院仍在就該法案進(jìn)行爭(zhēng)論。

其次是州政府與聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署之間存在利益沖突。美國各州有權(quán)利選擇遵從聯(lián)邦政府標(biāo)準(zhǔn)或者加州標(biāo)準(zhǔn)。自加州于2002年出臺(tái)全美第一個(gè)對(duì)汽車尾氣排放進(jìn)行嚴(yán)格限制的法案后，已有紐約、緬因、新澤西、佛蒙特、馬薩諸塞、俄勒岡、華盛頓、羅德島、康涅狄格、賓夕法尼亞10個(gè)州擬采用加州標(biāo)準(zhǔn)。但此行動(dòng)遭到了聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署的反對(duì)，認(rèn)為加州無權(quán)自行制定汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)。直至2009年6月，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署才批準(zhǔn)了加州的標(biāo)準(zhǔn)。

二、世界各國碳減排政策比較

(一)關(guān)于五大減排基準(zhǔn)

減排必須有基準(zhǔn)，通常有五種考慮的減排基準(zhǔn)。一是以國家、地區(qū)或行業(yè)部門的碳排放總量為基數(shù)，IPCC氣候評(píng)估報(bào)告的情景分析屬于此類。二是以過去某一時(shí)點(diǎn)的排放量為基數(shù)，《京都議定書》制定的各國CO₂₀減排目標(biāo)即采用該基準(zhǔn)。三是以現(xiàn)實(shí)人均排放為基數(shù)，強(qiáng)調(diào)逐漸縮小人均排放差距，確定未來某一時(shí)點(diǎn)的均衡。四是以個(gè)人發(fā)展?jié)摿槌霭l(fā)點(diǎn)，該基準(zhǔn)認(rèn)為從個(gè)人發(fā)展?jié)摿砜?，排放需求?yīng)該是有限的。五是以碳排放配額的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為出發(fā)點(diǎn)，該基準(zhǔn)以碳排放配額經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大

化為取向，認(rèn)為碳排放額度是一種稀缺的經(jīng)濟(jì)資源，其單位使用量應(yīng)獲得最大經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。

(二)關(guān)于五大減排方案

1“緊縮趨同”方案。由英國全球公共資源研究所(GCI)提出，其倡議人奧布里·梅耶(Aubrey Meyer)于2005年10月17日被《新政治家》評(píng)為“10位能夠改變世界的人”之一。該方案設(shè)想發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，逐步向人均排放目標(biāo)趨同，從而在未來某個(gè)時(shí)點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)全球人均一致。這種方案從公平角度看，默認(rèn)了歷史、現(xiàn)實(shí)以及未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)趨同過程中的不公平。雖然符合發(fā)達(dá)國家占用全球溫室氣體排放容量完成工業(yè)化進(jìn)程后向低碳經(jīng)濟(jì)回歸的發(fā)展規(guī)律，但對(duì)仍處于工業(yè)化發(fā)展階段中的發(fā)展中國家的排放空間構(gòu)成嚴(yán)重制約，客觀上并不公平。

2歷史責(zé)任方案。該方案由巴西提出，強(qiáng)調(diào)由于溫室氣體在大氣中有一定的壽命期，今天的全球氣候變化主要是發(fā)達(dá)國家自工業(yè)革命以來200多年間溫室氣體排放的累積效應(yīng)造成的。因此，在考慮現(xiàn)實(shí)排放責(zé)任的同時(shí)，追溯歷史責(zé)任，才能更好地體現(xiàn)公平。該方案原只針對(duì)發(fā)達(dá)國家，后來發(fā)達(dá)國家學(xué)者將這一方案擴(kuò)展到發(fā)展中國家。但是，這種基于歷史責(zé)任的減排義務(wù)分擔(dān)方法，只考慮國家的排放總量，而不考慮人均排放；只強(qiáng)調(diào)污染者要為歷史排放付費(fèi)，而沒有考慮處于不同發(fā)展階段的各國當(dāng)前及未來發(fā)展需求，從公平角度看存在偏頗。

3基于發(fā)展權(quán)的溫室氣體排放(GDR)方案。由瑞典斯德哥爾摩環(huán)境研究所(SEI)提出。該方案認(rèn)為只有富人才有責(zé)任和能力減排，通過設(shè)置發(fā)展閾值，保障低于發(fā)展閩值的窮人的發(fā)展需求。該方法采用超過發(fā)展閾值的人口的總能力(經(jīng)購買力平價(jià)調(diào)整的GDP)和總責(zé)任(累積歷史排放)兩個(gè)指標(biāo)，對(duì)實(shí)現(xiàn)全球升溫不超過2~C目標(biāo)所需要的全球減排量進(jìn)行減排義務(wù)分配。但是，該方法只考慮各國排放的歷史責(zé)任，不考慮未來排放需求。而且，發(fā)展閾值的假設(shè)，累積歷史排放的計(jì)算，以及所需統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的來源等問題也存在爭(zhēng)議。

4碳預(yù)算方案。由中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心提出。該方案突出了以人為單位的公平。指出排放權(quán)也是一種人權(quán)。從人的基本需求的有限性和地球系統(tǒng)承載能力的有限性公理出發(fā)，強(qiáng)調(diào)國際氣候制度應(yīng)保障優(yōu)先滿足人的基本需求，促進(jìn)低碳發(fā)展，遏制奢侈浪費(fèi)，同時(shí)滿足公平分擔(dān)減排義務(wù)和保護(hù)全球氣候的雙重目標(biāo)。

5國家排放賬戶方案。由中國國務(wù)院發(fā)展研究中心提出。該方案力圖克服《京都議定書》的缺陷，同時(shí)又保留其優(yōu)點(diǎn)。通過明確界定各國排放權(quán)來為各國建立起“國家排放賬戶”，將溫室氣體超額排放國家模糊不清的“歷史責(zé)任”。明確轉(zhuǎn)化為其國家排放賬戶的赤字，欠排國家的排放賬戶余額則表現(xiàn)為排放盈余。每個(gè)國家排放賬戶上的余額，明確代表各國的“歷史責(zé)任”或權(quán)利，使“共同但有區(qū)別的責(zé)任”得以明確化。

(三)關(guān)于三大政策工具

從全球范圍看，歐、美、日、澳政策體系各具特點(diǎn)。美國政府更傾向于發(fā)放許可證(特別是自由分配的，免受新制度限制的許可證)，而歐洲國家更喜歡征稅。這或許反映了人權(quán)方面的基本信念，如美國的優(yōu)先占有理論，歐洲作為社會(huì)利益代表的仁慈和家長作風(fēng)。在國家政策的發(fā)展過程中，似乎存在大量的“路徑依賴”現(xiàn)象，一旦一個(gè)國家開始使用某種政策，就會(huì)導(dǎo)致某種固定模式的政策導(dǎo)向、學(xué)習(xí)效應(yīng)及未來接受政策工具的經(jīng)驗(yàn)。各國現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)氣候變化的政策措施如下：

1管制手段。主要通過排放限額、用能／排放標(biāo)準(zhǔn)、供電配額等方式對(duì)CO₂₀排放或能源利用水平進(jìn)行直接控制。例如，歐盟的CO₂₀限排制度對(duì)能源、鋼鐵、水泥、造紙、制磚等產(chǎn)業(yè)實(shí)行CO₂₀排放限額，對(duì)超額企業(yè)罰款；日本對(duì)耗能過多的單位限期進(jìn)行整改，整改后仍不達(dá)標(biāo)者進(jìn)行曝光、罰款等處理；美國、歐盟等對(duì)供電商實(shí)行了可再生能源發(fā)電配額制(RPS)；各國還紛紛出臺(tái)了針對(duì)設(shè)備、交通工具、建筑物的能效／排放標(biāo)準(zhǔn)等。

2財(cái)政手段。包括各種與能源環(huán)境相關(guān)的稅收、補(bǔ)貼和資助等。按照庇古稅的原理，旨在減少CO₂₀排放的各項(xiàng)稅收可以使不同企業(yè)根據(jù)各自的控制成本來選擇控制量，較之排放標(biāo)準(zhǔn)、罰款等其他手段，在同樣的排放控制量下成本相對(duì)要低。芬蘭在1990年最早開始征收碳稅，此后，瑞典、挪威、荷蘭和丹麥也相繼開征；法國從1999年開始開征生態(tài)稅；英國2001年引入以煤炭、天然氣和電能的使用量為稅基的“氣候變化稅”；2007年1月起，日本也對(duì)石油、煤炭、天然氣等化石能源中的碳含量征收環(huán)境稅。這些稅收手段不僅能通過價(jià)格杠桿引導(dǎo)低能耗、低排放的生產(chǎn)和生產(chǎn)方式，還起到了增加政府收入，從而為其他節(jié)能減排活動(dòng)籌措資金的作用。

在征稅環(huán)節(jié)上，芬蘭和荷蘭沒有對(duì)生產(chǎn)部門實(shí)行任何稅收優(yōu)惠政策，而瑞典、挪威和丹麥都考慮了對(duì)生產(chǎn)部門尤其是能源密集型部門的稅收寬免。在碳稅利用方式上，瑞典、挪威、芬蘭和荷蘭沒有對(duì)碳稅收入規(guī)定特別的用途，而是將其全部歸入政府的一般性預(yù)算收入；丹麥則將各非免稅部門所繳納的碳稅全部用于補(bǔ)貼該部門的勞動(dòng)投入或節(jié)能投資。

從實(shí)施效果看。對(duì)能源密集型部門免征碳稅或返還稅收的“丹麥模式”相對(duì)較優(yōu)。該方案將碳稅收入用于降低生產(chǎn)間接稅率，能完全消除征稅對(duì)GDP、就業(yè)和總消費(fèi)的負(fù)面影響，在拉動(dòng)總投資、改善能源結(jié)構(gòu)上比其他方案具有明顯優(yōu)勢(shì)。但該方案的一個(gè)主要缺陷是會(huì)大大削弱免稅部門的減排力度。從部門C02削減量的角度看，該方案下免稅部門的排放量可能不減反增。

3排放權(quán)交易。在排放限額的基礎(chǔ)上進(jìn)行的直接管制與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)相結(jié)合的減排手段，一般也稱為“限額一交易”(cap-and-trade)制度。限額規(guī)定了各企業(yè)的最大允許排放量，在沒有排放權(quán)交易時(shí)，企業(yè)必須獨(dú)立承擔(dān)設(shè)備改造、超額罰款等成本，交易通過允許排放超過限額的企業(yè)向排放低于限額的企業(yè)購買排放額度，可以降低全社會(huì)的減排成本。目前，歐盟、美國、日本等都建立或試行了碳排放交易市場(chǎng)。

按照《京都議定書》，目前國際上有兩種交易體系，一種是基于配額的碳交易，為完成規(guī)定的溫室氣體減排目標(biāo)，在“限額一交易”(cap-and-trade)體系下購買由管理者制定、分配(或拍賣)的減排配額，包括《京都議定書》中的分配額度(AAU)、歐盟排放貿(mào)易系統(tǒng)(EUETS)下的歐盟配額(EUAs)等。主要在附件一國家間進(jìn)行。另一種是基于項(xiàng)目的碳交易，包括JI、CDM項(xiàng)目，其中，CDM項(xiàng)目主要在附件一國家(主要是發(fā)達(dá)國家)和非附件一國家(主要是發(fā)展中國家)之間進(jìn)行。

2008年1月1日至2012年12月31日，歐盟氣候交易所將交易范圍擴(kuò)展到歐洲以外的國家，CERs(CDM項(xiàng)目下的確認(rèn)減排額度)允許在市場(chǎng)上自由交易。

三、中國的低碳經(jīng)濟(jì)政策演化

《京都議定書》從制定到生效的十多年，關(guān)于“生

存排放”和“奢侈排放”的爭(zhēng)論一直沒有停止過。從人均C02。排放角度看，到2030年左右，中國很可能達(dá)到世界平均水平。中國對(duì)全球氣候變化的貢獻(xiàn)呈現(xiàn)較快增加的趨勢(shì)，未來20～30年內(nèi)，中國必然會(huì)成為世界頭號(hào)排放大國，而人均排放低的優(yōu)勢(shì)將逐漸喪失。因此我們?cè)趶?qiáng)調(diào)以消除貧困為主旨的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的同時(shí)，還必須內(nèi)外兼修，對(duì)外爭(zhēng)取更大的排放空間、技術(shù)和資金支持，對(duì)內(nèi)扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)減排工作。

(一)中國碳政策經(jīng)歷了三個(gè)轉(zhuǎn)變、四個(gè)階段

1三個(gè)轉(zhuǎn)變。從1991年到2009年的19年間，中國在國際氣候變化談判中的立場(chǎng)穩(wěn)中有變，比過去靈活、更合作，但堅(jiān)持不承擔(dān)量化減排CO₂₀的義務(wù)。第一，在對(duì)待三個(gè)靈活機(jī)制方面，尤其是清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)方面，由過去的懷疑轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的支持；第二，在資金和技術(shù)方面，由過去一味強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家必須向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)援助，轉(zhuǎn)向呼吁建立雙贏的技術(shù)推廣機(jī)制和互利技術(shù)合作；第三，從過去專注于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》，轉(zhuǎn)向?qū)ζ渌问降膰H氣候合作機(jī)制持開放態(tài)度。

2四個(gè)階段。中國碳減排將經(jīng)歷從易到難的四個(gè)階段：第一階段——自愿承諾相對(duì)減排；第二階段——有條件強(qiáng)制性相對(duì)減排；第三階段——有條件自愿承諾絕對(duì)減排；第四階段——強(qiáng)制性絕對(duì)減排。所謂自愿承諾相對(duì)減排是指中國按照自己選擇的某種方式進(jìn)行不具約束力的相對(duì)減排，逐步降低CO₂₀排放增加的速度，如逐步降低中國的單位GDP碳排放強(qiáng)度。第二步，隨著國際壓力的增加，可考慮在滿足中國提出的一定條件(如資金、技術(shù)支持)下承擔(dān)有約束力的相對(duì)減排。第三步，如果國際壓力進(jìn)一步增加，中國可以考慮在一定條件下進(jìn)行不具約束力的絕對(duì)減排。最后，在中國發(fā)展到一定階段后，加入到發(fā)達(dá)國家的有約束力的絕對(duì)減排行列。

(二)哥本哈根會(huì)議(COP15)中國立場(chǎng)明確

中國政府關(guān)于COP15的立場(chǎng)已經(jīng)明確，力圖爭(zhēng)取未來較大的排放空間：第一，“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。發(fā)達(dá)國家要對(duì)其歷史排放和當(dāng)前的高人均排放負(fù)責(zé)，發(fā)展中國家在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困的過程中，采取積極的適應(yīng)和減緩氣候變化的措施。第二，可持續(xù)發(fā)展原則。應(yīng)當(dāng)在可持續(xù)發(fā)展的框架下，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消除貧困、保護(hù)氣候，實(shí)現(xiàn)發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化的雙贏，確保發(fā)展中國家發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。第三，減緩、適應(yīng)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和資金支持同舉并重原則。減緩是一項(xiàng)相對(duì)長期、艱巨的任務(wù)，而適應(yīng)則更為現(xiàn)實(shí)、緊迫，對(duì)發(fā)展中國家尤為重要。資金和技術(shù)是實(shí)現(xiàn)減緩和適應(yīng)氣候變化必不可少的手段，發(fā)達(dá)國家應(yīng)切實(shí)兌現(xiàn)向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)支持。

(三)減排政策由環(huán)保領(lǐng)域向其他領(lǐng)域延伸

中國的減排政策是以環(huán)保部門為主體建立起來的，20世紀(jì)70年代末以來，環(huán)保政策逐漸由“老三項(xiàng)”(排污收費(fèi)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)保設(shè)施與主體工程“三同時(shí)”)、“新五項(xiàng)”(城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、排污申報(bào)登記與排污許可證制度、污染集中控制制度、污染限期治理制度)向“環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政”(綠色稅收、環(huán)境收費(fèi)、綠色資本市場(chǎng)、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易市場(chǎng)、綠色貿(mào)易、綠色保險(xiǎn))延伸，其他部門的參與度不斷加強(qiáng)，呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

1投資補(bǔ)貼和消費(fèi)補(bǔ)貼相結(jié)合。對(duì)投資者補(bǔ)貼的優(yōu)點(diǎn)是可以調(diào)動(dòng)投資者的積極性，增加生產(chǎn)能力，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，缺點(diǎn)是與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況無關(guān)，不能起到刺激更新技術(shù)、降低成本的作用。中國對(duì)地方小水電建設(shè)的投資即屬于此類。對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼在中國新能源領(lǐng)域廣泛采用。理論上，通過刺激消費(fèi)達(dá)到擴(kuò)大市場(chǎng)需求的效果，帶動(dòng)生產(chǎn)能力的擴(kuò)大，但實(shí)踐證明這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有很大的不確定性。中國在推廣太陽能設(shè)備、微型風(fēng)力發(fā)電設(shè)備、農(nóng)村戶用沼氣池、高效率柴灶和其他生物質(zhì)能技術(shù)試點(diǎn)示范中廣泛采用。

2稅收優(yōu)惠和稅收強(qiáng)制相結(jié)合。由于大多數(shù)稅種不進(jìn)入生產(chǎn)成本(關(guān)稅例外)，因而稅收優(yōu)惠政策對(duì)鼓勵(lì)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)制造技術(shù)，提高效率，降低成本沒有直接的作用。此政策包括：減免關(guān)稅、減免形成固定資產(chǎn)稅，減免增值稅和所得稅等。強(qiáng)制性稅收政策，尤其是高標(biāo)準(zhǔn)、高強(qiáng)度的收費(fèi)政策，不僅能起到鼓勵(lì)開發(fā)利用這類資源的作用，還能促進(jìn)企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)，提高技術(shù)水平的作用，是一種不可或缺的刺激措施。污染者付費(fèi)原則等即屬此類。

3價(jià)格優(yōu)惠政策。價(jià)格優(yōu)惠是一項(xiàng)非常有效的激勵(lì)措施，該措施涉及兩個(gè)關(guān)鍵性問題，一是差價(jià)補(bǔ)貼的資金來源。中國和其他國家通常的辦法是，政府、電力公司和用戶共同承擔(dān)，或全部由用戶承擔(dān)，如通過電費(fèi)加價(jià)來籌集資金。二是價(jià)格優(yōu)惠對(duì)象的選擇標(biāo)準(zhǔn)問題。目前有兩個(gè)特點(diǎn)：一是只就項(xiàng)目類型(如風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià))制訂優(yōu)惠的政策，未覆蓋所有可再生能源領(lǐng)域，二是層次較低，很多優(yōu)惠政策未經(jīng)過國務(wù)院和人大常委會(huì)的審議批準(zhǔn)，僅為部委批準(zhǔn)實(shí)施的計(jì)劃。

(四)低碳經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作即將展開

國家發(fā)改委正在研究制訂《關(guān)于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見》，擬從我國國情和實(shí)際出發(fā)，開展低碳經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)示范，試行碳排放強(qiáng)度考核制度，探索控制COO₂₀排放的體制機(jī)制。在特定區(qū)域或行業(yè)探索性地開展碳排放交易。

四、探索低碳經(jīng)濟(jì)的中國道路

1建立應(yīng)對(duì)氣候變化的法律體系。從法律層面確立應(yīng)對(duì)氣候變化的地位，開展“應(yīng)對(duì)氣候變化法”的立法工作，在相關(guān)法規(guī)修訂過程中，增加應(yīng)對(duì)氣候變化的有關(guān)條款，逐步制定、完善應(yīng)對(duì)氣候變化的法律體系。

2改進(jìn)碳排放統(tǒng)計(jì)體系。從對(duì)能源及排放結(jié)構(gòu)的了解，到發(fā)現(xiàn)改進(jìn)的機(jī)會(huì)，到確定目標(biāo)和制定政策以及監(jiān)督計(jì)劃的實(shí)施，可靠的數(shù)據(jù)在每一個(gè)階段都至關(guān)重要。中國應(yīng)通過對(duì)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)體系進(jìn)行改進(jìn)、強(qiáng)化，加強(qiáng)收集碳排放數(shù)據(jù)，制定溫室氣體排放清單以及預(yù)測(cè)排放趨勢(shì)的能力，這將有利于為2012年氣候協(xié)議開展的行動(dòng)進(jìn)行測(cè)量、報(bào)告及核實(shí)。在條件合適時(shí)應(yīng)進(jìn)行全國溫室氣體源與匯普查工作，得出一個(gè)完整和準(zhǔn)確的國家排放清單。中國目前為止向聯(lián)合國氣候變化框架公約(uNFCCC)提供的唯一一份國家排放清單報(bào)告是2000年提交的，引用的是1994年的數(shù)據(jù)，這是很不夠的。

3建立低碳經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。一些城市已經(jīng)在做，但主要是三方面力量在推動(dòng)，一是地方政府，二是非政府組織(NGO)，三是英國政府戰(zhàn)略方案基金(sPF)氣候變化項(xiàng)目。來自中央政府的力量不強(qiáng)，全國還沒有一個(gè)統(tǒng)籌性的安排。建議統(tǒng)籌考慮資源、地質(zhì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平等，在“低碳經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的框架下，進(jìn)行低碳經(jīng)濟(jì)示范，促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并鼓勵(lì)能源生產(chǎn)和消費(fèi)的高效模式以及有效的環(huán)保管理和執(zhí)法，使之能成為更大規(guī)模低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的試驗(yàn)基地。

4開展積極有效的對(duì)外合作首先。探索與美、歐、日之間的領(lǐng)導(dǎo)人合作機(jī)制。建立領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)、高層領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)、技術(shù)工作組三個(gè)層次的合作體系。其次，確定可通過公共資金支持促進(jìn)其商業(yè)化技術(shù)轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵技術(shù)，促進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)轉(zhuǎn)讓。第三，確定可產(chǎn)生共享知識(shí)產(chǎn)權(quán)的戰(zhàn)略領(lǐng)域，對(duì)處在商業(yè)化前期的低碳能源技術(shù)進(jìn)行合作研發(fā)。第四，確定降低關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘的環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，簡化優(yōu)先技術(shù)的進(jìn)出口程序。