林文川

一、 機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險現(xiàn)狀令人擔憂

據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示,截止2009年6月底,福建省34個縣市當期基金收不抵支,特別是執(zhí)行機關事業(yè)養(yǎng)老保險參保的基金收不抵支的情況更為嚴重,缺口達4.4億元,其中漳州市當期基金收不抵支399萬元。而在上述全省當期基金出現(xiàn)收支缺口的34個縣市中,漳州市占5個。業(yè)務統(tǒng)計分析報告還顯示,漳州市統(tǒng)籌基金支撐能力逐年減弱,收支失衡成為影響漳州市機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度良性運行的最突出問題。

目前,漳州市機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險實行縣級統(tǒng)籌。在全市按統(tǒng)籌區(qū)成立的12個機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構中,實行全員參保的有4個,東山縣開展養(yǎng)老保險的范圍是機關合同制工人和差額及自收自支事業(yè)單位養(yǎng)老保險,其他七個經(jīng)辦機構開展養(yǎng)老保險的范圍是差額和自收自支事業(yè)單位全員養(yǎng)老保險。截止2009年6月30日底,全市按機關事業(yè)單位社保制度參保的在職人數(shù)63522人,離退休支付人數(shù)23402人,供養(yǎng)比為2.71∶1。

二、收支失衡的根源在于現(xiàn)行制度存在矛盾和缺陷

造成漳州市養(yǎng)老保險基金收支失衡的原因是多方面的,但其根本原因則是現(xiàn)行制度自身矛盾和缺陷所致。

現(xiàn)行機關事業(yè)養(yǎng)老保險制度和政策不盡完善。主要表現(xiàn)在以下三個方面:一是待遇與繳費不掛鉤。這是現(xiàn)行制度上存在的主要缺陷。職工在退休時將本人在職時最后一個月的工資額作為基數(shù),按工齡的長短分檔打折計算出應計發(fā)的退休金發(fā)放標準。這樣,就使得部分參保人員認為多繳少繳一個樣,早繳晚繳一個樣,繳與不繳一個樣,參保越早就越吃虧,不但影響了職工參保繳費的積極性,有的還公開提出退保和停保,嚴重挫傷了參保者的積極性,使征繳工作的難度也越來越大。二是養(yǎng)老替代率過高。統(tǒng)計資料顯示,漳州市機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險替代率已從2008年上半年的93%上升到2009年上半年的99%。三是統(tǒng)籌層次低,抗風險能力弱。目前機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險以縣級為單位統(tǒng)籌,各地的統(tǒng)籌政策和標準存在較大差異,養(yǎng)老保險基金自求平衡,基金缺口由各當?shù)卣档?上級沒有轉(zhuǎn)移支付補貼資金。這種統(tǒng)籌層次過低的現(xiàn)狀使養(yǎng)老保險的調(diào)節(jié)功能難以發(fā)揮,尤其是一些經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入低的落后山區(qū)縣,幾乎無養(yǎng)老金的積累,根本談不上抵抗風險。

在職繳費人員與離退休人員供養(yǎng)比例嚴重失調(diào)。近幾年來,漳州市離退休人員的增長速度遠遠高于在職繳費人員的增長速度。2009年上半年參保離退休人員達到23402人,一年間退休人數(shù)增加了5.03%,而同期在職繳費人數(shù)從72098人減少到63926人,降低了11.33 %,養(yǎng)老保險負擔系數(shù)呈逐年增大趨勢。

養(yǎng)老保險基金征收和基礎管理存在局限。主要表現(xiàn)在以下三個方面:一是繳費基數(shù)核定不實。漳政辦〔2003〕61號文規(guī)定,機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的核定口徑,以參保單位在職職工工資總額作為繳費基數(shù),參保個人繳費基數(shù)最低不得低于本人檔案工資。也就是說,當年度工資總額低于本人檔案工資總額的,應按檔案工資總額申報繳費基數(shù)。而有些地方是按基本工資核定的,許多補貼項目和加發(fā)工資沒有納入繳費基數(shù),導致繳費基數(shù)偏低。另一方面,由于養(yǎng)老待遇沒有與繳費掛鉤,單位也普遍存在少報、漏報繳費基數(shù)現(xiàn)象。二是繳費比例已無上調(diào)空間。目前漳州市12個機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構單位征繳比例最低的為25%,高的達到32%,目前再無上調(diào)空間,只能按照“分灶吃飯“的原則,由縣、市、區(qū)政府財政實行收支缺口兜底。由于 “收”是彈性的,“支”則是剛性的,因此近年來收支失衡明顯加劇。三是欠費現(xiàn)象普遍存在。由于單位經(jīng)濟困難、經(jīng)費緊張、財政預算不足等原因,全市特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠費嚴重,直接削弱了養(yǎng)老金的支付能力。

退休人員養(yǎng)老金支付水平和支出規(guī)模逐年俱增。統(tǒng)計分析報告顯示,漳州市執(zhí)行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度待遇支出規(guī)模2008年上半年為19538萬元,2009年上半年是24908萬元,一年間增加支出5370萬元。主要因素:一是人口老齡化導致退休人員快速增長。二是養(yǎng)老保險待遇水平增長幅度大。三是支付口徑過寬,一些地方把本應該由單位支付的津補貼也列入基金支付項目。

三、 解決收支失衡問題的對策在于深化改革和強化管理

解決收支失衡問題的對策,基層養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構可以作為的空間十分有限,無非從開源節(jié)流和強化基金管理等方面入手,而要從根本上解決問題,仍然是繼續(xù)深化改革。

加快立法進程,盡快出臺事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革總體方案。國家應盡快制定出臺《社會保險法》等相關法律法規(guī),將機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險統(tǒng)一納入到社會保險法律的規(guī)范之下,從法律上解決機關事業(yè)單位社會保險的有關問題。同時,國務院應在全國試點的基礎上,盡快出臺統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案,不能讓“一地一策”現(xiàn)象長期并存。2008年2月,國務院常務會議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》,確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點,與事業(yè)單位分類改革配套推進。試點的主要內(nèi)容包括:養(yǎng)老保險費用由單位和個人共同負擔,退休待遇與繳費相聯(lián)系,基金逐步實行省級統(tǒng)籌,建立職業(yè)年金制度,實行社會化管理服務等。一年多時間過去了,據(jù)說五省市的試點工作并不順利,《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》更是成了公眾熱議的焦點。我們認為,盡管試點城市的改革遇到了一些困難,但是《試點方案》確定的改革方向、原則和內(nèi)容是正確的,應該繼續(xù)推進,并盡快在全國范疇內(nèi)推開。只有堅持改革,才能化解一些地方舉步維艱、進退兩難的尷尬局面,只有堅持改革,才能從制度上根本化解機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險收支失衡的問題。

進一步完善養(yǎng)老基金的征收稽查機制,確保養(yǎng)老保險基金應收盡收。從近幾年漳州市社會保險征繳實際情況來看,做好征繳工作是養(yǎng)老保險基金增收的有效途徑,應堅定不移地繼續(xù)深入推進養(yǎng)老保險征收稽查工作。首先要完善機關事業(yè)單位繳費基數(shù)申報制度,實行養(yǎng)老保險繳費基數(shù)與住房公積金基數(shù)掛鉤的辦法。由于住房公積金基數(shù)與單位給個人的住房補助有關,其繳費基數(shù)大就個人得利多,將養(yǎng)老保險基數(shù)與住房公積金基數(shù)掛鉤,可以緩解繳費基數(shù)審核難、工作量大的問題,杜絕少報繳費基數(shù)的問題。其次要建立養(yǎng)老保險稽核監(jiān)察聯(lián)動機制。即社會保險經(jīng)辦機構和勞動監(jiān)察機構定期開展社會保險稽核監(jiān)察行動,行動對象重點針對欠費單位和漏報繳費基數(shù)的用人單位。通過社會保險稽核和勞動監(jiān)察機構之間的聯(lián)合行動,進一步規(guī)范用人單位社會保險參保和繳費行為,加強信息溝通,形成基金征收合力,確保社會保險費應核盡核和應收盡收。

規(guī)范基本養(yǎng)老金支付口徑,嚴格控制養(yǎng)老基金支出。一是要嚴把退休關。嚴格控制提前退休,減緩退休人數(shù)的過快增加。二是要規(guī)范支付口徑。在現(xiàn)行制度下,各地應嚴格執(zhí)行省勞動保障廳、省財政廳《關于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險繳費基數(shù)及養(yǎng)老金支付項目調(diào)整有關問題的通知》(閩勞社〔2001〕73號)規(guī)定的基本養(yǎng)老金支付范圍,不宜繼續(xù)擴大地方性補貼支付范圍,對過去納入的不當支付項目,要按有關文件規(guī)定進行清理,應由原單位支付的津貼和補貼,不得繼續(xù)列入養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金支付。三是加強退休人員享受養(yǎng)老保險待遇資格認證管理工作。建立舉報冒領騙領養(yǎng)老保險待遇獎勵制度,加大追查冒領領騙養(yǎng)老金的力度,減少養(yǎng)老保險基金的跑漏流失。

強化基金監(jiān)管,建立健全養(yǎng)老保險基金支付風險預測預警機制。筆者認為,當前機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金收支失衡問題必須引起各級黨委和政府領導的高度重視,尤其是在當前國家還沒有出臺總體改革方案,地方基金缺口沒有納入中央轉(zhuǎn)移支付的情況下,及時建立風險預測預警機制顯得特別重要。具體來說,有兩件工作要做:一是要開展養(yǎng)老保險精算工作。養(yǎng)老保險精算是各級養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構必不可少的基礎工作,主要起著對支付危險因素進行評價和風險管理的作用。因此,各級養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構需要在現(xiàn)行養(yǎng)老保險模式原則的基礎上,在調(diào)查研究和核對有關參保、死亡、退休人數(shù)、工資增長率等基礎資料上,試算出每年共濟部分養(yǎng)老保險收費率以及個人賬戶的記賬利率,對未來的退休待遇進行評估,對總體風險、收支平衡能力進行綜合評價。二要建立養(yǎng)老保險基金支付風險預警報告制度。各縣(市、區(qū))養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構要有效預防基金運行風險,必須有效的基金風險預警方案。建議按照慣例建立養(yǎng)老保險“三色”預警機制,即以基金風險主要指標——“可支付月數(shù)”作為衡量標準,用“紅、橙、黃”三色分別表示當前基金積累可靜態(tài)支付月數(shù)為不足3個月、4～8個月、9～12個月,當基金積累到達臨界點時,規(guī)定必須每兩個月、每季度或每半年度向當?shù)卣吧霞壊块T報告分析基金運行情況,便于及時掌握發(fā)展動態(tài),積極啟動應急對策,合理調(diào)配資金,防范支付風險。

提升統(tǒng)籌層次,統(tǒng)一機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策。統(tǒng)籌層次的高低與養(yǎng)老保險基金支撐能力的大小成正比。實行更高層次的統(tǒng)籌,是一種解決機關事業(yè)養(yǎng)老保險基金收不抵支的有效手段。目前漳州市機關事業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌體制實行縣級統(tǒng)籌、本級財政平衡收支的制度。這種制度統(tǒng)籌范圍小、層次低、基金管理分散、收益率低、抗風險能力弱。根據(jù)現(xiàn)行財政管理體制和各縣(市)區(qū)之間財力上的差異,建議考慮在適當時間實行省級統(tǒng)籌,提升統(tǒng)籌層次以增強養(yǎng)老基金的抗風險能力。從長遠來看,這是大勢所趨。只有通過省級統(tǒng)籌,才能實現(xiàn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制過渡到基金積累制,改變目前機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低、調(diào)劑范圍小、抵御風險能力弱的現(xiàn)狀。也只有這樣,才能逐步積累基金,應對老齡化高峰來臨時沉重的養(yǎng)老負擔,增強機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。

(作者單位: 漳州市機關事業(yè)單位社會保險中心)