政府投資工程項目管理問題探討

余平洋 宋 偉

政府投資在整個社會投資中占有重要的比重。它是以政府為主體直接配置資源的行為。政府投資可以彌補市場的不足,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,抑制經(jīng)濟(jì)的波動。同時,政府投資通過追求宏觀的社會效益,還是減少社會不公的手段。

在我國,政府投資工程就是為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為了滿足社會文化、生活需要,以及出于政治、國防等因素的考慮,由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券,使用外國政府以及國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款興建的固定資產(chǎn)投資工程項目。

政府投資雖然有許多的好處,但其同時也會產(chǎn)生諸多弊端。改進(jìn)政府投資工程的項目管理已成為當(dāng)務(wù)之急。本文基于此情況,深入分析了政府投資工程項目管理中存在的問題,并對其解決方案進(jìn)行了探討。

一、當(dāng)前階段政府投資項目管理

在當(dāng)前階段,從現(xiàn)有的各種文件規(guī)定分析,政府投資工程項目管理制度主要有:建設(shè)程序管理制度、招標(biāo)投標(biāo)制度、項目法人制度、工程合同制度、建設(shè)監(jiān)理制和財務(wù)管理制度等等。同時,由于我國獨特的社會主義市場經(jīng)濟(jì),也形成了多種多樣的政府投資工程項目管理方式。

二、政府投資工程項目管理的現(xiàn)狀和存在的問題

我國的政府投資項目,經(jīng)過幾十年的發(fā)展,大部分已建成并發(fā)揮著重大的效益,取得了輝煌的成就。同時,為了深化投融資體制改革的需要,政府對國家出資的重大工程項目,采取了一系列的加強監(jiān)管的新舉措,取得了大量的政府投資工程項目管理的經(jīng)驗。

但是,由于地方政府自身管理能力的缺乏,以及在思想上和工作上都沒有跟上工程項目建設(shè)的需要,而使其在所投資工程項目管理上存在漏洞和缺陷。因此,今天對政府投資工程項目中存在的問題進(jìn)行研究并找出對策具有非常重要的意義。

(一)工程項目前期準(zhǔn)備不足,工作不到位,不重視可行性研究

可行性研究本身是對擬建項目從技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上及其它方面的可行性分析。其目的是為了給決策者進(jìn)行決策提供依據(jù),其應(yīng)該是一個十分嚴(yán)肅的研究過程,但現(xiàn)在有些地方政府兩三天就編制出可行性報告。同時,做可行性研究的手段和方法也比較落后,給工作質(zhì)量埋下重大的隱患。由于前期可行性研究沒有做好,可能致使實地勘測不細(xì)、設(shè)計質(zhì)量差、變更多,這就會嚴(yán)重影響工程投資管理計劃。

(二)項目的質(zhì)量、進(jìn)度、成本管理效率低下

質(zhì)量、進(jìn)度和成本是項目管理的基本目標(biāo)。而這三大目標(biāo)的實現(xiàn),要有相應(yīng)的技術(shù)方法給予保證。而我國在這方面卻有很大的缺陷,未能普遍采用專門的項目管理軟件來進(jìn)行管理,許多政府投資工程項目由本地的設(shè)計院或建筑公司承建,其并沒有采用科學(xué)管理方法進(jìn)行項目管理,使得這三大方面的控制失調(diào),導(dǎo)致工程質(zhì)量的惡劣。

(三)項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制及合同制未認(rèn)真落實

許多政府投資工程采用工程指揮部或項目辦公室的形式組織建設(shè),從而造成政企不分。一些項目雖然有了法人,但基本上是以行政迫近辦公,從而造成關(guān)系不清、職責(zé)不明,項目法人無法獨立履行職責(zé)。

同時,國家為了加強對招投標(biāo)的規(guī)范管理,制定了一系列的規(guī)章及行政規(guī)定,使得我國招投標(biāo)向著規(guī)范化、公開、公正方面邁進(jìn)了一步,取得了一定成績。但仍存在不少問題,如“政府領(lǐng)導(dǎo)直接干預(yù)”,“不按規(guī)定程序進(jìn)行”,“使用各種手段規(guī)避招投標(biāo)”。這就使得招投標(biāo)在具體操作時,存在許多不規(guī)范的動作。

此外,工程監(jiān)理在政府投資工程項目中也起不到其應(yīng)起到的功能。在工程建設(shè)中,重設(shè)計,重施工,輕監(jiān)理的觀念普遍存在。項目現(xiàn)場監(jiān)理人員少、專業(yè)的高技術(shù)水平監(jiān)理人員少的現(xiàn)象也普遍存在。

三、政府投資工程項目管理存在問題的對策及措施

通過對政府投資項目存在問題及當(dāng)今中國特定歷史時期的認(rèn)識和分析,并結(jié)合國外政府投資項目的先進(jìn)的管理經(jīng)驗,對中國政府投資項目管理中存在的問題,提出相應(yīng)的對策和措施。

(一)理順政府和企業(yè)的關(guān)系

針對當(dāng)今政府投資工程項目中“政企不分”的問題,首先要轉(zhuǎn)換思維方式,在重大的項目建設(shè)過程中,樹立起“市場第一,政府第二”的觀念,改變政府在決策中盲目的下“指揮性”決策。同時,在重大項目的建設(shè)過程中,努力發(fā)揮政府與市場有效結(jié)合的中間地帶—中介組織的作用,從而使其成為溝通政府與市場之間的橋梁。

(二)完善法規(guī)、法律,加大對政府投資工程中存在的違規(guī)問題的懲罰力度

由于政府投資工程中所涉及的資金一般是比較大的,且現(xiàn)今的監(jiān)管體系不夠嚴(yán)格,這也就造成了其中可能會存在大量的違規(guī)違法問題。這就要求加快理清和廢除各地方政府與國家的有沖突的法律法規(guī),進(jìn)一步推進(jìn)項目管理的法制建設(shè),使政府對投資項目的管理有法可依,同時加大對違法行為的懲罰力度。

(三)改革政府投資項目的管理模式

政府投資工程項目管理要按照“投資,建設(shè),管理,使用”分開以及專業(yè)化管理的原則,借鑒發(fā)達(dá)國家通行的做法,結(jié)合我國國情,建立權(quán)責(zé)分明、制約有效、科學(xué)規(guī)范的工程項目管理體制和運行機(jī)制,不斷提高投資效益和項目管理水平。

建立“投資,建設(shè),管理,使用”四者分離和有效的監(jiān)管體制,努力發(fā)展多功能的工程公司和專業(yè)化的項目管理機(jī)構(gòu),利用市場中介組織實現(xiàn)專業(yè)化、市場化、高效率的管理。讓內(nèi)行人管理和建設(shè)項目,從而提高項目投資效率和工程質(zhì)量的目的。

(四)加強政府對投資項目的監(jiān)管

積極學(xué)習(xí)和引進(jìn)國外先進(jìn)的項目管理經(jīng)驗,強化政府在項目管理全過程中的作用,主要從以下方面強化政府的作用:(1)切實落實項目法人責(zé)任制;(2)認(rèn)真貫徹招標(biāo)投標(biāo)法;(3)認(rèn)真貫徹工程監(jiān)理制;(4)健全監(jiān)理機(jī)構(gòu),提高監(jiān)理人員素質(zhì)。

通過對政府投資工程項目管理進(jìn)行深入分析,發(fā)現(xiàn)其中存在的問題,并提出相應(yīng)的解決措施,這對于當(dāng)今我國正在大力進(jìn)行政府投資工程具有十分重要的借鑒意義。只有認(rèn)真的解決政府投資工程項目管理中存在的問題,才能真正發(fā)揮政府投資對國民經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用,才能保證政府投資工程的質(zhì)量和其應(yīng)發(fā)揮的功能。

(作者單位:四川大學(xué)工商管理學(xué)院)