利用地下空間構(gòu)建資源節(jié)約型武漢探析

陳利冬

摘 要：針對武漢城市地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀，分析城市地下空間資源開發(fā)的有利條件以及開發(fā)存在的問題，就法律法規(guī)、總體規(guī)劃和資金來源三面提出了相關(guān)建議。以期武漢市更好建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會。

關(guān)鍵詞：地下空間；規(guī)劃利用；規(guī)劃；武漢

中圖分類號：F25文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2009）01-0128-02お

1 引言

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加快了我國城市化進(jìn)程的步伐，同時(shí)也吸引了大量農(nóng)村人口涌入城市，對城市土地的需求也隨之增加。開發(fā)利用城市地下空間是提高土地利用率，節(jié)約用地資源的重大舉措。目前，武漢市在地下商場開發(fā)利用方面取得了較好的效益。但是，在地下空間利用總體規(guī)劃方面還缺乏前瞻性。就具有武漢市標(biāo)志性符號的洪山廣場而言，現(xiàn)在正面臨折了重建地鐵站的問題。并且法律法規(guī)的不完善以及資金的短缺在武漢市地下空間開發(fā)利用過程中也造成了一定的阻礙作用。因此，合理的規(guī)劃利用城市地下空間已成為武漢建設(shè)“兩型”社會的必然途徑。

2 武漢市地下空間開發(fā)利用的現(xiàn)狀

2.1 開發(fā)空間大，經(jīng)濟(jì)效益可觀

為了規(guī)范城市地下空間開發(fā)利用，武漢編制了《武漢主城區(qū)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》，明確了地下空間開發(fā)利用的功能、布局、規(guī)模和規(guī)劃期限。在《武漢市地下空間開發(fā)利用暫行規(guī)定》中，還提出了武漢市地下空間將實(shí)行有償使用的計(jì)劃，這一規(guī)定為武漢市全面開發(fā)地下空間打下了基礎(chǔ)。根據(jù)武漢市對王家墩商務(wù)區(qū)市政綜合管理研究表明，采用地下綜合管溝集約化建設(shè)地下管線比分散直埋地下管線投資節(jié)約18%，經(jīng)濟(jì)、社會效益也十分明顯。

2.2 功能單一，規(guī)劃不合理

目前武漢城市發(fā)展的問題迫使人們意識到地下空間利用的重要性，但是由于缺乏長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致了地下空間的開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，地下空間建設(shè)缺乏整體性、系統(tǒng)性，地上、地下空間不協(xié)調(diào)。

一般來說，衡量一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的主要指標(biāo)是國民生產(chǎn)總值（GDP）。近幾年來，武漢經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，對土地利用的需求也就越來越強(qiáng)烈。據(jù)專家預(yù)計(jì)，一個(gè)國家人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到800～1000美元，就認(rèn)定有能力開發(fā)利用地下空間。2007年武漢人均國民生產(chǎn)總值已達(dá)到4700美元。但是，武漢市90%以上的地下空間用作停車場，而這些停車場之間功能較單一，利用率不高。到2020年，武漢市的總?cè)丝诰?300萬人到1700萬人之間，機(jī)動擁有量將達(dá)到180萬輛甚至240萬輛。不合理規(guī)劃地下空間的開發(fā)利用，帶來了武漢市市區(qū)交通的壓力。尤其是當(dāng)初建洪山廣場時(shí)認(rèn)為洪山廣場地鐵2號線站在洪山體育館北側(cè)，而現(xiàn)在要改在洪山廣場正下方，這樣不管是在經(jīng)濟(jì)方面還是在交通壓力方面都將帶來很大的影響。從長遠(yuǎn)來看，如果當(dāng)初規(guī)劃時(shí)在洪山廣場部分分區(qū)留下空地或簡易建設(shè)，那么廣場下地鐵站的建設(shè)將大大減少了拆遷量以及減少了不必要的損失。

2.3 資金短缺，法律法規(guī)不健全

我們應(yīng)充分認(rèn)識到開發(fā)地下空間在增強(qiáng)城市功能，改善城市環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市土地可持續(xù)利用所起的作用，以及預(yù)期所帶來的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)我們也應(yīng)看到武漢在開發(fā)利用地下空間所面臨的挑戰(zhàn)。如果按照武漢規(guī)范中的王家墩商務(wù)區(qū)人防地下面積約70萬平方米耗資約30億元來計(jì)算，每平方米建設(shè)成本將達(dá)到4500～6000元。那么王家墩商務(wù)區(qū)規(guī)劃中約300萬平方米的地下空間開發(fā)利用將需要投入資金135億～180億元。70km地鐵至少需要投資260元。可見，武漢市地下空間的開發(fā)利用將面臨著嚴(yán)峻的資金困難。不僅如此，武漢市地下空間的開發(fā)還面臨著法律法規(guī)不完善等問題。雖然有些法律、法規(guī)的規(guī)范涉及到了地下空間開發(fā)利用，如《城市規(guī)范法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《人民防空法》、《建筑法》等，但在這些法律法規(guī)中缺乏對地下空間開發(fā)的具體規(guī)定。一是沒有合法的土地批準(zhǔn)文件，權(quán)利范圍不明確；二是土地權(quán)屬界定不清晰。由此造成了許多部門都朝著各自的目標(biāo)方向發(fā)展，短期行為嚴(yán)重。

3 武漢市開發(fā)利用地下空間的建議

3.1 完善法律法規(guī)

為落實(shí)武漢市建設(shè)以“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”為主題的城市可持續(xù)發(fā)展觀，政府應(yīng)積極研究制定關(guān)于城市地下空間開發(fā)利用的相關(guān)法規(guī)及配套文件?！渡虾Ｊ谐鞘械叵驴臻g建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》明確：地下土地使用權(quán)范圍為該地下建（筑）物外圍實(shí)際所及的地下空間范圍。《規(guī)定》還明確界定地下空間分別采取不同的審批模式。一類是“結(jié)建地下工程”，即同一主體結(jié)合地面建筑一并開發(fā)建設(shè)的地下工程，結(jié)建地下工程隨地面建筑一并辦理用地審批手續(xù)。另一類是單建地下工程，即獨(dú)立開發(fā)的地下工程。也就是說單建地下工程的建設(shè)單位按照基本建設(shè)程序取得項(xiàng)目批準(zhǔn)文件和建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，應(yīng)向土地管理部門申請建設(shè)用地批準(zhǔn)文件。在武漢市地下空間開發(fā)利用過程中，借鑒上海市《規(guī)定》，考慮成立《武漢市地下空間建設(shè)用地審批規(guī)定》，明確規(guī)定地下土地使用權(quán)范圍、審批模式；保護(hù)其地上所有者的權(quán)利和所有物；制定地下空間使用權(quán)出讓價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，減少因所有權(quán)以及價(jià)格引起的糾紛。同時(shí)還要規(guī)范政府職責(zé)與義務(wù)，減少政府官員在地下空間開發(fā)利用中的尋租行為。在地下空間開發(fā)利用的實(shí)施中真正做到“規(guī)劃、管理、開發(fā)有法可依，使用合理”，為武漢城市的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)和諧社會發(fā)揮積極作用。

3.2 科學(xué)規(guī)劃

與世界上城市立體化程度較高國家相比，我國地下空間開發(fā)還處于起步階段。當(dāng)務(wù)之急，最需要的是進(jìn)行科學(xué)的城市地下用地規(guī)劃。在地下空間規(guī)劃中，應(yīng)吸取地上空間規(guī)劃那些突出的教訓(xùn)。從大處著眼，先進(jìn)行城市土地總體規(guī)劃，然后再進(jìn)行市政和商業(yè)用地規(guī)劃，并且做到地上與地下相統(tǒng)一。由于地下空間資源開發(fā)利用具有不可逆的特性，我們應(yīng)充分發(fā)揮城市規(guī)劃的指導(dǎo)作用，做到長遠(yuǎn)規(guī)劃，分期實(shí)施，有計(jì)劃有步驟的推進(jìn)武漢市地下空間開發(fā)利用的健康發(fā)展。

（1）武漢地下空間開發(fā)利用必須從實(shí)際出發(fā)，做到科學(xué)合理。武漢是一個(gè)山水城市，在修建過江隧道時(shí)，應(yīng)全面了解地質(zhì)情況，不可一意孤行。地下空間一旦開發(fā)利用，地層結(jié)構(gòu)將不可能恢復(fù)原狀，而人防、地鐵、過江隧道、各種工程管線都在開發(fā)建設(shè)，已建的地下設(shè)施將影響到周邊地區(qū)的使用，一旦陷入混亂將導(dǎo)致未來巨大的經(jīng)濟(jì)損失。做到堅(jiān)持以人為本，合理設(shè)計(jì)。對人防、地鐵、過江隧道以及各種工程管線應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，和諧發(fā)展。比方說，沒必要將江山廣場全部拆掉重建，在地鐵站修建時(shí)可以避開地下通道，在地下通道若干米的地方展開。保留地下通道一方面可以帶來機(jī)動車的暢通出行；另一方面也為地鐵施工創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。在設(shè)計(jì)地鐵線路時(shí)，避免線路重復(fù)，實(shí)行郊區(qū)軌道的均衡布局；合理設(shè)計(jì)換乘站點(diǎn)，及時(shí)疏散人流。這就要求我們?nèi)娴乜创l(fā)展，而不能繼續(xù)零碎地進(jìn)行城市地下空間的開發(fā)利用。

（2）武漢市地下空間開發(fā)利用還應(yīng)充分體現(xiàn)藝術(shù)品位和文化素養(yǎng)。將地面上各個(gè)功能、形狀各異的建筑通過地下空間聯(lián)系起來，避免分裂式開發(fā)的情況。在日本東京，大手町，銀座和新宿這些地鐵站的大廳與周圍建筑的地下室連接起來構(gòu)成了強(qiáng)大的地下人行通道網(wǎng)絡(luò)，在補(bǔ)充地上人行道方面起了重要的作用。建議將地鐵與其它交通工具的乘坐上下站與地下商城進(jìn)出口有機(jī)結(jié)合起來，一起開發(fā)。有效的與現(xiàn)有交通方式整合，譬如下了飛機(jī)坐地鐵，出了地鐵進(jìn)公交臺。這樣不但可以方便乘客出行，而且可以節(jié)約時(shí)間，提高人們的生活工作效率。同時(shí)，地鐵還應(yīng)以武漢為龍頭大力促進(jìn)武漢城市圈的發(fā)展。

地下網(wǎng)絡(luò)還可以保護(hù)人們不受壞天氣的侵襲。由于上跨式立交嚴(yán)重影響城市景觀，市中心區(qū)最好采用下跨式立交，不但不會破壞城市景觀，還能很好的改善道路的通暢性。澳大利亞著名建筑設(shè)計(jì)大師柯林?達(dá)爾頓建議，武漢開發(fā)地下空間應(yīng)與地面建筑的建設(shè)形成互補(bǔ)，利用地下空間替代地上部分功能，讓地上充分發(fā)展。法國著名建筑設(shè)計(jì)大師德尼斯?嵐明認(rèn)為，地下空間出口處應(yīng)設(shè)有完善的公交換乘體系，以方便人流進(jìn)出。最終實(shí)現(xiàn)地上空間與地下空間的和諧，進(jìn)而促進(jìn)人與環(huán)境的和諧。

3.3 拓寬融資渠道

地下空間的開發(fā)建成是一項(xiàng)投資大、工期長的巨大工程。合理開發(fā)武漢市地下空間僅靠國家撥款和地方財(cái)政的支出是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這就要求我們打破單一的政府投資形式，形成政府、企業(yè)、社會和國際資本共同投資的多元化格局。

（1）研究制定融資優(yōu)惠政策。在城市地下空間開發(fā)中，對非經(jīng)營性性項(xiàng)目可采用包干制，代建制或政府工程項(xiàng)目采購制。對準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，可采用通過項(xiàng)目公司安排投融資，以“設(shè)施使用協(xié)議”為載體，以“有償供給”為基礎(chǔ)，積極推向市場，吸引更多的民間、社會或外商資本參與城市建設(shè)。開展對擴(kuò)大地鐵、地下街、大型地下綜合體及其他用于商業(yè)用途的城市地下空間開發(fā)的融資渠道專項(xiàng)研究，通過制定出臺相關(guān)的財(cái)政優(yōu)惠政策、稅收優(yōu)惠政策，形成政策導(dǎo)向，積極吸引國內(nèi)外資本參與開發(fā)。

（2）成立地方金融機(jī)構(gòu)。建議由建設(shè)銀行出資成立城市建設(shè)投資有限公司，投資開發(fā)經(jīng)營城建項(xiàng)目，接受政府委托經(jīng)營土地資源，舊城拆遷，改造，對城建相關(guān)項(xiàng)目及企業(yè)進(jìn)行投資，參股。對于地下商場和地下停車廠的修建，采用企業(yè)獨(dú)資型。而地鐵的修建是一項(xiàng)巨大的工程，通過發(fā)行債券或采取BOT、ＴＯＴ、ＢＴ、ＰＰＰ等的做法結(jié)合武漢實(shí)際綜合多種開發(fā)形式，拓寬融資渠道。據(jù)哈佛大學(xué)建筑與都市規(guī)劃終身教授彼得?羅介紹，日本東京的地下利用空間，可以容納整個(gè)城市70%-80%的人口。他建議，武漢開發(fā)地下空間和軌道交通，可采取公私合營的方式，以減輕政府資金壓力。

4 結(jié)語

城市地下空間的開發(fā)利用，對我們節(jié)約土地資源、解決城市交通堵塞、環(huán)境污染和提高城市綜合效益有著不可替代的作用。完善法律法規(guī)，考慮成立《武漢市地下空間建設(shè)用地審批規(guī)定》，明確規(guī)定地下空間所有權(quán)及審批程序；堅(jiān)持以人為本，做到地上、地下空間和諧開發(fā)、科學(xué)規(guī)劃；通過制定相關(guān)優(yōu)惠政策，成立地方金融機(jī)構(gòu)拓寬融資渠道，最終加速地下空間開發(fā)，構(gòu)建資源節(jié)約型武漢。

參考文獻(xiàn)

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