論社區(qū)治理中公民參與深度

　　社區(qū)治理中公民參與深度是指公民參與社區(qū)治理的層次(包括參參與議題、參與決策、參與執(zhí)行、參與監(jiān)督、參與反饋等環(huán)節(jié))，以及參與過程中所產(chǎn)生的影響力、有效性和持續(xù)性。公民參與社區(qū)治理的趨勢已不可阻擋，其參與的途徑正在不斷擴展，社區(qū)公共政策的制定和執(zhí)行應(yīng)該不斷創(chuàng)新。
　　
　　一、社區(qū)公民參與深度的內(nèi)涵
　　
　　社區(qū)公民參與的廣度由參與的人數(shù)和范圍來確定，即參與的普遍性。一個社區(qū)內(nèi)少數(shù)人完全而有效的參與，不能構(gòu)成民主。廣度是第一位的。在此基礎(chǔ)上更要關(guān)注參與時是否充分、有效，即參與深度。在轉(zhuǎn)型社會中，要更新社區(qū)參與理念，將衡量社區(qū)參與水平的標準由居民參與的廣度調(diào)整到參與的深度。科恩強調(diào)：所謂參與的廣度是指公民參與政治生活的普遍性，而參與的深度則是指公民參與政治生活的有效性。美國學(xué)者亨廷頓和納爾遜認為參與廣度即指從事參與的人的比例，即有多少人參與，又有多少人置身于其外；深度即該種參與活動影響整個決策系統(tǒng)的程度和持續(xù)性，以及它對決策系統(tǒng)的重要性。因此說，社區(qū)治理中公民參與的深度是指公眾參與的層次，包括參與議題、參與決策、參與執(zhí)行、參與監(jiān)督、參與反饋等環(huán)節(jié)，以及參與過程中產(chǎn)生的影響力、有效性和持續(xù)性。
　　公民參與的廣度，是衡量公民參與量的緯度；參與的深度則是衡量公民參與質(zhì)的緯度。二者是矛盾統(tǒng)一體。社區(qū)公民參與的深度和廣度在整體上呈現(xiàn)負相關(guān)的矛盾關(guān)系，參與的范圍越大、人數(shù)越多，參與者感覺到的有效性反而越低；要想社區(qū)公民參與達到一定的深度，在參與廣度上又難以鋪開，參與規(guī)模受到局限。
　　
　　二、影響社區(qū)公民參與深度的因素
　　
　　首先，社區(qū)性質(zhì)決定了社區(qū)公民參與的深度。不同的社區(qū)治理模式社區(qū)性質(zhì)不同。社區(qū)治理模式可分為四種類型：第一類行政型社區(qū)。以行政型社會資本為主，公民參與受到行政方面的嚴格限制，參與意識和參與行為嚴重缺乏。第二類共治型社區(qū)和第三類自治型社區(qū)。參與型社會資本豐富，公民參與意識強烈，參與行為積極，參與條件成熟，參與能力較強。自治型社區(qū)徹底撇清了行政力量的介入，憑借公民自治力量承擔(dān)起社區(qū)的一切公共事務(wù)。第四類自然型社區(qū)。居民往往以個人利益為中心，無心社區(qū)的公共事務(wù)，這類社區(qū)的公民參與水平非常低。
　　其次，托馬斯認為社區(qū)公共政策屬性對于公民參與深度具有決定性意義。公共政策屬性包括公民參與的公共政策的性質(zhì)及執(zhí)行目標、政策本身涉及的公共問題的性質(zhì)及解決方案。公民參與的深度取決于公共政策本身的一些性質(zhì)和內(nèi)在要求，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是公共政策本身具有的本質(zhì)或性質(zhì)約束，如技術(shù)性約束、安全性約束、規(guī)制性約束、預(yù)算約束等，它們影響著公民進入公共政策制定和執(zhí)行過程的可能性，決定著公民參與面對的各種規(guī)制與限制。公民參與的深度與公共政策制定的專業(yè)性程度、技術(shù)含量、保密程度、規(guī)制限制程度成反比，與預(yù)算成正比。二是公眾對公共政策的接受度和認同度越高，與政策利益關(guān)系越緊密，則參與熱情越高，參與方式越積極，參與深度就越高；反之則參與程度較低。
　　第三，居民的參與素養(yǎng)是影響社區(qū)公民參與深度的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)代社區(qū)公民以關(guān)心社區(qū)事務(wù)、參與社區(qū)建設(shè)、承擔(dān)社區(qū)責(zé)任為基本標志，沒有現(xiàn)代社區(qū)公民就不會有真正意義上的社區(qū)參與，更不會實現(xiàn)真正意義上的社區(qū)善治。社區(qū)公民影響其公共參與的主要素質(zhì)有：一是參與意識。應(yīng)培養(yǎng)積極主動地參與社區(qū)公共事務(wù)的意識，應(yīng)該將參與作為公民身份和公民資格的必然要義。二是參與熱情。公民沒有付諸實踐的熱情、興趣，積極性不高，能動性不強，也不能產(chǎn)生深度的參與行為。三是參與能力。公民參與的能力主要是指參與的方法和技巧，其中包括討論和溝通、對話和協(xié)商、妥協(xié)和達成共識等參與手段的掌握和運用。有參與意識和參與熱情，而沒有參與能力，最終不能付諸實際，參與也只能成為空談。
　　
　　三、社區(qū)公民參與的適度深度
　　
　　公民參與的深度是衡量社區(qū)民主治理水平高低的重要標準?，F(xiàn)實中，公民參與深度存在兩種極端：一種是參與不足。公民由于參與公共事務(wù)不深，對公共決策缺乏了解，引發(fā)對社區(qū)治理的懷疑、冷淡甚至逆反心理。這樣的情緒一旦持續(xù)增長，會造成社區(qū)成員參與水平的進一步下降，最終將危及到社區(qū)民主的存在和發(fā)展。再有一種是社區(qū)局部參與深度不足，如社區(qū)公民參與主體中一個或數(shù)個重要團體受到的重視不夠，對公共決策參與的加入不多，而且這類團體對相關(guān)決策問題擁有動員能力，公民參與就可能面臨失敗的風(fēng)險。另一種極端是參與過度。過度參與一般表現(xiàn)為社區(qū)公民對于公共事務(wù)的關(guān)注過高，熱情過盛，對于決策過程的介入過于深入、專斷，參與活動缺乏有效的組織和協(xié)調(diào)。其結(jié)果是公民自我主義膨脹或民主的失控，引發(fā)社區(qū)的不穩(wěn)定甚至治理混亂，導(dǎo)致公共資源不必要的浪費和決策過程復(fù)雜化。
　　在現(xiàn)代化社區(qū)治理中，提倡適度和均衡的公民參與深度，它是激進參與和消極參與之間的一個平衡。通常認為，界定公民參與的適宜度主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的相互限制。對政策質(zhì)量期望越高的公共問題，對公民參與的需求程度就越小。對政策接受性期望越高的公共問題，對吸納公民參與的需求程度和分享決策權(quán)力的需求程度就越大。適度的參與深度就是在政策的質(zhì)量追求和可接受性追求之間尋求平衡點。也有學(xué)者認為，公民參與的目的在于實現(xiàn)民主的理想，但是公民參與往往花費較多的成本與時間，影響問題處理的時效，有可能違背行政所要求的效率目標，因此適度參與實際上是尋求公共治理的民主與效率之間的平衡點。還有學(xué)者認為影響公民參與的因素應(yīng)追究到公民在治理中所扮演的角色，公民既是社區(qū)治理的參與者，也是社區(qū)治理的服從者，適度參與就是幫助公民在這兩種身份中找到一個平衡點。
　　綜合以上三種的提法，我們?yōu)檫m度參與深度界定了以下三個標準：一是公共利益。任何公共政策不論它的質(zhì)量要求和可接受性要求是多高，均應(yīng)以公共利益為最后的目標。二是平等合作。在社區(qū)的公共議題面前，專家和公民是平等的地位，兩者之前的合作是克服公眾的專業(yè)局限，同時避免“專家獨斷”局面的最佳選擇。三是獨立自主。社區(qū)公民一方面需要參與社區(qū)公共事務(wù)的決策和實施，來發(fā)表自己的心聲，爭取傾向于自身的決策，滿足個人愿望；另一方面他們又是社區(qū)公共服務(wù)的接受者、公共決策的服從者和執(zhí)行者。公民在兩種角色中的尺度和立場對社區(qū)治理是一個重要的支持。如果每個公民在社區(qū)治理上都高度積極或者都高度消極服從，很難維持治理系統(tǒng)的平衡。因此，公民參與必須要以公民個人自主和獨立性為基礎(chǔ)，這是保持公民參與適度、社區(qū)治理系統(tǒng)均衡的關(guān)鍵性因