完善農(nóng)村基層組織的監(jiān)督約束機制

[摘要]當前農(nóng)村基層組織建設充滿機遇與挑戰(zhàn)，多數(shù)農(nóng)村基層組織建設卓有成效，促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，但是源于權力難受制約，村官的腐敗現(xiàn)象已經(jīng)成為當前農(nóng)村基層組織建設面臨的突出問題。只有加強自下而上以及自上而下的監(jiān)督制約機制，才能從根本上預防村官腐敗的發(fā)生。

[關鍵詞]農(nóng)村基層組織；監(jiān)督；制約

[中圖分類號]D422 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)16-0043-02

當前農(nóng)村基層組織建設充滿機遇與挑戰(zhàn)，多數(shù)農(nóng)村基層組織建設卓有成效，促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，村民自治政策給農(nóng)村帶來新的生機與活力。但是近年來，源于權力難受制約，村官腐敗現(xiàn)象成為農(nóng)村基層組織建設的突出問題，亟須完善農(nóng)村基層組織的監(jiān)督約束機制，加強對村官的監(jiān)督與約束。

一、當前農(nóng)村基層組織建設的突出問題

村官腐敗是當前農(nóng)村基層組織建設的突出問題。其具體表現(xiàn)形式主要有侵占、截留、私分、虛報冒領土地補償款和救災救濟、扶貧優(yōu)扶等集體資產(chǎn)；在工程建設發(fā)包、企業(yè)和集體山林土地承包時收受賄賂；公款私存或借給親友使用，或轉(zhuǎn)借他人以獲取利息；在集體資產(chǎn)處置如企業(yè)改制、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等過程中非法占有集體資產(chǎn)等。究其原因，主要有以下幾個方面：

1 選舉后缺乏對農(nóng)村基層組織有效的監(jiān)督制約。正所謂“官不在大，有權則靈”，在監(jiān)督措施落實不到位、較少受到制約的環(huán)境中，村官的小小權力就被無限放大?；鶎哟甯刹看蠖嘣谵r(nóng)村土生土長，文化素質(zhì)不高。在農(nóng)村沾親帶故，處理問題很難公正。同時，他們很容易受社會不良風氣影響，放松自我約束，放縱腐敗行為。

在自下而上的監(jiān)督方面，一方面，部分村民民主監(jiān)督意識不強，只要自己不吃虧，集體財產(chǎn)損失多大，也不過問，更談不上嚴格監(jiān)督。另一方面，由于某些村里村務、賬務不公開，村民根本無法對村干部進行有效監(jiān)督。在自上而下的監(jiān)督中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的監(jiān)督也有所缺位，或畏難，或不愿管。

2 農(nóng)村賬務混亂，沒有實行村務、賬務公開。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有不少農(nóng)村的賬務沒有實行公開，有的村雖有公開欄，公開也是假公開，賬務公開流于形式，或是應付檢查、敷衍了事的公開，有時甚至成為不法村官腐敗行為的遮羞布、擋箭牌。一些村官決定村里大事時搞暗箱操作，事前不聽取村民意見，事中不告之信息，事后不公布處理結果。很多村民也不知道自己應享有哪些知情權，即使明明知道有問題，也不知內(nèi)情，無法監(jiān)督。

3 村委會印章的保管和使用不規(guī)范。村委會印章是村級公共權力的象征，印章的妥善保管與合法使用尤為重要。根據(jù)公安部、民政部《關于規(guī)范村民委員會印章制發(fā)使用和管理工作意見的通知》的規(guī)定，村委會印章應由專人保管，保管人由村黨支部、村民委員會提名，并經(jīng)村民代表會議討論后決定，一般情況下，印章使用的審批人與印章保管人不得為同一人。村黨支部書記、村民委員會主任一般不宜直接保管印章。然而在目前農(nóng)村自治實踐中。有不少村委，印章為村委會主任一人保管。在印章使用上，也缺乏應有的監(jiān)督約束機制，從而導致村官濫用權力、農(nóng)民利益受損事情時常發(fā)生。

4 罷免村官比較難。從《村民委員會組織法》中的有關規(guī)定來看，罷免要求應當交給村委會，村委會先對村民的罷免要求進行法定人數(shù)上的審查后，由村委會負責啟動罷免程序，召集并主持有選舉權的村民參加的村民會議，投票表決罷免要求。然而，在現(xiàn)實生活中，由于村委會的主任和副主任手中握有公共權力，當他們成為罷免對象時，往往就會利用手中擁有的權力拒絕召開村民會議，導致罷免程序無法啟動，造成村民所享有的罷免權落空。另外村民礙于鄰里關系，或怕打擊報復，雖然對村委會或成員有意見，也不愿或不敢主動提出罷免要求。這些現(xiàn)象在現(xiàn)實生活中是屢見不鮮，然而現(xiàn)行法律中沒有明確規(guī)定村民行使罷免權的程序及阻礙罷免權行使的相關制裁措施，使得村民在現(xiàn)實中行使罷免權受到了種種障礙。

二、完善農(nóng)村基層組織的監(jiān)督約束機制的對策

1 加強農(nóng)村基層組織建設。在選舉方面，一是在進行村委會選舉之前基層政府要組織召開村民會議，認真負責地對村民進行公正、全面的宣傳、說明、解釋、動員，宣傳應以政策為準，正確引導，不能有傾向性，依法組織好村民委員會的選舉工作，以便選出合格的人選。二是對于選出的村民委員會成員，基層政府要進行黨性教育培養(yǎng)，提高村干部的個人、整體素質(zhì)，宣傳好黨的政策，將村民委員會的重要成員、先進分子培養(yǎng)、吸納到黨員隊伍中來，從而加強對農(nóng)村基層組織的領導，減少和預防違紀違法腐敗案件的發(fā)生。三是應規(guī)定村民委員會中直系親屬人員的構成，不能允許有直系親屬同在村民委員會中任重要職務，以使村委會免受家族勢力的干擾，避免集體腐敗的發(fā)生。在發(fā)揮基層黨組織作用方面，黨組織對于選舉出來的村委會要發(fā)揮監(jiān)督和制衡的作用。黨的基層干部一方面要在推進和完善農(nóng)村基層民主，協(xié)助村民實現(xiàn)有效的自治方面發(fā)揮積極作用，另一方面也要防止村委會成員為了自己工作方便，甚至為了以權謀私方便而以種種借口破壞農(nóng)村基層民主。

2 實行賬務、村務公開，完善村賬代管機制。首先，農(nóng)村賬務、村務必須做到真公開，要讓村民看得明白。一是公開的內(nèi)容要全面、翔實。二是公開時間要及時、公開地點要固定，并要讓村民家喻戶曉。三是公開的財務報表要讓村民看得明白，不能是“天書”。四是基層政府一方面要定期進村進行村務、賬務公開的監(jiān)督、檢查，組織群眾一同檢查村務及財務賬目、原始憑證、發(fā)票等，主動引導群眾增強監(jiān)督、維權意識。另一方面也要深入走訪群眾，了解人民群眾關心、反映強烈的問題，傾聽民意。其次要完善多種形式的村級賬務代理制度。如鼓勵會計師事務所等中介機構，以低收費的方式代理村級賬務。村集體經(jīng)濟組織也可委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)服務中心，對村集體的賬務和現(xiàn)金進行管理，推行農(nóng)村財務村賬鎮(zhèn)管、村賬鎮(zhèn)監(jiān)等辦法，建立農(nóng)村財務“明白賬”。實踐表明，村賬鎮(zhèn)管適應了農(nóng)村稅費改革后收支結構變化對財務管理的要求，可以提高村級財務管理的透明度和資金使用效益，控制村級不良債務增長，是目前農(nóng)村實行民主管理、村務公開，遏制農(nóng)村“三亂”行為、從源頭上預防農(nóng)村干部滋生腐敗的有效舉措。

3 加強對村委會印章的管理。村委會的印章，可以通過委托代管的形式，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實行代管。村官在履行相關合同等手續(xù)進行蓋章時，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作人員陪同進行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對印章的使用不具有否決權，但有監(jiān)督和建議權。對于村官堅持錯誤使用印章進行違紀、違法活動的事情，應及時反映到地方人大，以利監(jiān)督檢查。

4 完善地方及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對農(nóng)村基層組織的監(jiān)督。作為基層政權的民主產(chǎn)物——地方人民代表大會，可以對同樣也是民主選舉產(chǎn)生的村民委員會進行監(jiān)督制約，加強自上而下的監(jiān)督作用，對村官違紀、違法、腐敗問題進行調(diào)查，糾正錯誤，防患于未然。

5 建立完善的村官罷免程序。按《村民委員會組織法》，罷免程序的啟動應當具備兩個條件：一是罷免要求的提出要達到法定人數(shù)。二是要有罷免理由。對于罷免理由，違法犯罪的村官自然應當是被罷免之列，但若村民認為某個村官在任職期間不能勝任該職務的，也可以提出罷免要求，另選出合適人選。一方面其可由本村五分之一以上有選舉權的村民聯(lián)名，提出罷免理由，召開村民會議，投票表決罷免村民委員會成員。另一方面也可由地方(鄉(xiāng)鎮(zhèn))人大召集村委會，召開有選舉權的村民參加的村民會議，投票表決罷免村官。在投票表決前，人大可以事實為根據(jù)將村官的政績及違紀違法腐敗行為當場宣讀(當然村官也有權進行辯解)，讓村民明辨是非，以便正確投票。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只起組織的作用，不具有表決權，也不行使否決權。村民會議投票如果超過一定的基數(shù)，如1／2或2／3，就可以罷免村官。

責任編輯 于朝霞