呼吁中國財政中期預算

摘要:近年來，許多發(fā)達國家開始實行中期預算以彌補年度預算的不足，雖然中國也已開始這方面的嘗試，但中期預算還沒常規(guī)化和正式化。就中國目前沒有相應中期財政預算對中長期發(fā)展規(guī)劃做支持以及財政紀律弱化的現(xiàn)狀，以及中期預算本身能發(fā)揮的作用，中國盡快實施財政中期預算是有必要的。

關(guān)鍵詞:中期預算;預算約束性;財政政策

中圖分類號:F811.3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)18-0013-03

自20世紀80年代以來，許多發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家逐漸開始推行中期預算以彌補年度預算的缺陷。目前，許多OECD國家都已經(jīng)將中期預算法制化，作為預算工作的一項常設工作進行。根據(jù)實踐，中期預算確實可以在很大程度上彌補年度預算的不足，同時，開展中期預算還其自身的一些優(yōu)勢。那么，中國是否應該開展中期預算工作?中國的中期預算應該如何編制?本文將對以上問題進行初淺的探析。

一、概念界定

中期預算(Medium Term Budget)也稱中期預算框架(Medium Term Budget Framework， MTBF)，是一個為期通常三至五年(有些國家更長)的滾動、具有約束力的支出框架，它為政府和政府各部門提供每個未來財政年度中支出預算(申請)務必遵守的財政約束(預算限額)。中期預算通常并不詳細闡述政府的政策意圖，但它明確顯示了未來若干年度政府和財政趨勢或者政府打算前進的方向，從而有助于公眾和其他利害關(guān)系者對政府財政承諾的可信度作出準確預測。在形成和決定預算政策過程中，中期預算框架可在年度預算過程一開始就起到約束公共支出需求的作用[1]。

典型的中期預算的主要內(nèi)容和特征包括[2]:(1)包含一份財政(和經(jīng)濟)政策報告書;(2)包含一份完整的中期宏觀經(jīng)濟和財政預測;(3)包含支出部門和支出機構(gòu)在下個預算年度以后二至四年的支出估計數(shù);(4)對各支出部門和支出機構(gòu)的預算撥款數(shù)(限額)是硬預算約束的;(5)為避免產(chǎn)生問題，中期預算應是導向性的而非強制性的(并非一個法定的預算方案)，不需要立法機關(guān)的表決批準，但中期預算的第一個年度必須與年度預算完全一致;(6)中期預算由政府整體層面編制，但所有政府部門都應遵循中期預算為各部門確立的支出限額;(7)中期預算主要依據(jù)中期宏觀經(jīng)濟框架編制，包括按功能和按大的經(jīng)濟類別(如工資、其他商品與服務、轉(zhuǎn)移支付、利息和投資)分類得出的支出總額估計數(shù)。

目前在發(fā)達國家如美國、俄羅斯、新西蘭、澳大利亞、瑞士等，中期預算已經(jīng)成為聯(lián)結(jié)政府戰(zhàn)略與政策的最主要的工具之一。中國許多省市也已開展工期預算工作的嘗試并取得一些實踐經(jīng)驗。

二、實行中期預算的必要性

經(jīng)過多年的實踐，年度預算已經(jīng)暴露出其多項不足之處:如年度預算約束性較弱、有可能增加財政風險及加劇經(jīng)濟波動、年度預算透明度不高以及與宏觀經(jīng)濟政策的聯(lián)系不緊密等。因此，實際操作中需要用中期預算來彌補年度預算不足，使“預算”這個工具能更好地促進經(jīng)濟發(fā)展。

(一)加強年度預算約束性

年度預算僅針對下一年預算年度進行，僅對下一年度的政府收入及支出進行預算，對某些不可持續(xù)性收入及一次性支出的考慮不足，有可能會將一次性支出或收入誤認為是長期性的。所以年度預算不可避免地會有短視的特點[5]，不能對未來經(jīng)濟的發(fā)展趨勢及政府收支的趨勢進行預算入考量。

中期預算確定了政府在未來幾年內(nèi)的收入、支出、盈余或赤字總量，在中期預算的法律地位得到確認的情況下，年度預算的制定需要依據(jù)中期預算所確定的中期財政收支總量，所以中期預算的主要作用之一是為年度預算建立具有約束性的支出限額。同時，中期預算是“自上而下”的資金分配方式，對預算規(guī)模和結(jié)果變化都有相應規(guī)則，從而可以保障預算資金總額控制。

(二)促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長

年度預算僅針對一年的時期，這在經(jīng)濟波動周期中是極短暫的，所以，年度預算對經(jīng)濟周期的考慮沒有中期預算的多，不能針對經(jīng)濟波動制度政府收支政策。因此，對于通過政府收支來熨平經(jīng)濟波動的作用的發(fā)揮有相當?shù)木窒?，甚至有可能會增加財政風險、加劇經(jīng)濟波動。這是因為年度預算對未來可能的支出增長或收入減少因素考慮不足。例如，財政收入尤其是地方財政收入中，有部分是偶然性不可持續(xù)的收入，如土地出讓金等資源性收入，而現(xiàn)行體制下對這部分收入的使用若安排為經(jīng)常性支出，則有可能變成基數(shù)，很難再壓縮減少。一旦這類收入停止以后，政府支出將沒有相應的收入來源，從而形成財政風險。

中期預算針對三至五年制定預算計劃，在中期預算制定時，需要對未來時期內(nèi)的經(jīng)濟變化情況，財政收支增長情況進行科學預測，從而制定政府的收支計劃，能因時制宜，根據(jù)不同經(jīng)濟形勢安排政府收支，理論上可能實現(xiàn)同期平衡預算。這樣，就能在經(jīng)濟周期內(nèi)避免政府的過度赤字或盈余，減小政府財政風險;同時也可以在最大程度上通過政府預算實現(xiàn)以財政政策熨平經(jīng)濟波動的目標。

(三)聯(lián)結(jié)政府政策與財政支出

年度預算與政府宏觀經(jīng)濟政府的聯(lián)系不緊密，尤其與中長期宏觀經(jīng)濟政策更有脫節(jié)的現(xiàn)象，限制了預算政策的宏觀調(diào)控職能。例如，中國制定五年發(fā)展計劃，但年度預算因其固有的敵視性，與中國的五年發(fā)展計劃的聯(lián)系很少，使五年發(fā)展計劃在預算方面得到的支持不明顯。

中期預算則可以實現(xiàn)預算與中長期國家發(fā)展戰(zhàn)略的緊密聯(lián)系。比如，中國可以根據(jù)中國的五年計劃制定五年期預算，實現(xiàn)財政政策與國家發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。

(四)增強政府政策的透明度和可信度

年度預算不利于預算透明度和民眾參與度的提高。預算是一種政治程序和受托責任表達工具，在“代理”制度下，年度預算不可避免地會出現(xiàn)“短期行為”和“逆向選擇”等道德風險。另外，最近十多年來，中國每年政府收支的決算數(shù)與預算數(shù)不論是支出方面還是收入方面都有很多倍的差額，這使預算的法律約束力逐漸下降，也使以其民眾對預算的信任度逐漸下降，使政府政府的可信度受到質(zhì)疑。

中期預算則可以避免年度預算的這類問題。首先，中期預算表明未來若干年度政府的財政政策方向，從而增進了預算透明度，有助于公眾和其他利害關(guān)系者對政府財政承諾的可信度作出判斷。其次，中期預算與國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略相聯(lián)系，減少政策波動或領導人更替對預算和政策連續(xù)性的影響，使政府的財政政策更具有可信度。

三、中國引進中期預算的原因

近年來國際經(jīng)濟形勢不斷變化，中國經(jīng)濟內(nèi)部也有許多矛盾和問題有待解決，在這樣的情況下，對中國政府預算的要求也越來越高，要求政府預算能更加準確地預測國內(nèi)國際的經(jīng)濟形勢，要求政府預算能更準確在根據(jù)當前經(jīng)濟形勢作出相應的政策調(diào)整，要求政府預算能更加透明可信等等。所以，中國有必要適時地引進中期預算，以使中期預算和年度預算相輔相成地滿足當前形勢對其提出的新要求。

(一)中國有中期發(fā)展戰(zhàn)略與政策卻缺少相應財政預算以支持

對于中國的發(fā)展目標及發(fā)展方向，中國政府一直都制定“五年計劃”，這是中國民眾能更好地了解到國家的未來發(fā)展戰(zhàn)略。一直以來，中國也能很好地完成每個五年計劃，中國的高速發(fā)展有一部分也是成功制定五年計劃的原因。

然而，中國雖有五年計劃，但卻缺少相應的中期預算予以支持。雖然中國一般每五年編制一次財政中期計劃，但計劃一經(jīng)確定一般不作調(diào)整。另外，雖然自1998年以來，中國先后編制了《1998—2002年國家財政發(fā)展計劃》、《2003—2005年國家財政滾動發(fā)展計劃》和《2004—2007年國家財政滾動發(fā)展計劃》等三年期滾動計劃。但以上五年期的中期計劃和三年期滾動計劃均有嚴重的缺陷:首先，五年計劃一旦制定后一般不再調(diào)整，這使五年財政計劃與實際經(jīng)濟運行脫節(jié)。其次，三年期滾動計劃與中國現(xiàn)有的國家社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系不緊密，使中期財政計劃能聯(lián)系財政政策與國家發(fā)展戰(zhàn)略的作用弱化。

所以，中國應盡快將現(xiàn)有有年度預算與中期財政計劃的作用相結(jié)合，開展五年期的中期預算工作。使中國現(xiàn)有的發(fā)展戰(zhàn)略在財政預算方面得到更有力的支持，同時，也使中國的財政預算能更加適應中國現(xiàn)實經(jīng)濟運行情況，對經(jīng)濟發(fā)展起到更大的作用。

(二)中國需要用中期預算來加強對年度預算的約束

最近十多年中，中國的預算規(guī)模不斷增長，但是年度預算的約束性弱的局限性也不斷突現(xiàn)，財政紀律松弛現(xiàn)象十分嚴重。這主要是在年度預算的執(zhí)行過程中，有如下現(xiàn)象存在:每年有大額預算增量主要在下半年形成，相應就需要在下半年幾個月的時間內(nèi)完成對應預算資金相關(guān)的政策制定。但是，在較短時間內(nèi)是很難完成細致周詳?shù)恼邞?zhàn)略的制定，在不完善的政策計劃中，要確保財政增量資金的配置符合經(jīng)濟和社會需要，保證戰(zhàn)略重點和優(yōu)先戰(zhàn)略是很難完成的。這就會出現(xiàn)預算約束弱、財政資金用途不合理等財政紀律松弛的現(xiàn)象。

但是，如果能推行中期預算，從中長期對年度預算進行約束，并從中長期的角度對中國未來的發(fā)展重點及優(yōu)先戰(zhàn)略進行安排，則年度預算可以在中期預算的框架下安排年度財政資金，保證國家優(yōu)先及重點發(fā)展戰(zhàn)略能及時得到資金支持。同時，也可減少年度預算中安排于樓堂館所建設、公費出國等不合理的支出，加強我國財政紀律的建設。

四、中國的中期預算構(gòu)想

近年來，中國已經(jīng)開始對中期預算的初步探索及嘗試，中期預算的實踐也已經(jīng)初顯成效，形成了高效的中期預算編制的工作機制、鍛煉了一批高素質(zhì)的工作人員、編制出了高質(zhì)量的財政滾動發(fā)展計劃[3]。但是，目前中期預算的實施還存在許多問題，如法律地位不明確，各地實施中期預算的辦法不一等。本文認為，要最大程度地發(fā)揮中期預算的積極作用，應該對中期預算的實施進行統(tǒng)一的規(guī)定，具體有以下內(nèi)容。

(一)關(guān)于中期預算的法律地位

應該盡快確立中期預算的法律地位，確立中期預算是約束力高于年度預算的政府收支指導性計劃。這是中期預算的作用職能要求的:中期預算是對年度預算實施約束的工具、中期預算應該能起到加強財政紀律的作用。中期預算的以上作用職能要求中期預算的約束應該是硬約束。若中期預算的法律地位得不到明確，則中期預算對年度預算的約束將是軟的，中期預算最終將成為年度預算制定過程中的參考資料，不是理想中的年度預算在中期預算的框架下進行。一旦中期預算對年度預算的約束力減小，則利用中期預算加強財政紀律的目的也不能實現(xiàn)。這是因為年度預算若不在中期預算的框架下進行，則未來的年度預算和目前這種在下半年突擊完成預算任務的現(xiàn)狀將不能得到改變，即將財政資金用于其他非民生項目或樓堂館所建設的現(xiàn)象也不能得到改善，財政紀律難以改進。所以，開展中期預算工作的第一步應該是明確中期預算的法律地位。

(二)中期預算的編制

1.中期預算時間范圍。鑒于中國目前每五年都會推出國家發(fā)展五年計劃，中國的中期預算應該在五年計劃的基礎上滾動編制。編制起點與當年的年度預算為同一年，向前延伸五年，以后每年向前滾動。按五年期編制中期預算的原因是使我國的中期發(fā)展戰(zhàn)略從財政方向得到明確支持，緊密聯(lián)系國家發(fā)展政策及財政政策。但是，按五年期編制中期預算對預算編制工作機制及人員素質(zhì)將會提出更高的要求，這是因為在預算編制過程中對經(jīng)濟運行形勢及經(jīng)濟數(shù)據(jù)的預測提出的要求更高。

2.中期預算編制者。鑒于目前中國國家發(fā)展政策的制定及實施、財政資金支出使用支配過程中，國務院、發(fā)展與改革委員會和財政部都參與其中，為中期預算編制及執(zhí)行過程中的政策協(xié)調(diào)及合作考慮，中期預算的編制可以由國務院、發(fā)展與改革委員會和財政部共同成立中期預算編制工作組，負責在相互競爭預算資源的各項政策之間進行權(quán)衡[4]，確保形成統(tǒng)一的戰(zhàn)略部署并按發(fā)展政策優(yōu)先性編制中期預算。

3.中期預算編制基本要求。編制中期預算不僅需要預測未來多年的經(jīng)濟增長情況、財政收支情況，還要將稀缺的財政資源在各部門間進行總量分配，所以中期預算的編制是一項復雜的工作，中期預算的編制就應該符合一定的要求，使中期預算能達到理想的作用。中期預算基本要求如下:

第一，基于宏觀經(jīng)濟預測以及稅收政策及其變動，預測多年的收入與支出。第二，根據(jù)宏觀經(jīng)濟狀況與趨勢、收入預測、執(zhí)行現(xiàn)有政策的成本以及可以接受的赤字水平，在預算開始時根據(jù)收入預測與政策重點確定部門支出上限。第三，可以要求各部委遞交更詳細的預算申請，或都要求部委建立多年預算預測，財政部可以改進支出預測，并在年度中根據(jù)政策變化不斷修正。

參考文獻:

[1]The Fiscal Affairs Department of IMF (1998): Manual of Fiscal Transparency，Box9.

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[4]王雍君.中國的預算改革:引入中期預算框架的策略與要點[J].中央財經(jīng)大學學報，2008，(9).

[5]肖文東.年度預算與中期預算:比較及借鑒[J].中央財經(jīng)大學學報，2008，(12).

Call on Medium-term Budget Framework in China

YANG Ya-qin

(Finance Dr.School of Public Finance， Central University of Finance and Economics，Beijing100081， China)

Abstract: In recent years， many developed countries begin to implement medium-term budget to make up the drawbacks of annual budget. Although China has tried to start medium-term bud