李 廣 張淑榮 劉永勝

完善天津市農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議

李 廣 張淑榮 劉永勝

農(nóng)業(yè)具有弱質(zhì)性和高風(fēng)險性，同時又涉及國家安全、農(nóng)民收入、農(nóng)村社會穩(wěn)定及環(huán)境保護(hù)等問題。因此，農(nóng)業(yè)已成為社會普遍關(guān)注的焦點問題之一。世界各國從產(chǎn)業(yè)、金融、財稅、投資和法律等諸多方面向農(nóng)業(yè)傾斜或給予優(yōu)惠安排。在諸多政策中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼尤為引人關(guān)注。這是因為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可盡量減少社會福利損失，且比金融、財稅等其他政策效果更直接有力。我們根據(jù)天津市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平和財政資金支持能力，分析天津農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀和存在問題，并提出完善天津農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的相關(guān)建議。

天津;農(nóng)業(yè);補(bǔ)貼;政策

一、天津市農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的積極發(fā)展

(一)農(nóng)業(yè)支持總量逐年增加

隨著天津產(chǎn)業(yè)支持能力不斷提高和經(jīng)濟(jì)實力不斷增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)支持總量逐年增加。據(jù)統(tǒng)計，2001－2006年間，天津市財政支農(nóng)支出總額471.96億元。2001年支出總額57.98億元，2006年增加到106.19億元，增長幅度達(dá)83%，年均增長率達(dá)15%以上。財政支農(nóng)支出在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值中的比重也在不斷提高，由2001年的34.2%提高到2006年的42.4%，提高8.2個百分點。

(二)農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)村教育補(bǔ)貼加大

天津市對農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)村教育補(bǔ)貼加大，農(nóng)業(yè)科研補(bǔ)貼由2001年的0.1億元增加到2005年的1.5億元，年增長率為分別為10%、81.82%、165%和183%。另外，熵值計算(“熵值計算”解釋見注一)顯示，天津市在回報率較高的農(nóng)業(yè)科研支出方面投入比較穩(wěn)定。農(nóng)村教育及附加費補(bǔ)貼由2001年的8.82億元增加到2005年的19.7億元，年增長率分別為28.91%、－4%、29.33%、19.56%和16.78%，說明天津市越來越重視農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)村教育工作。

(三)事業(yè)費占農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼比重趨于合理化

天津市支援農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費由2001年的2.55億元增加到2005年5.67億元，分別占總的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的7.34%和16.67%，雖然絕對值和比重逐年增加，但遠(yuǎn)低于我國總體水平。該數(shù)值在全國的總體比重為50%以上。這說明天津通過精簡人員、節(jié)約行政開支提高了支農(nóng)效率，因為財政供養(yǎng)人員的行政事業(yè)費支出最容易受到財政收支變化的影響和沖擊，成為財政運行風(fēng)險的主要載體之一。

(四)直補(bǔ)由“綠箱”轉(zhuǎn)為“黃箱”，支農(nóng)效率明顯增加

2004年，天津市開始對種糧農(nóng)民實行直接補(bǔ)貼，補(bǔ)貼對象是2003年農(nóng)村稅費改革中確定的計稅面積內(nèi)列入糧食種植計劃面積的農(nóng)作物，即補(bǔ)貼數(shù)額與農(nóng)民當(dāng)年的種植面積不掛鉤，屬“綠箱”范疇;糧食作物種植補(bǔ)貼范圍為小麥、玉米和水稻，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為30元/畝。2007年天津市對種糧農(nóng)民實行直補(bǔ)的對象和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了改變，補(bǔ)貼以農(nóng)民實際播種面積為對象，即與當(dāng)年農(nóng)民播種面積掛鉤，屬“黃箱”范疇，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為43元/畝。有效提高了直補(bǔ)效率，增加了農(nóng)民種糧的積極性，促進(jìn)了天津市農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

(五)直接投入加大，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)積極性

直接投入主要包括良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和農(nóng)資補(bǔ)貼。通過對寶坻區(qū)史各莊鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2005—2007年該鎮(zhèn)用于良種補(bǔ)貼的金額支出分別為105813.1元124866元、151255元。補(bǔ)貼面積也逐年擴(kuò)大，由2005年的1058.31畝增加到2007年的16741畝，受益農(nóng)民增加，提高了農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)品種的積極性。2004—2007年該區(qū)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼分別為87950元、56890元、88500元和215570元，2005—2007年的年增長率分別為55.56%和144%，說明天津能有效帶動農(nóng)民投資購置農(nóng)機(jī)具。天津市借鑒糧食直補(bǔ)的經(jīng)驗，把“農(nóng)資補(bǔ)貼”直接補(bǔ)給種地農(nóng)民，不失為綜合措施中的一種好辦法。2006、2007年寶坻區(qū)史各莊鎮(zhèn)發(fā)放給農(nóng)民的農(nóng)資補(bǔ)貼分別為349330元和653185元，加大補(bǔ)貼的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，范圍由2006年的34933畝擴(kuò)大到50245畝，標(biāo)準(zhǔn)由2006年的10元/畝擴(kuò)大到13元/畝。

二、當(dāng)前天津市農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問題

(一)我市財政支援農(nóng)業(yè)絕對量不斷增加，但比重下降

如圖1所示，1978年—2006年，用于農(nóng)業(yè)的支出由1978年的4494萬元增加到2006年的16.08億元，增長31.16倍。特別是2001年以來，天津財政支農(nóng)的絕對量快速增加，由2001年的5.74億元增加到2006年的16.08億元，年均增幅為38.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2000年前的年均增幅17.2%。但在總體上，天津市財政支援農(nóng)業(yè)支出占市財政支出的比重呈現(xiàn)下降趨勢，由 1978年 3.45%到 2006年2.96%，處于較低水平。

圖1 1978—2006年天津市財政支農(nóng)總量與該項支出所占比重

(二)政府一般服務(wù)項目支出過高，農(nóng)產(chǎn)品市場服務(wù)項目空缺

2001—2005年天津市政府一般服務(wù)占財政支農(nóng)比重平均為63.54%，高于51.9%的中國平均水平和39.4%的國際平均水平，說明內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠合理。農(nóng)產(chǎn)品市場服務(wù)項目沒有列入天津市財政支持“三農(nóng)”投入表中。說明天津市農(nóng)產(chǎn)品市場服務(wù)還不到位，不能很好的促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通和統(tǒng)一大市場的發(fā)展，減弱了農(nóng)產(chǎn)品競爭力，使農(nóng)民收入增加緩慢。

(三)農(nóng)業(yè)科研投入不足

從表2可看出，2001—2005年每年用于農(nóng)業(yè)科研費用支出一直很低，最高年份只占財政支農(nóng)的0.99%，2005年天津市農(nóng)業(yè)科技、教育和基礎(chǔ)設(shè)施的投入分別為0.3億元、2.11億元和2.86億元。而“綠箱”政策回報率的順序為:農(nóng)業(yè)科技﹥農(nóng)村教育﹥農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施﹥農(nóng)戶物質(zhì)投入。不提高農(nóng)業(yè)科技投入，“綠箱”措施就不能充分發(fā)揮其作用。(見表1)

表1 2001—2006年天津市各項農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占財政支農(nóng)總量比例 (單位:%)

(四)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼為空白

農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼是政府為保護(hù)環(huán)境而進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，如退耕還林補(bǔ)貼等。當(dāng)前我國正在通過財政補(bǔ)貼開展退耕還林工程，其目的是以此推動改善生態(tài)環(huán)境，提高生產(chǎn)力，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。其效益表現(xiàn)在社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多個方面。天津工業(yè)較發(fā)達(dá)，但另一方面環(huán)境污染現(xiàn)象嚴(yán)重。如表2所示，2003年—2006年隨著工業(yè)總產(chǎn)值的增加，天津市工業(yè)廢水、廢氣和固體廢物排放量總體趨勢為逐年增加，但沒有這方面的補(bǔ)貼政策，農(nóng)業(yè)環(huán)境壓力很大。

表2 2003—2006年天津工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)廢水廢氣和固體廢物排放量

(五)良種補(bǔ)貼范圍不夠合理

天津市良種補(bǔ)貼范圍僅限于玉米、小麥和水稻。2004年以前天津一些地區(qū)多數(shù)農(nóng)民種植棉花，但由于棉花不在良種補(bǔ)貼范圍內(nèi)，再加上大量進(jìn)口棉花的沖擊，棉農(nóng)利益嚴(yán)重受損;2004—2006年以后農(nóng)民的種植結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯改變，只種植給予良種補(bǔ)貼的幾種農(nóng)作物，使農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)發(fā)展受到限制。

(六)教育投入不穩(wěn)定

天津市各項投資穩(wěn)定性的大致順序與前面所述符合效率原則的投資優(yōu)先順序并不完全一致，主要表現(xiàn)為對農(nóng)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)較大的教育投資支出十分不穩(wěn)定。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼熵值中，農(nóng)業(yè)教育的不穩(wěn)定性列第一位(見注一)。其原因有:一是目前農(nóng)村教育的投入機(jī)制不合理，投入資金的來源主要依靠區(qū)鎮(zhèn)級財政收入，當(dāng)財政狀況緊張時，對于教育的投資便會被大幅削減，且當(dāng)農(nóng)業(yè)稅費改革后，對教育進(jìn)行穩(wěn)定投資更加困難;二是教育作為準(zhǔn)公共物品，存在收益外溢和滯后特征，造成與目前財政運行過程中的逐利性產(chǎn)生矛盾，使得政府更趨向于那些投資回報率高、見效顯著的項目。

(七)食品安全方面支出的表面穩(wěn)定以低效的糧食和食品制度安排為代價

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼熵值顯示，天津市食品安全支出較穩(wěn)定(見注一)，這有利于保障國家和地區(qū)食品安全，但是這種高穩(wěn)定支出的深層原因是低效的糧食和食品制度安排。一方面糧食增產(chǎn)并未帶來食品安全，從短期來看，糧價下行壓力以及生產(chǎn)成本增加所導(dǎo)致的農(nóng)資價格上漲壓力仍然很大，糧食安全問題依然任重道遠(yuǎn)，所以為了保障國家及地區(qū)糧食安全，需要食品安全方面長期穩(wěn)定的支出;另一方面由于國家在糧食與投入品間價格差、不合理的地區(qū)差價、較低的糧食經(jīng)營補(bǔ)貼、不合理的糧食風(fēng)險基金配套等強(qiáng)制性制度安排，造成天津在糧食儲備和經(jīng)營過程中利益流失，使得糧食儲備安全方面的財政負(fù)擔(dān)過重。目前，隨著我國工業(yè)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及糧食流通體制市場化改革的進(jìn)一步深化，天津迎來了提高食品安全儲備效率的契機(jī)，亟待解決的問題就是如何充分發(fā)揮糧食經(jīng)營的贏利性。

三、完善天津農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議

(一)重視工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺作用

2006年天津市農(nóng)業(yè)在第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值中的比重僅為42.1%，合計其在國民經(jīng)濟(jì)中的比重僅為1.14%，這一產(chǎn)業(yè)構(gòu)成也充分說明了從產(chǎn)業(yè)支持角度來看，天津市完全有能力實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策。2006年天津市人均GDP按當(dāng)年匯率水平計算已超過5000美元;第一產(chǎn)業(yè)比重僅為2.71%，工農(nóng)業(yè)增加值比重遠(yuǎn)超過4:1這一比例要求;總就業(yè)人數(shù)為562.92萬人，第一、二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)分別為81.11萬人、234.85萬人、246.96萬人，第一產(chǎn)業(yè)總就業(yè)人數(shù)僅占就業(yè)總?cè)藬?shù)的14.4%;非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎匾堰_(dá)到60.18%，農(nóng)業(yè)人口比重僅為39.82%。從以上指標(biāo)來看，無論產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)還是工業(yè)經(jīng)濟(jì)能力，天津都已達(dá)到工業(yè)化國家或地區(qū)轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展階段的標(biāo)志。

(二)合理調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

根據(jù)天津市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及天津市產(chǎn)業(yè)支持能力，需進(jìn)一步調(diào)整財政支農(nóng)支出項目比重:一是對于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入見效快、周期短，對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易會產(chǎn)生扭曲作用的支出項目應(yīng)依據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》和我國入世承諾進(jìn)行調(diào)整。如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(農(nóng)資及農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼)、食品價格補(bǔ)貼等項目上增加補(bǔ)貼額度和補(bǔ)貼比重，充分利用8.5%的微量標(biāo)準(zhǔn)(見注二);二是對于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入見效慢，但又不會產(chǎn)生貿(mào)易扭曲的長效項目，如農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)村教育、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)等要根據(jù)天津?qū)嶋H經(jīng)濟(jì)能力不斷加強(qiáng)和提高支出額度與比重;三是對于見效慢但與社會穩(wěn)定密切相關(guān)的支出項目，如醫(yī)療衛(wèi)生、災(zāi)害救濟(jì)、土地使用、安全儲備等要建立一個穩(wěn)定、持續(xù)的補(bǔ)貼機(jī)制;四是對于目前國際上普遍采用但國內(nèi)尚未實施的項目，如農(nóng)業(yè)保險、環(huán)境保護(hù)、休耕補(bǔ)貼等應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)充?？傊?，實施財政支農(nóng)要以增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和穩(wěn)定農(nóng)村社會為目的，不但要考慮到項目的短期效益同時還應(yīng)建立一個穩(wěn)定的長效支持機(jī)制。

(三)充分發(fā)揮各政策箱的特點和作用

目前天津市財政支農(nóng)項目，僅使用了“綠箱”和“黃箱”兩種措施，“藍(lán)箱”措施(“藍(lán)箱”解釋見注二)處于空白。在整個財政支農(nóng)支出中“綠箱”支出占絕對比重，支出總額逐年增加，由2001年的54.83億元增加到2006年的97.93億元，但在總支出中的比重卻呈下降趨勢，由2001年的94.6%下降到2006年的92.2%?！包S箱”措施支出總額雖然也程逐年增長態(tài)勢，由2001年的3.15億元增加到2006年的8.26億元，但在總支出中的比重自2004年以來變化不大。“黃箱”支出占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值比重遠(yuǎn)低于《農(nóng)業(yè)協(xié)議》和我國入世承諾的8.5%的微量補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，2006年也僅為3.3%(見表4)。

表4 WTO口徑下2001—2006年天津市財政支農(nóng)水平

根據(jù)WTO和《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定，“綠箱”支出是屬不可訴補(bǔ)貼，即沒有最高限量?；谔旖?qū)嶋H經(jīng)濟(jì)能力和農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，天津市完全有可能繼續(xù)加大“綠箱”支出力度，如在農(nóng)業(yè)科教、綜合開發(fā)、基礎(chǔ)建設(shè)及直接補(bǔ)貼等方面應(yīng)相應(yīng)增加其總量投入和比重。“黃箱”措施雖屬可訴補(bǔ)貼，但根據(jù)我國入世承諾的“黃箱”措施中8.5%微量補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)計算，2006年天津市“黃箱”支出應(yīng)在21.27億元，但目前遠(yuǎn)沒有達(dá)到這個數(shù)額。在財政支付能力允許的條件下，應(yīng)充分利用這一標(biāo)準(zhǔn)，至少根據(jù)建立一個穩(wěn)定的增長機(jī)制，以確保增加農(nóng)民收入和提高天津市農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品競爭力的目標(biāo)在短期內(nèi)得以實現(xiàn)?！八{(lán)箱”屬“黃箱”措施的一項例外措施，根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定:“藍(lán)箱”支持不能超過一定歷史時期一成員平均總農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的5%。在天津可對畜牧業(yè)試行“藍(lán)箱”補(bǔ)貼，并對天津市基期的選擇可借鑒直補(bǔ)，如以2003年為基期，2003年天津市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為193.44億元，天津市“藍(lán)箱”措施最高支持量為9.672億元。

(四)優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高補(bǔ)貼效率

一是繼續(xù)調(diào)整和優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在保證第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能持續(xù)增長的基礎(chǔ)上重點調(diào)整和優(yōu)化第二和第三產(chǎn)業(yè)，并根據(jù)天津市區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，逐步突顯第三產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢。二是充分發(fā)揮優(yōu)勢農(nóng)業(yè)主導(dǎo)功能，調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。就種植業(yè)而言，應(yīng)在確保糧食安全的基礎(chǔ)上適度調(diào)整棉花、蔬菜及油料作物的比重，同時注重開發(fā)高效農(nóng)業(yè)，從而確保補(bǔ)貼資金在糧食作物中的補(bǔ)貼效能。三是充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，協(xié)調(diào)區(qū)域性種植結(jié)構(gòu)。應(yīng)根據(jù)各地區(qū)資源要素稟賦的差異和地區(qū)優(yōu)勢，協(xié)調(diào)各地區(qū)種植業(yè)結(jié)構(gòu)，如針對武清、寶坻、薊縣和靜海四縣區(qū)加強(qiáng)糧食作物的產(chǎn)能，而同時根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在棉花、蔬菜及油料等其作物生產(chǎn)方面采用不同的政策指導(dǎo)措施。

李廣，天津市政府決策咨詢專家?guī)鞂＜?。主要研究方?農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村政策、城市林業(yè)與環(huán)境經(jīng)濟(jì)。