我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均衡效果及解決思路研究

王小朋,趙偉彥

(1.河北省財(cái)政廳,河北石家莊050051;2.河北青年管理干部學(xué)院,河北石家莊050031)

一、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成

目前,我國(guó)轉(zhuǎn)移支付主要包括三個(gè)方面:稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

(一)稅收返還——一種保證既得利益,公平性很弱的轉(zhuǎn)移支付制度

稅收返還包括增值稅和消費(fèi)稅稅收返還和所得稅基數(shù)返還。稅收返還最明顯的特征就是轉(zhuǎn)移支付基數(shù)和增長(zhǎng)率以來(lái)源地的消費(fèi)稅、增值稅和所得稅額為依據(jù),而基本上不考慮地區(qū)之間的財(cái)政收入差距。其目的是保證地方既得利益和減少財(cái)稅體制改革的難度。

(二)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付——體現(xiàn)公平性原則的轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是指為彌補(bǔ)財(cái)力貧乏地區(qū)的財(cái)政收支缺口,均衡地區(qū)之間財(cái)力差距、實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化,自上而下安排的財(cái)政性補(bǔ)助資金。其特點(diǎn)是下級(jí)政府可以根據(jù)本地區(qū)財(cái)政實(shí)際情況自主安排和使用此項(xiàng)補(bǔ)助資金。一般包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資性轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革補(bǔ)助支出、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難轉(zhuǎn)移支付支出、體制補(bǔ)助支出和其他財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付支出。

(三)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付(含增發(fā)國(guó)債補(bǔ)助)——側(cè)重于效率兼顧公平,具有政策傾向性和宏觀經(jīng)濟(jì)意圖的轉(zhuǎn)移支付制度

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)某種宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo),以及委托下級(jí)代理一些跨區(qū)域的公共事務(wù)而進(jìn)行的一種補(bǔ)償資金。下級(jí)政府必須按照指定的用途使用該資金,不得挪作他用。

二、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目均衡效果分析的模型選擇

本文主要采用了基尼系數(shù)和離差系數(shù)等方法來(lái)檢驗(yàn)轉(zhuǎn)移支付各構(gòu)成項(xiàng)目在均衡各地區(qū)收入方面的績(jī)效。

(一)極差值率

(二)基尼系數(shù)

基尼系數(shù)是衡量轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目均衡績(jī)效的重要指標(biāo),它可以采用分組和不分組兩種方法來(lái)計(jì)算。文中,將采用不分組的計(jì)算方法。首先,將30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市按人均財(cái)力的大小由低到高排列,然后分別計(jì)算出各地區(qū)人均收入占全國(guó)各地區(qū)人均收入總和的比重。

式中:Yi為第i個(gè)地區(qū)人均收入;Y為全國(guó)各地區(qū)人均收入總和;yi為各地區(qū)人均收入占全國(guó)各地區(qū)人均收入總和的比重。

基尼系數(shù)的計(jì)算方法是:

基尼系數(shù)越大,表明地區(qū)之間財(cái)政收入分配越不平等。

(三)離差系數(shù)

離差系數(shù)反映了各地區(qū)人均收入的離散程度,它也是衡量地區(qū)之間人均收入差異的一個(gè)重要綜合指標(biāo)。其計(jì)算公式:

式中:Yi為第i個(gè)地區(qū)的人均收入;ˉY為全國(guó)各地區(qū)的平均人均收入,即為樣本數(shù)。

離差系數(shù)越大,樣本分布的離散性越大,一般反映各地區(qū)差異越大。

三、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目規(guī)模和結(jié)構(gòu)

(一)我國(guó)中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

以2001～2008年為例。2001年以來(lái),我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大,2001年為6117.18億元,2008年達(dá)到了22170.5億元,增長(zhǎng)了2.62倍,年均增長(zhǎng)20.44%。

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(二)我國(guó)中央轉(zhuǎn)移支付分項(xiàng)目補(bǔ)助規(guī)模

從我國(guó)中央轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目規(guī)?？?返還性收入從2001年的2308.9億元增加到2008年的4282.16億元,增長(zhǎng)了0.85倍,年均增長(zhǎng)9.8%;財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付從2001年的1604.8億元增加到2008年的8491億元,增長(zhǎng)了4.29倍,年均增長(zhǎng)27.11%;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付從2001年的2203.5億元增加到2008年的9397.3億元,增長(zhǎng)了3.26倍,其中2008年超常增長(zhǎng)的原因是對(duì)四川災(zāi)區(qū)的專項(xiàng)資金支持,其年均增長(zhǎng)24.16%。

(三)我國(guó)中央轉(zhuǎn)移支付分項(xiàng)目補(bǔ)助結(jié)構(gòu)

從我國(guó)中央轉(zhuǎn)移支付分項(xiàng)目占中央總轉(zhuǎn)移支付額比重看,返還性收入從2001年的37.74%降低到2008年的19.31%,降低了18.43個(gè)百分點(diǎn);財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付從2001年的26.23%增加到2008年的38.3%,增加了12.07個(gè)百分點(diǎn);專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付從2001年的36.03%增長(zhǎng)到2008年的42.49%,增長(zhǎng)了6.46個(gè)百分點(diǎn)。從各項(xiàng)目結(jié)構(gòu)看,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付比重增長(zhǎng)迅速,2008年在全部轉(zhuǎn)移支付中占據(jù)了第二的位置;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重保持了相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài),只是2008年增長(zhǎng)較快;返還性收入比重下降較快,由2001年第一位降到了2008年第三位的位置。從2001～2008年平均比重看,三個(gè)構(gòu)成項(xiàng)目平均各占了1/3。

四、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目均衡效果實(shí)證分析

(一)極差值率分析

從中央各項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付后人均收入極差值率看,

1.與人均一般預(yù)算收入的極差值率相比,返還性轉(zhuǎn)移支付后人均收入出現(xiàn)了下降的趨勢(shì),但幅度很小,2001～2008年平均下降了1.13;

2.與一般預(yù)算收入加返還性收入時(shí)人均財(cái)政收入比較,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付后,各年度人均財(cái)政收入的極差率都出現(xiàn)大幅度下降的趨勢(shì),2001～2008年平均下降了5.32;

3.與一般預(yù)算收入加返還性收入再加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付時(shí)人均財(cái)政收入比較,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后,各年度人均財(cái)政收入的極差率也出現(xiàn)下降的趨勢(shì),但幅度也不大,2001～2008年平均下降了1.72。

(二)基尼系數(shù)分析

1.與人均一般預(yù)算收入的基尼系數(shù)相比,返還性轉(zhuǎn)移支付后人均收入基尼系數(shù)出現(xiàn)了下降的趨勢(shì),但幅度很小,2001～2008年平均下降了0.02;

2.與一般預(yù)算收入加返還性收入時(shí)人均財(cái)政收入基尼系數(shù)比較,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付后,各年度人均財(cái)政收入的基尼系數(shù)都出現(xiàn)大幅度下降的趨勢(shì),2001～2008年平均下降了0.08;

3.與一般預(yù)算收入加返還性收入再加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付時(shí)人均財(cái)政收入基尼系數(shù)比較,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后,各年度人均財(cái)政收入的極差率也出現(xiàn)下降的趨勢(shì),但幅度也不大,2001～2008年平均下降了0.02。

中央各項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付后人均財(cái)政收入基尼系數(shù)

(三)離差系數(shù)分析

1.與人均一般預(yù)算收入的離差系數(shù)相比,返還性轉(zhuǎn)移支付后人均收入離差系數(shù)出現(xiàn)了下降的趨勢(shì),但幅度很小,2001～2008年平均下降了0.04;

2.與一般預(yù)算收入加返還性收入時(shí)人均財(cái)政收入離差系數(shù)比較,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付后,各年度人均財(cái)政收入的離差系數(shù)都出現(xiàn)大幅度下降的趨勢(shì),2001～2008年平均下降了0.13;

3.與一般預(yù)算收入加返還性收入再加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付時(shí)人均財(cái)政收入離差系數(shù)比較,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后,各年度人均財(cái)政收入的離差系數(shù)也出現(xiàn)下降的趨勢(shì),但幅度也不大,2001～2008年平均下降了0.02。

中央各項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付后人均財(cái)政收入離差系數(shù)

五、結(jié)論

(一)實(shí)證分析結(jié)論

1.從中央轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目支出均衡收入績(jī)效看,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的均衡性最強(qiáng),返還性收入和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均衡性效果較差,對(duì)縮小各地方財(cái)政收入差距作用很小。

2.從中央轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成項(xiàng)目看,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì),返還性收入比重呈現(xiàn)下降的趨勢(shì),專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則保持了相對(duì)的穩(wěn)定,表明我國(guó)各地區(qū)財(cái)政收入均衡效果不斷增強(qiáng),但從目前看,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重仍比較小,尤其是均衡性效果很強(qiáng)、計(jì)算方法比較科學(xué)的一般性轉(zhuǎn)移支付比重很小。

(二)改革的基本思路

1.逐步取消維護(hù)地方既得利益“兩稅”增量返還政策。自1994年實(shí)行上劃中央“兩稅”返還實(shí)行1∶0.3增量返還政策。近年來(lái),隨著地方財(cái)政收入規(guī)模的不斷擴(kuò)大,加上1∶0.3政策的遞減機(jī)制,稅收增量返還對(duì)地方利益的影響逐年減弱,至2008年全國(guó)稅收返還增量占上劃中央“兩稅”增量比重已經(jīng)降低為6.97%,東、中西部也出現(xiàn)了明顯下降的趨勢(shì),取消稅收返還的難度不斷降低,因此,可以適時(shí)取消“兩稅”增量返還政策。

2.加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重,尤其是一般轉(zhuǎn)移支付的比重。目前,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付總額的比重雖然占到了第一的位置,但比重仍然比較低,尤其是均衡性效果很強(qiáng)的一般性轉(zhuǎn)移支付,2008年一般性轉(zhuǎn)移支付占財(cái)力性轉(zhuǎn)移的41.54%,占中央轉(zhuǎn)移支付總額的15.91%,由此可以看出,一般性轉(zhuǎn)移支付的比重仍較小,造成中央轉(zhuǎn)移支付的均衡效果總體上效果較差。除體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付和結(jié)算補(bǔ)助及其他補(bǔ)助項(xiàng)目外,2008年占財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的49.82%的其他項(xiàng)目均具有均衡各地財(cái)政收入差異和專項(xiàng)撥款的性質(zhì),地方不能更改其用途,同時(shí)具有臨時(shí)性的特征,因此說(shuō)財(cái)力性轉(zhuǎn)移的結(jié)構(gòu)具有一定的不合理性。為此,應(yīng)逐步整合財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目,加大一般轉(zhuǎn)移支付的比重。

3.控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付靈活性和隨機(jī)性很強(qiáng),其主要是根據(jù)受補(bǔ)項(xiàng)目和補(bǔ)貼對(duì)象的具體情況來(lái)測(cè)算,因此,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有專門(mén)性,地方政府幾乎沒(méi)有自主使用權(quán),同時(shí),需要地方政府進(jìn)行配套資金,這不僅不能增強(qiáng)地方財(cái)政能力,反而增加了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。為此,在進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí),需按最低公共產(chǎn)品均衡水平和最低保障能力缺口計(jì)算適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,同時(shí)建立嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制,減少項(xiàng)目設(shè)立的盲目性和隨意性。