嚴(yán) 黎， 吳門伍， 李 杰，王 晉

（1.水利部珠江水利委員會(huì)珠江水利科學(xué)研究院，510611，廣州；2.水利部珠江水利委員會(huì)，510611，廣州）

一、珠江河口權(quán)屬管理現(xiàn)狀及存在的問題

珠江河口管理涉及水利、海洋、國(guó)土、海事、航道等多個(gè)部門，多年來，因管理職責(zé)不清，管理較為混亂。1994年以來，珠江連續(xù)發(fā)生了幾場(chǎng)大洪水，造成了幾百億元的直接經(jīng)濟(jì)損失，尤其是珠江三角洲局部地區(qū)出現(xiàn)異常高水位，引起社會(huì)各界對(duì)珠江河口治理工作的極大關(guān)注。為了規(guī)范河口的行政管理及審批程序，根據(jù)廣東省人民政府辦公會(huì)議決定的精神，提請(qǐng)水利部頒布 《珠江河口管理辦法》和廣東省配套《廣東省河口灘涂管理?xiàng)l例》后，水行政主管部門基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)珠江河口的有序管理。突出表現(xiàn)在：一是抑制了在珠江河口管理范圍內(nèi)亂圍墾的傾向，二是規(guī)范了在珠江河口管理范圍內(nèi)占用灘涂、岸線、水域的建設(shè)項(xiàng)目的審批程序，三是區(qū)分了中央和省級(jí)水行政主管部門管理權(quán)限和管理職責(zé)。

近年，珠江水利委員會(huì)嚴(yán)格按照“以開發(fā)促整治，整治開發(fā)相結(jié)合”的治理方針，積極支持地方依照規(guī)劃進(jìn)行磨刀門整治開發(fā)，指導(dǎo)地方開展蕉門、橫門、崖門附近灘涂利用規(guī)劃，支持地方整治伶仃洋、橫門、黃茅海出海航道和廣州虎門出海水道等。在依法對(duì)河口建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)審查的同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行審批管理制度。對(duì)地方和部門單位不依規(guī)劃或違規(guī)圍占灘涂水域的現(xiàn)象，會(huì)同廣東省水利廳和所在地市水行政主管部門及時(shí)進(jìn)行查處，維護(hù)河口地區(qū)水事秩序。

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和水利部的授權(quán)，珠江水利委員會(huì)加強(qiáng)河口地區(qū)水行政監(jiān)督制度和執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，加強(qiáng)了流域管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目、取水許可和整治開發(fā)活動(dòng)的監(jiān)督管理，并利用衛(wèi)星遙感和衛(wèi)星定位、地理信息系統(tǒng)等高科技手段，加大水行政監(jiān)督力度，依法審批和依法行政取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。近年，珠江水利委員會(huì)加強(qiáng)了對(duì)河口的涉水工程項(xiàng)目的管理，審查和出具了包括珠海市雞啼門西灘開發(fā)工程、新南沙客運(yùn)碼頭工程、南沙蒲洲海堤護(hù)岸工程、廣州港南沙港區(qū)一期工程等建設(shè)項(xiàng)目審查同意書近百份。同時(shí)，珠江水利委員會(huì)對(duì)河口涉水工程項(xiàng)目的執(zhí)法進(jìn)行嚴(yán)格管理，經(jīng)常組織人員進(jìn)行巡回檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)匯報(bào)并予以處理。

2001年《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》頒布以后，在珠江河口占用岸線灘涂水域須經(jīng)水行政主管部門審批的情況下，海洋部門采取多種措施對(duì)珠江河口進(jìn)行管理。主要包括：①加快海洋功能區(qū)劃的編制和報(bào)批，完善和加強(qiáng)海洋功能區(qū)劃體系建設(shè)與管理；②嚴(yán)格控制海砂開采及海域使用，以珠江口海域?yàn)樵圏c(diǎn)地區(qū)，編制海砂開采及海域使用規(guī)劃，研究制定海砂開采、海域使用管理規(guī)定，加強(qiáng)海域使用權(quán)登記發(fā)證管理；③加大圍填海管理力度，切實(shí)做到嚴(yán)格管理、有效控制和科學(xué)圍填；④完善海域有償使用價(jià)格體系，加大海域使用金征收管理力度?？梢钥吹剑瑑H僅在收費(fèi)方面，海洋部門規(guī)定的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和海域使用金制度就與 《廣東省河口灘涂管理?xiàng)l例》中的河道管理范圍占用費(fèi)以及現(xiàn)行的河道采砂管理費(fèi)相重復(fù)。

2007年通過的《廣東省海域使用管理?xiàng)l例》中規(guī)定，下列項(xiàng)目用海應(yīng)當(dāng)提交海域使用可行性論證報(bào)告書：①填海、圍海；②建造港口碼頭、跨海橋梁、海上平臺(tái)，鋪設(shè)海底電纜管道等海洋構(gòu)筑物；③開采海砂等海底礦產(chǎn)資源；④用海面積七百公頃以上不改變海域自然屬性的項(xiàng)目；⑤其他改變海域自然屬性或者可能嚴(yán)重影響海域生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目。由此可見，管理內(nèi)容中與 《珠江河口管理辦法》中有明顯重疊，即水利部門與海洋部門對(duì)河口管理權(quán)屬交叉重疊。

二、珠江河口權(quán)屬管理存在爭(zhēng)議的主要原因

1.對(duì)河口是屬于海洋還是河流有不同認(rèn)識(shí)

河口屬于河流還是海洋，歷來有不同認(rèn)識(shí)。對(duì)于珠江河口的范圍，國(guó)務(wù)院1998年給水利部下達(dá)的三定方案和1998年頒布的 《中華人民共和國(guó)防洪法》，都將河口納入水行政主管部門的管理范圍。水利部門依據(jù)《珠江河口整治規(guī)劃》和防洪以及珠江口攔門沙的實(shí)際情況，將-20m等深線的水域歸為河口管轄范圍，并在征求當(dāng)時(shí)廣東省計(jì)委、建委、國(guó)土廳、水利廳、海洋漁業(yè)廳、環(huán)保局、農(nóng)業(yè)廳等8個(gè)部門的意見后通過《珠江河口管理辦法》，明確了自己的行政管轄范圍。而海洋部門依據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，將從中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€向內(nèi)一側(cè)至海岸線都?xì)w為海域，卻沒有明確河與海的分界。海洋部門根據(jù)自己的理解將其行政管理權(quán)限一直上溯到黃埔水道。因此，水利部門與海洋部門對(duì)于河口的管轄范圍存在著明顯的沖突。2001年1月廣東省人大出臺(tái)的《廣東省河口灘涂管理?xiàng)l例》，將河口灘涂圍墾和整治納入水利部門管轄范疇，其地理范圍包括了珠江流域八大主要入?？陂T和整個(gè)萬山群島及其附近水域。2005年1月廣東省人大出臺(tái)的《廣東省河道采砂管理?xiàng)l例》，把河道延伸區(qū)域的采砂許可權(quán)確定由水行政主管部門行使。同樣，這兩個(gè)條例與 《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》在管理范圍上也出現(xiàn)交叉重疊，水行政主管部門和海洋行政主管部門都有理由各自圍繞自己的權(quán)限開展用海審批。再加上目前對(duì)河流入?？诘暮雍＝缇€一直沒有統(tǒng)一的、各方都認(rèn)可的劃分標(biāo)準(zhǔn)，致使珠江河口管理矛盾更為復(fù)雜、突出。

2.在管理權(quán)限相同的區(qū)域內(nèi)審批權(quán)限重疊

《珠江河口管理辦法》和《廣東省河口灘涂管理?xiàng)l例》都明確，在珠江河口管理范圍內(nèi)規(guī)劃灘涂開發(fā)利用、河道整治、航道整治、橋梁、港口、碼頭等建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，規(guī)劃建設(shè)單位在向主管部門報(bào)送項(xiàng)目建議書前，工程規(guī)劃方案應(yīng)經(jīng)廣東省人民政府水行政主管部門初審后，報(bào)珠江水利委員會(huì)就其是否符合整治規(guī)劃的總體安排、是否超出規(guī)劃治導(dǎo)線、是否符合防洪和河口水質(zhì)要求等進(jìn)行審查，并取得珠江水利委員會(huì)出具的 《規(guī)劃意見書》，其中特大型項(xiàng)目應(yīng)報(bào)經(jīng)水利部核準(zhǔn)。

《規(guī)劃意見書》是規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目審批的依據(jù)。規(guī)劃建設(shè)單位在報(bào)送項(xiàng)目建議書時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具《規(guī)劃意見書》。

然而，海域使用管理法第三條規(guī)定，海域?qū)儆趪?guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使海域所有權(quán)。任何單位或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域。單位和個(gè)人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。第十七條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)海洋功能區(qū)劃，對(duì)海域使用申請(qǐng)進(jìn)行審核，并依照本法和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府的規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。海洋行政主管部門審核海域使用申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)征求同級(jí)有關(guān)部門的意見。

因此，建設(shè)單位在河口進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)占用空間時(shí)，既要向水行政主管部門提交占用水域岸線灘涂的申請(qǐng)，也要向海洋部門提交使用海域的申請(qǐng)，造成審批權(quán)限重疊。

3.岸線、灘涂、水域有償使用的問題

引發(fā)爭(zhēng)議的主要矛盾是河口岸線、灘涂、水域的有償使用問題。從多年的管理實(shí)踐看，由不同部門對(duì)前置性項(xiàng)目分別實(shí)行行政許可審批并不形成矛盾糾紛，在河道管理范圍內(nèi)并不排斥其他部門按照部門職責(zé)實(shí)施管理。但當(dāng)實(shí)行資源的有償使用時(shí)，由哪個(gè)部門代表國(guó)家征收有償使用費(fèi)則會(huì)形成糾紛?！稄V東省河口灘涂管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定：“河口灘涂實(shí)行有償使用，開發(fā)利用河口灘涂有償使用的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納河道管理范圍占用費(fèi)?！焙Ｓ蚴褂霉芾矸ǖ谌龡l規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行海域有償使用制度。單位和個(gè)人使用海域，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金?！睒I(yè)主開發(fā)利用河口水域，到底適用哪條法律規(guī)定就成為矛盾沖突的關(guān)鍵。

三、珠江河口管理的3項(xiàng)建議

①珠江河口河流管理區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，由水行政主管部門管理水域、灘涂、岸線占用的許可，實(shí)行一證一費(fèi)制。

珠江河口的主要功能是泄洪納潮，應(yīng)以河口的泄洪納潮的基本功能為前提，定位河口的行政管理。河口的防洪安全直接影響到珠江三角洲地區(qū)的人民和國(guó)家財(cái)產(chǎn)及公共利益的安全，關(guān)系整個(gè)流域防洪安全。根據(jù)行政許可法，在可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)中，保障國(guó)家安全、公共安全以及生命財(cái)產(chǎn)安全應(yīng)該放在首位。為保障珠江河口防洪納潮的功能以及保障人民群眾的生命安全，珠江河口河流管理區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)由水行政部門征求海洋行政主管部門意見后，執(zhí)行水域、灘涂、岸線占用的許可，征收灘涂占用費(fèi)，實(shí)行一證一費(fèi)制。但河流管理區(qū)域內(nèi)如涉及海洋環(huán)境、養(yǎng)殖、生物保護(hù)方面問題的審批，歸屬海洋部門的職責(zé)，應(yīng)依法屬于海洋部門審批，和水利部門的審批權(quán)限不發(fā)生矛盾。鑒于海域使用管理法未劃清河海的界線及其管理權(quán)限，并在 “內(nèi)水”及“海域”相關(guān)定義上與國(guó)際慣例存有歧義，建議國(guó)務(wù)院法制辦提請(qǐng)全國(guó)人大對(duì)現(xiàn)有的海域使用管理法進(jìn)行修改。

②河海混合管理區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目由水行政主管部門執(zhí)行水域、灘涂、岸線占用的許可，由水行政主管部門收取灘涂占用費(fèi)，實(shí)行兩證一費(fèi)制。由海洋行政主管部門執(zhí)行占用海域許可，負(fù)責(zé)涉及海洋環(huán)境、養(yǎng)殖、生物保護(hù)方面問題的審批，和水利部門的審批權(quán)限不發(fā)生矛盾。

珠江河口河海混合管理區(qū)的水工程和防洪工程位于洪潮和海潮沖擊的第一線，風(fēng)險(xiǎn)度極高，目前維護(hù)和修復(fù)這些水利工程只能靠有限的政府投入，尚沒有其他的資金來源。為確保水工程和防洪工程的安全以及人民群眾的安全，向建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主征收一部分灘涂占用費(fèi)是必要的。

③珠江河口的海洋管理區(qū)由海洋行政主管部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目占用海域執(zhí)行海域占用許可，征收海域使用管理金，實(shí)行一證一費(fèi)制。水行政主管部門除需對(duì)攔門沙及水下三角洲前緣堆積物進(jìn)行河口整治的綜合規(guī)劃，并就建設(shè)項(xiàng)目占用海域提出審查意見外，可暫不對(duì)這個(gè)區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目占用水域進(jìn)行審批。

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