高 貞(司法部法律援助工作司副司長 北京 100020)■文

法律援助:我們應(yīng)當(dāng)為之奮斗的事業(yè)

Lega lA id:an U ndertaking Deserving Ou r Struggle

高 貞(司法部法律援助工作司副司長 北京 100020)■文

1996年初,司法部提出:司法行政機關(guān)"九五"期間到2010年的主要奮斗目標(biāo)之一,是建立和完善中國特色法律援助制度。十幾年來,法律援助以其特有的制度魅力迅猛發(fā)展,已經(jīng)成為中國特色社會主義司法制度的重要組成部分,在維護困難群眾合法權(quán)益、保障社會公平正義中發(fā)揮了不可替代的重要作用。隨著國家經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,法律援助制度也進入新的發(fā)展階段,呈現(xiàn)出持續(xù)發(fā)展的無限活力和巨大空間。

一、保護貧弱者實現(xiàn)公平正義:法律援助制度從誕生的那一天起就顯示出強大的生命力

盡管各國法律援助制度框架、實施模式等各有不同,但建立這項制度的宗旨基本一致,即:用國家的強制力保證所有公民不受經(jīng)濟狀況影響而平等地站在法律面前,以保障基本人權(quán),維護司法公正,實現(xiàn)社會公平正義。這一點始終貫穿于法律援助制度起源和發(fā)展的全過程。

(一)保障司法公正的基本內(nèi)涵讓法律援助制度散發(fā)出法治文明的光輝

法律援助制度起源于英國。早在1495年,英王亨利七世法案中就規(guī)定:"正義應(yīng)當(dāng)同樣給予貧困的人,根據(jù)正義原則任命的律師應(yīng)同樣為窮苦人服務(wù)",授權(quán)法庭指定律師為貧窮的民事訴訟當(dāng)事人提供法庭代理。在17、18世紀產(chǎn)生的西方近代法律援助制度,開始都是以"公設(shè)辯護人"的形式出現(xiàn),即保證貧窮的刑事被告人獲得法庭指定的辯護律師,以保證審判的公正性?，F(xiàn)代意義上的法律援助制度是公正司法體系的重要組成部分,世界各國概莫能外。20世紀60、70年代,西方國家掀起了一場"獲得司法程序上的公正"的運動,旨在保證包括窮人在內(nèi)的全體公民有效地接近法律,法律援助范圍不僅僅限于刑事法律問題,而且擴大至關(guān)注窮人的"未滿足的需要",包括住房、社會安全、家庭和債務(wù)問題的民事法律事項①參見:[加]艾琳。斯金奈德:《國家提供法律援助的責(zé)任》,載于《各國法律援助理論研究》第292-293頁,中國方正出版社,1999年11月第1版。。這一時期,以保障公民獲得平等司法保護為目標(biāo)的法律援助在國際法中也得以體現(xiàn)。比如,1966年12月聯(lián)合國大會通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第14條第3款的規(guī)定,被告知和獲得法律援助的權(quán)利是任何受到刑事指控的人所應(yīng)完全平等地有權(quán)獲得的一項最低限度的人權(quán)保障措施,所有被告人均有權(quán)"出席受審并親自替自己辯護或者經(jīng)由他自己選擇的法律援助進行辯護;如果他沒有法律援助,要通知他享有這種權(quán)利;在司法利益有需要的案件中,為他指定法律援助,而在他沒有足夠的償付能力的法律援助案件中,不要他自己付費"。1978年3月2日歐洲部長會議發(fā)表了《法律援助和咨詢》宣言,將獲得司法程序上的公正權(quán)利視為任何民主社會的一個基本特征,并鄭重宣布法律援助不應(yīng)再被看作是一種慈善行為,而應(yīng)是整個社會的一項義務(wù)。值得一提的是,法律援助起源地、又是法律援助制度最為成熟的英國,于1999年頒布《獲得司法公正法》,替代了原來的《法律援助法》(1988年頒布),全面規(guī)范法律援助管理和服務(wù)。以"獲得司法公正"詮釋法律援助,真是再貼切不過了。

我國法律援助制度誕生也與改革完善司法制度體系直接相關(guān)。上世紀80年代末、90年代初,為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展對健全公正司法體系的要求,我國進行了由職權(quán)式到控辯式審判方式的改革,保持控辯力量平衡成為公正審判程序的基礎(chǔ)。為此,司法部適時深化律師體制改革,大力發(fā)展律師隊伍,并著手建立法律援助制度,以滿足全體公民的法律服務(wù)需求,保證公正司法體系的正常運轉(zhuǎn)。1996年相繼頒布的《刑事訴訟法》和《律師法》,確立了法律援助的法律地位,法律援助正式成為我國司法制度的重要內(nèi)容。

圍繞落實《刑事訴訟法》關(guān)于法律援助的規(guī)定,司法部先后與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部制定下發(fā)了刑事訴訟各個階段開展法律援助工作的規(guī)范,在此基礎(chǔ)上,又出臺了公檢法司四家共同簽署的《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》。各地法律援助機構(gòu)根據(jù)《刑事訴訟法》和《律師法》以及部頒規(guī)范性文件,組織律師積極開展刑事法律援助工作,確保刑事訴訟活動依法順利進行。一定意義上說,保障《刑事訴訟法》有效實施,實現(xiàn)司法公正成為迅速建立法律援助制度的重要推動力。

(二)保護貧弱者免受侵害的基本職責(zé)讓法律援助制度張揚責(zé)任政府的力量

縱觀法律援助制度的發(fā)展歷程,盡管法律援助在司法體系中的地位早已確立,但建立在政府責(zé)任基礎(chǔ)上的法律援助制度還在其后。19世紀,隨著"平等""人權(quán)""法治"等資本主義人本思潮的興起,幫助窮人平等獲得法律幫助成為實現(xiàn)"法律面前人人平等"的應(yīng)有之義,起初只是體現(xiàn)為律師的慈善行為,之后才發(fā)展為國家建立的法律援助制度。這個過程經(jīng)歷了幾十年到上百年之久。西方學(xué)者認為,法律援助政府責(zé)任的確立,主要是基于國家對法治的承諾,以及保障公民獲得公正審訊的權(quán)利和獲得與經(jīng)濟社會權(quán)利相聯(lián)的有效補救的權(quán)利,政府有義務(wù)為個人認識法律和獲得法律保護提供必要的保障②他們認為任何一個實行民主憲政的國家,政府有義務(wù)為所有公民提供平等的司法保護,以實現(xiàn)憲法規(guī)定的"法律面前人人平等"的原則。同時認為,如果窮人所享有的經(jīng)濟社會權(quán)利受到侵犯時的法律需求得不到滿足、無法獲得司法程序上的公正權(quán)利,那么對他來說,這些經(jīng)濟社會權(quán)利都將是毫無意義的。參見:[加]艾琳。斯金奈德:《國家提供法律援助的責(zé)任》,載于《各國法律援助理論研究》第299～302頁,中國方正出版社,1999年11月第1版。。這個理念已得到廣泛認同。目前,不僅西方發(fā)達國家,絕大多數(shù)發(fā)展中國家都建立了法律援助制度,一百多個國家以憲法或法律形式規(guī)定了公民享有法律援助的權(quán)利和法律援助的基本原則,明確法律援助制度是政府的基本義務(wù)③比如,荷蘭《憲法》第18條的規(guī)定,法律援助是一項公民的憲法權(quán)利,政府應(yīng)盡的責(zé)任。。

我國法律援助制度也經(jīng)歷了一個由律師的道義行為發(fā)展為政府責(zé)任的過程。1979年恢復(fù)律師制度以后,律師依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,向貧困的當(dāng)事人提供減免收費的法律服務(wù)。在司法部1994年提出建立法律援助制度的設(shè)想到1996年正式推動建立制度的兩年時間里,全國各大中城市先后開展了試點工作,法律援助在相當(dāng)程度上是律師個人和少數(shù)律師事務(wù)所的道義行為④試點的地方,一般是由律師協(xié)會或律師事務(wù)所以自籌設(shè)立法律援助基金、制定法律援助辦法等方式,鼓勵、支持律師為貧困當(dāng)事人提供減免收費的法律服務(wù)。。以1995年底廣州市政府批準(zhǔn)成立廣州市法律援助中心為標(biāo)志,我國法律援助開始了由律師慈善行為向政府行為的發(fā)展。2001年3月,全國人大通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》明確提出要"建立法律援助體系",法律援助制度第一次進入國家經(jīng)濟和社會總體發(fā)展規(guī)劃之中。隨后,黨的十六大報告明確提出要"積極開展法律援助",十屆全國人大二次會議政府工作報告也明確提出要"做好法律援助工作",此后每年的政府工作報告中都有法律援助工作內(nèi)容。越來越多的地方政府將法律援助工作納入本地經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃或為民辦實事項目之中,并且加大對法律援助的經(jīng)費投入,表明法律援助已經(jīng)作為各級政府的一項重要職責(zé)加以落實。2003年國務(wù)院頒布實施《法律援助條例》,明確規(guī)定法律援助是政府的責(zé)任,真正意義上的中國法律援助制度得以正式確立。

可以說,我國法律援助制度的順利創(chuàng)建和快速發(fā)展,得益于黨和政府確立"執(zhí)政為民"的執(zhí)政理念,得益于國家確立法治政府、責(zé)任政府的建設(shè)目標(biāo)。反過來,又成為了黨和政府踐行"以人為本"、"執(zhí)政為民"理念最有力的證明,是人民政府切實履行責(zé)任最具體的表現(xiàn)。

(三)彰顯我國人權(quán)保護良好國際形象讓法律援助制度盡顯社會主義制度的優(yōu)越性

我國法律援助制度建立之初就引起了國際社會的廣泛關(guān)注,隨著這項制度的迅速推進,很好地樹立了我國法制和人權(quán)的良好形象,在國際人權(quán)斗爭中發(fā)揮重要作用。2001年9月28日,國務(wù)院新聞辦公室舉行中外記者招待會,時任司法部長張福森介紹中國法律援助制度的發(fā)展?fàn)顩r。其中一位記者就引述了國外主流媒體上的一段評論:如果要看中國的市場經(jīng)濟進行得怎么樣了,就看它的股票市場;可是如果看中國的法制體系是否完善,就看它的法律援助。這段評論,充分說明了國際社會對法律援助制度的高度重視,同時也說明了中國法律援助制度的發(fā)展和完善對于向國際社會宣講我國法制建設(shè)、人權(quán)保障的巨大成就所具有的特殊意義。

我國在建立法律援助制度的過程中,與很多國家進行了廣泛的交流合作,通過這些國家和國際組織的來訪代表、專家學(xué)者和政界要人,向國際社會宣傳我國法律援助制度發(fā)展和保障司法人權(quán)的成就,從而為我國在國際人權(quán)交流和斗爭中提供有力武器。1995年底廣州市成立法律援助中心第一次被寫入《中國人權(quán)狀況》白皮書,之后,歷次的中國人權(quán)白皮書都有專門內(nèi)容報告中國法律援助事業(yè)的最新進展,成為法制建設(shè)和人權(quán)保障事業(yè)發(fā)展的重要指標(biāo)。幾年前,一位外國專家在考察中國法律援助工作之后,驚嘆:"中國法律援助發(fā)展速度之快,在世界上前所未聞!"的確,我國建立法律援助制度采取的是自上而下的推動方式,僅用了十幾年的時間,就基本完成了一些西方發(fā)達國家?guī)资晟踔辽习倌甑陌l(fā)展歷程,只有社會主義國家的人民政府才有這樣的號召力和組織力!

無論是從作為公正司法體系重要組成部分的定位上,還是從政府責(zé)任的定性上,以及從實施這項制度所實際發(fā)揮的社會功能上,特別是從這項制度根源于社會最貧弱百姓的權(quán)利要求上,法律援助制度無疑具有非同一般的旺盛生命力。

正因如此,建立和實施法律援助制度,對于司法行政機關(guān)來說,是拓展工作領(lǐng)域、強化基層職能、擴大社會影響、提升工作地位的難得機遇和極好平臺。這些年從事法律援助工作的同志有共同體會,許多地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的同志對法律援助制度重要性的認識甚至比我們司法行政系統(tǒng)的同志還要深刻得多,只要我們能講清講透法律援助的性質(zhì)、職能、作用,都比較容易得到理解和支持,機構(gòu)、編制、經(jīng)費等十分棘手的問題常常出人意料地得到順利解決⑤最能說明問題的兩個例證。其一,從1996年開始到2005年"十五"期末,全國上下始終處于機構(gòu)改革的關(guān)鍵時期,從上到下對于增加行政編制和財政撥款的事業(yè)編制基本上是采取凍結(jié)的政策,但是法律援助卻能夠得到各級黨委政府和編制部門的支持,順利完成機構(gòu)建設(shè)任務(wù)。目前,全國法律援助管理機構(gòu)和實施機構(gòu)共3274個,其中,行政機構(gòu)性質(zhì)和參公管理機構(gòu)占71.1%,這對于在國家不斷推行精簡行政機構(gòu)和編制大背景下的法律援助創(chuàng)建工作來說實屬不易。其二,這些年法律援助經(jīng)費增長速度很快,幅度很大。中央財政專門就法律援助經(jīng)費出臺了一系列政策,并撥付補助地方法律援助辦案?？?地方各級財政積極落實中央政策不斷加大法律援助經(jīng)費投入。,足以說明這項制度得民心、順民意,前景光明燦爛。

第五次全國法律援助工作會議的成功召開,標(biāo)志著法律援助工作發(fā)展站在新的起點上。新時期賦予了法律援助事業(yè)更高的使命,人民群眾對法律援助工作寄予了更高的期望。在這次會議上,周永康同志明確指出,法律援助制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分,法律援助工作是體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性的崇高社會事業(yè)。他還提出做好法律援助工作的"三個納入"、"四個切實"的要求。各級黨委和政府高度重視會議精神的貫徹落實,進一步加大支持力度,為法律援助事業(yè)發(fā)展注入了新的活力。

二、新時期新要求:法律援助工作面臨前所未有的新挑戰(zhàn)新機遇

今年的政法工作會議對當(dāng)前形勢的判斷是,我國仍處于深刻變革之中,仍處于人民內(nèi)部矛盾凸顯、刑事犯罪高發(fā)、對敵斗爭復(fù)雜的時期,保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定的任務(wù)十分繁重;明確2010年和今后一個時期政法工作的任務(wù)是,緊緊抓住影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題,深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作,確保國家安全和社會和諧穩(wěn)定,為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供更加有力的法治保障。法律援助工作的對象、內(nèi)容和特點決定了她與三項重點工作關(guān)系緊密,應(yīng)當(dāng)也完全能夠為推進三項重點工作、維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮積極作用。

(一)法律援助對象的特殊性決定了做好法律援助工作對于促進社會和諧穩(wěn)定具有特殊重要意義

一個社會是否和諧穩(wěn)定,與這個社會全體公民是否能公平、平等、有尊嚴地生活關(guān)系極大;更進一步說,與這個社會的貧困階層和弱勢群體獲得平等對待有極密切的關(guān)系。溫總理在今年全國兩會期間強調(diào):"我們的經(jīng)濟工作和社會發(fā)展都要更多地關(guān)注窮人,關(guān)注弱勢群體。"這句話是國家領(lǐng)導(dǎo)人對政府決策方向的重要觀點,也應(yīng)當(dāng)看做是對包括法律援助在內(nèi)的保護窮人和弱勢群體的工作部門的明確要求。

法律援助的對象是困難群眾和社會弱勢群體,主要是城鄉(xiāng)貧困人口、殘疾人、未成年人、老年人等弱勢人群。近年來,法律援助對象除原來的社會弱勢人群之外,越來越多地集中在新出現(xiàn)的社會貧困和弱勢群體,比如下崗職工、農(nóng)民工、零就業(yè)家庭等等。由于其處于社會弱勢地位,利益更容易遭受侵害,也更難以以自身力量去維護權(quán)益,他們的權(quán)益保護直接關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。此外,法律援助對象中還涉及到一些流動人口、不在學(xué)、無職業(yè)、流浪乞討青少年、服刑在教人員未成年子女、農(nóng)村留守兒童,以及服刑人員、勞教人員和刑釋解教人員,為他們提供法律援助,解決面臨問題,進行法制宣傳教育,能有效配合有關(guān)部門實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新,增強對特殊人群服務(wù)管理的效果,促其更好地融入社會?？梢哉f,法律援助工作與社會和諧穩(wěn)定之間的關(guān)系比以往任何一個時期都顯得更加緊密。做好新時期法律援助工作,就是要充分保護困難群眾和弱勢群體合法權(quán)益,讓他們享受與其他公民一樣的公平、公正,努力消除社會不和諧因素,推動科學(xué)發(fā)展,維護社會穩(wěn)定。

(二)法律援助服務(wù)的內(nèi)容和方式直接地、有效地化解矛盾糾紛

根據(jù)《法律援助條例》規(guī)定,公民可以就請求國家賠償、請求給予社會保險待遇最低生活保障待遇、請求發(fā)給撫恤金救濟金、請求給付贍養(yǎng)費撫養(yǎng)費扶養(yǎng)費、請求支付勞動報酬、主張見義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益等事項申請法律援助。各地根據(jù)《法律援助條例》授權(quán),規(guī)定了法律援助補充范圍,包括殘疾人、未成年人、老年人、婦女請求侵權(quán)賠償?shù)氖马?交通事故、醫(yī)療事故,因環(huán)境污染、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量等產(chǎn)生的民事權(quán)益事項,家庭暴力、虐待、遺棄等事項,這些事項都與老百姓最基本的生產(chǎn)、生活息息相關(guān),由此產(chǎn)生的矛盾糾紛如果得不到及時有效的解決,輕則影響當(dāng)事人的正常生活,重則引起他們的生存危機,甚至引發(fā)惡性暴力刑事案件。此外,一些涉及民生問題的利益訴求,比如企業(yè)改制、征地拆遷、移民補償、醫(yī)保改革等,往往涉及到很多人的切身利益,處理不好極易釀成群體性事件。法律援助通過為權(quán)益訴求一方提供代理服務(wù),幫助他們依法主張權(quán)利,及時解決實際問題,平息當(dāng)事人不滿情緒,從而有效化解社會矛盾糾紛。

(三)法律援助的服務(wù)方式也是其有效解決社會矛盾的獨特優(yōu)勢

根據(jù)公眾和受援人的不同需求和個案的具體情況,法律援助人員可以采取咨詢、代書、訴訟和非訴訟代理等方式提供多種方式的法律幫助,及時化解矛盾糾紛。近年來,各地法律援助機構(gòu)在引導(dǎo)當(dāng)事人選擇以非訴訟方式解決糾紛方面進行了有益的探索,通過對糾紛雙方進行溝通協(xié)調(diào),做好說服教育工作,在維護受援人合法權(quán)益的同時,促進糾紛妥善解決,也促進了糾紛雙方彼此的諒解⑥非訴訟代理在法律援助服務(wù)中的比重逐步加大。2005～2009年辦理的案件中,非訴訟案件占已結(jié)案件總數(shù)的26%、29%、37%、43%、46.7%,呈逐年增長趨勢。。另外,法律援助機構(gòu)在參與群體性、突發(fā)性案件以及信訪案件的處理中也發(fā)揮著重要作用。為困難群眾提供免費法律幫助的職能定位,使得法律援助機構(gòu)深得基層群眾信任,法律援助人員的非官員身份,又讓群體性事件參與人、信訪群眾等消除對抗心理,易于溝通。同時,作為法律專業(yè)人員,法律援助人員能夠充分運用自己的專業(yè)知識去提供咨詢和法律宣傳教育,增強群眾的法制觀念,引導(dǎo)以法律手段妥善解決問題,避免非理性手段引起的矛盾沖突。在此過程中,貧弱群眾獲得了無償法律服務(wù),讓他們感受到黨和政府的關(guān)懷和溫暖,有利于密切黨和政府同人民群眾的血肉聯(lián)系,凝聚民心,促進和諧。

(四)法律援助的工作機制有利于從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾

有學(xué)者認為,解決社會轉(zhuǎn)型時期的人民內(nèi)部矛盾,除加快改革發(fā)展,縮小貧富差距,完善社會保障體系之外,一個重要的措施就是建立不良情緒宣泄機制和人民內(nèi)部矛盾的預(yù)警防范機制⑦其認為,建立不良情緒的宣泄機制,不但可以直接減少因心理因素而引發(fā)的社會矛盾,對其他因素引發(fā)的社會矛盾也有一定的緩解作用。這既可以在一定程度上滿足公民參政議政的心理欲求,同時又能適時地宣泄掉積累在民間的不滿情緒和心理困惑,從而避免脆弱及病態(tài)心理傷害社會公眾和破壞社會秩序,降低社會管理的成本,改善政府形象,增強公民的社會認同感,促進社會的穩(wěn)定。。筆者對此觀點深為贊同。關(guān)于建立不良情緒的宣泄機制,法律援助工作首當(dāng)其沖。很多人不了解咨詢服務(wù)是法律援助的重要內(nèi)容。有關(guān)部門的總結(jié)、媒體的宣傳報道也往往只關(guān)注法律援助每年辦理幾十萬件訴訟和非訴訟案件,而實際上各地法律援助機構(gòu)日常的最重要的工作是接待公眾法律咨詢⑧據(jù)寧波市法律援助中心統(tǒng)計,市法律援助中心每天接待來訪咨詢約30～50人次,電話咨詢約90個,縣(市、區(qū))法律援助中心每天來訪咨詢約40人次,電話咨詢約40個,這個數(shù)量在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)具有代表性,已經(jīng)成為地方法律援助機構(gòu)的重要業(yè)務(wù)。。法律援助的咨詢服務(wù)面向全體公眾免費提供,把法律和政策傳達給心存疑惑或面臨實際問題的公民,解疑釋惑、引導(dǎo)幫助解決問題、理順安撫情緒,起到了溝通政府和公民之間的重要橋梁作用,其實就是建立了一個很好的不良情緒宣泄機制。據(jù)2007～2009年的統(tǒng)計,每年全國法律援助機構(gòu)接待咨詢分別是4069972人次、4353918人次、4849849人次,每年都在增加。咨詢事項中主要涉及請求支付勞動報酬、婚姻家庭、工傷、醫(yī)療事故、刑事案件、請求國家賠償?shù)确蓡栴},也有相當(dāng)比例的非法律問題。其中真正屬于需要提供法律援助的不足10%。大量的咨詢通過當(dāng)時的解答就解決了問題,一部分引導(dǎo)向其他相關(guān)部門解決⑨據(jù)全國法律援助業(yè)務(wù)統(tǒng)計,2007～2009三年法律援助機構(gòu)提供的咨詢中,提出法律援助申請數(shù)占咨詢總數(shù)的比例分別為7.4%、9.0%、8.3%,通過當(dāng)時的解答就解決了問題的分別占66.2%、71.6%、69.4%,引導(dǎo)向其他相關(guān)部門解決的分別占11.3%、11.8%、12.7%。。實踐表明,法律援助咨詢服務(wù)已經(jīng)成為重要的普法宣傳和公眾法律教育陣地,在分流、化解社會矛盾糾紛中發(fā)揮著越來越重要的作用。

建立人民內(nèi)部矛盾的預(yù)警防范機制,是指對人民內(nèi)部矛盾發(fā)生規(guī)律、發(fā)展趨勢進行前瞻性研究、量化分析,建立起預(yù)防、化解人民內(nèi)部矛盾的動態(tài)、長效管理機制。法律援助直接面對困難群眾,在提供咨詢和辦案過程中,掌握了大量的基層群眾面臨的問題、矛盾糾紛的第一手資料和與此相關(guān)的信息源,最有條件參與建立人民內(nèi)部矛盾預(yù)警防范機制的工作。這些年,一些地方開展法律援助輿情分析工作,他們的輿情分析報告得到了地方黨委政府的高度重視,對地方及時解決社會矛盾和科學(xué)決策,從源頭上預(yù)防矛盾起到了重要的參考作用。

(五)法律援助制度的功能和價值對于促進公正廉潔執(zhí)法提高執(zhí)法公信力不可或缺

公正廉潔執(zhí)法,維護社會公平正義,是政法工作的生命線,也是政法機關(guān)履行好首要任務(wù)的基礎(chǔ)。隨著社會主義民主法治建設(shè)不斷發(fā)展進步,人民群眾對社會公平正義的要求越來越高,執(zhí)法不公不廉很容易引起民怨甚至激起民憤。因此,政法工作會議將深入推進公正廉潔執(zhí)法,作為解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題的三項重點工作之一,并提出提高執(zhí)法能力、強化執(zhí)法管理、加強執(zhí)法監(jiān)督等幾方面的要求,其中,強化執(zhí)法管理中,強調(diào)通過細化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、嚴密執(zhí)法程序,確保執(zhí)法公正廉潔。程序公正是實體公正的保證。保證執(zhí)法、司法程序公正是法律援助制度設(shè)計的初衷和重要目標(biāo),讓糾紛的貧弱一方能夠與對方力量相抗衡,平等主張自身合法權(quán)益,對于保證程序平等、公正更為重要。法律援助不僅在公檢法等司法機關(guān)辦理的案件中,而且越來越多地在行政執(zhí)法機關(guān)辦理行政事項,以及行政復(fù)議工作中,為符合條件的受援人提供咨詢和代理服務(wù),讓權(quán)利受到侵害的困難群眾在程序上平等享受法律保護的同時,平等實現(xiàn)實體權(quán)利。同時,法律援助機構(gòu)和人員提供法律援助服務(wù)過程中,也要注重實現(xiàn)自身的廉潔公正服務(wù)要求,借助現(xiàn)代化信息手段,提供規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù),保證辦案質(zhì)量,讓當(dāng)事人真正感受到執(zhí)法司法的公正,感受到社會的公平和正義。

綜上所述,法律援助工作與當(dāng)前政法系統(tǒng)開展的"三項重點工作"關(guān)系極為緊密,在解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題方面發(fā)揮著十分重要的作用。新的形勢賦予了法律援助工作新的歷史使命,也為法律援助工作實現(xiàn)新發(fā)展提供了重要機遇。

三、巨大發(fā)展空間:法律援助事業(yè)任重而道遠

回顧十幾年發(fā)展歷程,分析判斷工作現(xiàn)狀,按照新時期新形勢提出的新任務(wù)新要求,結(jié)合各地近年來積累的工作經(jīng)驗和創(chuàng)新做法,以及學(xué)習(xí)借鑒國外法律援助制度的最新發(fā)展成果,可以預(yù)見,今后一個時期法律援助工作將呈現(xiàn)出巨大發(fā)展空間。如何最大限度地獲得法律援助制度應(yīng)有的發(fā)展空間,充分展現(xiàn)出她應(yīng)有的生機和活力,是擺在所有致力于推動法律援助事業(yè)的部門和人員面前的重大課題。

(一)大力推進法律援助服務(wù)數(shù)量的穩(wěn)步增長。

我國法律援助制度建立實施以來,法律援助服務(wù)數(shù)量以較大的增幅逐年增加⑩2000年～2009年全國辦理法律援助案件數(shù)分別為114287,147269,135748,166433,190187,253665,318514,420104,546859, 641065件,呈逐年增長趨勢。盡管如此,目前法律援助提供量與實際需求量相比還有一定差距?拿一些發(fā)達國家的數(shù)據(jù)作參考對比。比如,加拿大安大略省全省人口1300萬人(今年5月份數(shù)據(jù)),法律援助署2005～2006年度提供的服務(wù)數(shù)量為:簽發(fā)的法律援助證書數(shù)量(也就是代理案件的數(shù)量)111018件,值班律師提供的法律幫助數(shù)量207923件?？梢阅梦覈?jīng)濟發(fā)達省份也是辦案量居全國前列的廣東省與之相比。廣東省人口接近一個億(據(jù)2004年9月24日中國新聞網(wǎng)發(fā)布),2009年度全省辦案量為46457件,咨詢326891人次。顯然,按人口數(shù)平均算,我們的案件量差距顯而易見。。未來法律援助數(shù)量應(yīng)當(dāng)并且可能大幅增長的方面主要包括:

一是刑事法律援助現(xiàn)有規(guī)定的落實和立法可能擴展的內(nèi)容?，F(xiàn)行法律法規(guī)執(zhí)行不完全到位,是刑事法律援助實際提供量偏低的重要原因。比如,《刑事訴訟法》規(guī)定,人民法院應(yīng)當(dāng)為盲聾啞、未成年人和可能被判死刑的被告人指定辯護,也可以為因經(jīng)濟困難和其他原因不能聘請律師的被告人指定辯護。實踐中人民法院往往只執(zhí)行應(yīng)當(dāng)指定辯護的規(guī)定,而很少為三類人之外的其他被告人指定辯護。雖然《法律援助條例》明確規(guī)定偵查、起訴階段的犯罪嫌疑人,刑事訴訟中的被害人、自訴案件的自訴人可以申請法律援助,但實踐中因當(dāng)事人不知曉等原因,通過申請獲得法律援助的刑事案件當(dāng)事人占較小的比例?從2004～2009年,法院指定辯護案件在刑事法律援助案件總數(shù)中所占比例分別是:86.2%、87.2%、88.6%、83.9%、85.7%、82.4%。。另外,現(xiàn)行《刑事訴訟法》對刑事訴訟案件當(dāng)事人獲得法律援助的規(guī)定不夠全面,是影響刑事法律援助案件量的另一個原因。2009年全國法律援助機構(gòu)在審判階段提供法律援助數(shù)為107678件,僅占同期全國法院生效刑事判決人數(shù)的10.8%?與國外一些國家相比,這一比例非常低。如英格蘭刑事法院審理案件的90%都獲得了法律援助。。實踐中刑事被害人獲得法律援助的數(shù)量則更少?目前刑事被害人法律援助案件在整個刑事法律援助案件中只占5%左右,與刑事被害人的實際數(shù)量極不相稱。參見拙文《加強刑事被害人法律援助的對策建議》,《中國司法》2008年第9期。。隨著《刑事訴訟法》和《法律援助條例》的規(guī)定得到進一步落實,加上修改后的《刑事訴訟法》可能擴大刑事法律援助范圍,那么刑事法律援助數(shù)量將大大增加。

二是民事法律援助領(lǐng)域還有較大拓展空間。近年來,各地普遍擴大法律援助事項范圍,降低門檻,有的提出按困難公民的實際需求實現(xiàn)應(yīng)援盡援的目標(biāo)。但從整體上講,我國法律援助的覆蓋面還相對比較小。據(jù)有關(guān)資料,英國大約有55%的人符合法律援助條件;荷蘭大約有40%的人符合法律援助條件。而據(jù)廣東省的測算,在根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展水平調(diào)整公民法律援助經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)之后,廣東省的法律援助覆蓋面可達到20%;另據(jù)河南省測算,河南省的法律援助覆蓋率為35%。如果按照發(fā)達國家的水平,提升的空間還很大。即便是在現(xiàn)在法定覆蓋面還不夠?qū)挼那闆r下,一些地方還不能完全落實法律法規(guī)的規(guī)定,做不到法定條件內(nèi)的應(yīng)援盡援?前不久調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)少數(shù)地方至今只限于辦理法院指定的刑事辯護案件。。隨著各地調(diào)整"三項標(biāo)準(zhǔn)",進一步降低門檻,加上法定受援對象的需求普遍得到滿足,民事法律援助的數(shù)量將得到進一步提高。

三是咨詢服務(wù)數(shù)量將大幅上升。隨著各地法律援助窗口建設(shè)的加強和完善,12348法律援助服務(wù)熱線的進一步普及和功能的升級,信息化系統(tǒng)完成后的網(wǎng)絡(luò)咨詢逐步推開,法律援助機構(gòu)及其站點的咨詢服務(wù)接待能力將大大加強?可以作比較的參考性數(shù)據(jù): 英格蘭和威爾士2008～2009年度提供的咨詢服務(wù)量為: 1976621件, 其中, 來訪咨詢1505682件, 電話咨詢470939件。我國全國接待咨詢2009年度4849849人次。我國的人口是英國的21倍(英國人口6020萬) 。,法律援助咨詢數(shù)量將會大大增加。

(二)全面規(guī)范法律援助管理和服務(wù)行為

隨著法律援助各項業(yè)務(wù)不斷深入,面對困難群眾越來越多、越來越高的需求和期待,規(guī)范工作、提高質(zhì)量和效率也成為當(dāng)前和今后法律援助工作的重要任務(wù)。

首先,要建立與現(xiàn)行法律法規(guī)相配套的規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)體系。法律法規(guī)執(zhí)行得好不好,很大程度上取決于配套的規(guī)章制度是否到位。一些原則性的規(guī)定執(zhí)行起來彈性過大或者根本找不到可以遵循的依據(jù)的情況仍然存在。比如,《法律援助條例》規(guī)定,應(yīng)當(dāng)為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù),而目前并沒有制定全國統(tǒng)一的法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),以及與之相配套的服務(wù)質(zhì)量評估辦法,實踐中判斷某項服務(wù)的好壞因為沒有具體依據(jù)而難于操作。近年來,各地根據(jù)國務(wù)院和地方條例,圍繞法律援助工作流程、服務(wù)行為規(guī)范、案件管理等方面制定了一系列工作規(guī)范和制度,有力保障了法律援助工作的規(guī)范化運行?前不久, 筆者在浙江省法律援助規(guī)范與創(chuàng)新推進會上了解到, 浙江永康市(縣級市) 司法局在實踐中不斷探索, 逐步建立和完善了用以規(guī)范法律援助工作各個環(huán)節(jié)和方面的50多項規(guī)章制度, 確保了法律援助工作有章可循, 值得其他法律援助機構(gòu)和人員認真學(xué)習(xí)借鑒。。但總體來講,法律援助規(guī)范化程度遠不適應(yīng)工作的要求,一些地方因為缺乏工作規(guī)范化要求,導(dǎo)致因人員崗位交流而出現(xiàn)工作水平的較大落差。在今后一個時期,部、省、市、縣各級司法行政機關(guān)根據(jù)各自職責(zé)范圍,都需要制定大量相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件以及工作制度,為法律援助工作規(guī)范運行提供制度保證。

其次,要建立行之有效的監(jiān)督機制。只有有效督促法律援助機構(gòu)和人員在工作中嚴格執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章,才能真正實現(xiàn)法律援助工作規(guī)范化目標(biāo)。目前,尚未形成比較系統(tǒng)的操作性強的監(jiān)督機制和辦法,也缺乏比較硬性的有效的監(jiān)督手段。一些地方法律援助機構(gòu)在組織實施工作中,以及法律援助人員在提供服務(wù)過程中,存在一定的隨意性,甚至是執(zhí)法不當(dāng),有損法律援助制度實施的統(tǒng)一性和權(quán)威性,不利于保護公民平等獲得法律幫助的權(quán)利。部和省兩級法律援助管理部門應(yīng)當(dāng)加緊健全完善法律援助工作監(jiān)督機制,確保法律援助法律法規(guī)規(guī)章等落實到位。

此外,還要加緊推進法律援助工作信息化建設(shè)。盡快在全國使用法律援助信息管理系統(tǒng),以信息化促進、保障工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化,促進和保障援務(wù)公開和接受公眾有效監(jiān)督,全面提高工作效率和工作質(zhì)量,確保公正廉潔執(zhí)法。

(三)不斷創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容、方式

經(jīng)過十幾年的發(fā)展,法律援助的制度框架和運行模式基本確立,各項工作按部就班,與初創(chuàng)時期的日新月異相比,發(fā)展呈現(xiàn)出相對平緩,甚至有些地方處于停滯不前的狀態(tài), "創(chuàng)新"成為推動工作深入發(fā)展的唯一出路。第五次全國法律援助工作會議后,各地積極開展法律援助便民主題活動,圍繞困難群眾需求開動腦筋,創(chuàng)造出豐富有效的便民服務(wù)措施。

在暢通申請渠道方面,除傳統(tǒng)的在司法所和相關(guān)社會團體、信訪部門等設(shè)立法律援助工作站外,一些地方適應(yīng)農(nóng)民工權(quán)益受侵害的特點和維權(quán)的實際困難,把法律援助工作站設(shè)到醫(yī)院骨科、勞動仲裁部門;適應(yīng)交通事故當(dāng)事人需要,在交警隊設(shè)立法律援助崗;根據(jù)地方行政機構(gòu)改革和社區(qū)管理新模式,在新成立的新區(qū)管委會轄區(qū)增設(shè)服務(wù)窗口,在建成入住的經(jīng)濟適用房小區(qū)建立法律援助工作站,一些地方廣泛開展由法律服務(wù)機構(gòu)代為受理法律援助申請,等等,極大地方便了各層次困難群眾申請法律援助。

在建設(shè)便民服務(wù)窗口方面,除了保證一樓臨街便于尋找之外,一些地方的窗口設(shè)施功能越來越細化、越來越人性化。比如,設(shè)有便民服務(wù)架,不光陳列法律援助申請表等表格和法律援助指南等宣傳資料,并放置紙、筆、傘、氣筒、老花鏡等便民服務(wù)用具,配備飲水機、應(yīng)急藥品的藥箱,設(shè)無障礙通道和殘疾人衛(wèi)生間等。

在創(chuàng)新服務(wù)方式方面,各地適應(yīng)困難群眾實際需要,推行電話申請、網(wǎng)絡(luò)申請?值得向各地推薦的是, 浙江溫州突破傳統(tǒng)方式、利用現(xiàn)代科技, 打造“三個網(wǎng)絡(luò)平臺”, 完善法律援助便民措施。即以“法律援助QQ群”為平臺, 加強視頻指導(dǎo), 覆蓋青年農(nóng)民群體; 以對接組織部門遠程教育V2通系統(tǒng)為平臺, 推廣視頻申請, 覆蓋偏遠農(nóng)村老年農(nóng)民群體;以司法行政門戶網(wǎng)站“12348”網(wǎng)絡(luò)法律咨詢欄目為平臺, 提供深度解答, 覆蓋各類法律咨詢問題。、郵寄申請、上門受理等服務(wù)方式,深入農(nóng)村社區(qū)、工廠工地等困難群眾集中的區(qū)域巡回受案,變坐等群眾為主動服務(wù)。改進案件指派方式,推行點援制,讓受援人選擇自己信任的律師更好地幫助他們。服務(wù)內(nèi)容更精細更到位,比如一些地方建立來訪(咨詢)引導(dǎo)員制度,減少群眾盲目求助?廣東深圳福田區(qū)和浙江永康市都建立了來訪(咨詢)引導(dǎo)員制度,即在接待大廳設(shè)引導(dǎo)員崗位,第一時間接待來訪人員,根據(jù)來訪人員的需要引導(dǎo)其到相關(guān)人員處接受進一步的幫助。比如,幫助來訪人員填寫來訪登記表,在引導(dǎo)的過程中如發(fā)現(xiàn)情緒異常激動的人員,便將其請進心理疏導(dǎo)室,如發(fā)現(xiàn)需要單獨交談的對象便將其請進私密室進行單獨談話,方便其準(zhǔn)確表達訴求,等等。;一些地方建立了心理疏導(dǎo)員工作機制,對因種種原因而產(chǎn)生厭世思想、暴力傾向的來電來訪者采取心理危機干預(yù)手段,避免過激行為和惡性事件發(fā)生。

(四)努力拓展法律援助功能

一個社會的貧弱者,法律問題僅僅是他所遇到的廣泛社會、情感、健康和其他問題中的一個方面,法律援助在為他提供個案幫助的前后,他還會面臨其他問題,這就需要法律援助機構(gòu)突破本機構(gòu)的幫助內(nèi)容,與有關(guān)部門合作,尋求解決問題的多個途徑和辦法,更大范圍內(nèi)幫助困難群眾?此觀點參見拙文《法律援助制度未來發(fā)展展望》,《中國司法》2007年第6期。近年來,各地法律援助機構(gòu)積極探索,在拓展法律援助功能方面創(chuàng)立了一些新制度、新機制,取得了很好的社會效果,值得推廣運用。

探索建立法律援助引入社會工作者幫助機制。針對受援人面臨種種社會問題和巨大心理壓力,而法律援助本身幫助范圍和程度有限,深圳市法律援助處向民政部門申請了4名專業(yè)社會工作者進入法律援助處工作,建立了社會工作者參與法律援助工作機制。一方面,社會工作者發(fā)揮其專業(yè)技能,通過接訪受援人,開展心理疏導(dǎo)、協(xié)助調(diào)解、個案跟進等情緒輔導(dǎo)服務(wù),使其更好地配合法律援助,贏得個案圓滿解決。另一方面,社會工作者運用所在機構(gòu)系統(tǒng)的人脈資源,為受援人尋找非法律途徑的各種幫助,引導(dǎo)和幫助他們更好地走出困境。社會工作彌補了法律援助工作的單一職能,拓展和延伸服務(wù),從而為受援人提供更多的服務(wù)和更有效的幫助。

探索建立政府法律援助周轉(zhuǎn)金制度?，F(xiàn)實中,由于法律援助無法提供案件之外的經(jīng)濟幫助,一些受援人往往因經(jīng)濟困難而難以堅持走完維權(quán)之路,由此產(chǎn)生對法律的質(zhì)疑和社會的不滿,容易采取非理性的方式維權(quán),給社會穩(wěn)定造成危害。為此,舟山市司法局提請市政府財政出資建立法律援助周轉(zhuǎn)金制度,規(guī)定受援人有證據(jù)證明自己合法權(quán)益受到侵害,并且符合經(jīng)濟困難難以維持最基本的生活、無法支付返回家鄉(xiāng)的車船費用、嚴重影響到案件的繼續(xù)辦理等三種條件之一的,可以向法律援助中心申請臨時性周轉(zhuǎn)的資金,在依法取得賠償款后,從賠償款中扣除返還周轉(zhuǎn)金。這種辦法有效解決了法律援助機構(gòu)長期以來面臨的難題,幫助貧困受援人渡過生存難關(guān),更好地依法維權(quán)。

建立法律援助輿情分析機制。司法部法律援助司在總結(jié)浙江等地工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上,目前在全國已經(jīng)部署開展法律援助輿情分析工作。法律援助工作部門通過對咨詢和辦案中的信息進行梳理,從中發(fā)現(xiàn)具有普遍性、傾向性、苗頭性的問題;分析產(chǎn)生原因,有針對性地提出加強改進立法、執(zhí)法、司法工作的意見建議,為黨委政府和有關(guān)部門評估社會穩(wěn)定風(fēng)險和制定政策提供參考,防止侵害群眾合法權(quán)益的事件發(fā)生,從源頭上預(yù)防和減少社會不穩(wěn)定因素;同時,推動出臺保護困難群眾的政策法律,從根本上改善貧困群體生存狀況。

(五)改革完善法律援助體制機制、制度

相對于其他發(fā)展時間較長較成熟的制度而言,法律援助制度還是一個很年輕的發(fā)展中的制度,健全工作體制機制,完善立法和規(guī)章制度的任務(wù)非常艱巨。

健全完善經(jīng)費保障體制機制。近年來,法律援助經(jīng)費保障水平雖有明顯提高?2009年全國法律援助經(jīng)費達到75760.37萬元,比上年增長11%,是1999年經(jīng)費的約35.7倍。,但與困難群眾日益增長的法律援助需求相比,還有待進一步加強?2009年全國法律援助經(jīng)費達到75760.37萬元,比上年增長11%,是1999年經(jīng)費的約35.7倍。。目前我國基本建立了中央、省和同級財政分擔(dān)費用的法律援助經(jīng)費保障體制?部分國家和地區(qū)法律援助經(jīng)費情況參考。英國:2005年法律援助經(jīng)費總數(shù)為41.37億美元,人均法律援助投入為68.72美元(498.22元人民幣),接近國家財政總開支中的1%。荷蘭:2005年法律援助經(jīng)費總數(shù)為3.75億歐元/5.02億美元,人均法律援助投入為30.61美元(221.92元人民幣)。澳大利亞:2005年法律援助經(jīng)費總數(shù)為4.84億澳元,其中政府撥款為3.94億,人均法律援助投入為24.2澳元(152.46元人民幣)。加拿大:2004～2005年度全國法律援助經(jīng)費總數(shù)為6.076億加元,人均20.25加元(141.95元人民幣)。中國香港:2000～2001年度,財政撥款9.82億港幣,占當(dāng)年度香港政府總財政支出的0.45%,人均151港幣。,在此基礎(chǔ)上,提出建立法律援助經(jīng)費動態(tài)增長機制的目標(biāo)?中央經(jīng)費包括中央補助地方法律援助辦案?？睢⒄ń?jīng)費中法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費,大部分省級財政建立了與中央財政相對應(yīng)的法律援助專項資金,用于扶持貧困地區(qū)法律援助工作,各級政府將法律援助經(jīng)費列為同級財政預(yù)算。。如何完善中央和地方分擔(dān)費用體制,如何保證經(jīng)費動態(tài)增長機制的實際運作,以及如何保證法律援助經(jīng)費真正用于法律援助工作并發(fā)揮最大效益,是今后一個時期要認真研究并推動解決的問題。

健全完善管理體制機制。以司法部和25個省級法律援助管理機構(gòu)列入司法行政機關(guān)系列為標(biāo)志,理順管理體制的工作取得初步成效,但完善管理體制、強化監(jiān)管職責(zé)的任務(wù)還很繁重。如何構(gòu)建四級構(gòu)架管理體系、如何實現(xiàn)管理與實施的分工與協(xié)調(diào)、如何真正發(fā)揮法律援助管理的效能?一些地方成立法律援助類民辦非企業(yè)機構(gòu),專門辦理農(nóng)民工、未成年人、婦女等特殊群體的法律援助案件,促進法律援助服務(wù)專業(yè)化發(fā)展。,等等,都是亟待研究和落實的重大課題。

探索與完善提供模式。傳統(tǒng)中主要有以社會律師辦案為主、以法律援助機構(gòu)專職律師辦案為主、法律援助專職律師和社會律師共同辦理案件三種法律援助提供模式。近年來,一些地方探索新的提供模式,比如,成立法律援助類民辦非企業(yè)單位專門辦理某一類群體的法律援助案件?杭州市由政府出資吸納了一大批高水平、高素質(zhì)的執(zhí)業(yè)律師深入社區(qū),為廣大困難群眾提供法律咨詢、案件代理及辯護,滿足了各類社會群體對法律的不同需求。,通過政府購買社會律師進入社區(qū)提供服務(wù)?河南省在聯(lián)合國資助項目之后在全省范圍內(nèi)推廣律師值班制度試點,由法律援助中心派律師到法院、公安部門值班,為當(dāng)事人免費提供即時法律咨詢、指導(dǎo),或者代理犯罪嫌疑人、被告人、被害人申請延期審理、進行保釋聽證或者處理其他法律事務(wù)。這一制度的建立,將通過創(chuàng)新法律援助服務(wù)方式擴大法律援助服務(wù)對象,方便群眾獲得及時法律幫助,具有十分積極意義。,開展值班律師制度試點?廣東一些地方法律援助機構(gòu)與信訪部門建立協(xié)作機制,包括建立信訪值班制度,與信訪部門聯(lián)合制定律師參與信訪接待工作的意見或方案;建立對信訪部門的法律支持制度,積極辦理信訪部門移送的案件或應(yīng)信訪部門的要求,對重大、疑難的信訪案件進行法律分析,出具法律意見書,同時與信訪部門聯(lián)合處理有關(guān)案件。,等等,都值得認真總結(jié),成熟的做法應(yīng)當(dāng)形成制度加以推行,通過完善符合中國國情的提供模式,以最低成本提供盡可能多的服務(wù)。

健全完善與相關(guān)部門的工作機制。各地在與公檢法部門建立工作銜接機制的基礎(chǔ)上,探索建立了與其他相關(guān)部門協(xié)作的新機制。比如,與信訪部門建立了信訪疏導(dǎo)機制?廣東一些地方法律援助機構(gòu)與信訪部門建立協(xié)作機制,包括建立信訪值班制度,與信訪部門聯(lián)合制定律師參與信訪接待工作的意見或方案;建立對信訪部門的法律支持制度,積極辦理信訪部門移送的案件或應(yīng)信訪部門的要求,對重大、疑難的信訪案件進行法律分析,出具法律意見書,同時與信訪部門聯(lián)合處理有關(guān)案件。,與相關(guān)部門建立群體性、突發(fā)性事件預(yù)警機制?與法院、公安、勞動、民政、信訪等職能部門的溝通聯(lián)系,發(fā)現(xiàn)有群體性、突發(fā)性事件,相關(guān)部門與法律援助機構(gòu)互相進行信息交流。,與勞動保障部門建立了勞動仲裁、法律援助律師聯(lián)動調(diào)解勞動爭議工作機制?深圳市法律援助處與市勞動爭議仲裁院聯(lián)合制定《勞動爭議法律援助前置調(diào)解工作程序規(guī)定》,依據(jù)該規(guī)定,對于符合一定條件的勞動爭議案件,首先由法律援助律師進行調(diào)解,調(diào)解成功的,由市勞動爭議仲裁院出具正式的《勞動仲裁調(diào)解書》;調(diào)解不成功的,援助律師將案件退回市勞動爭議仲裁院,由市勞動爭議仲裁院按照相關(guān)規(guī)定處理。,與司法鑒定機構(gòu)、公證機構(gòu)建立相應(yīng)工作機制?凡是符合法律援助條件的,司法鑒定機構(gòu)、公證機構(gòu)應(yīng)減免困難群眾在公證過程中需繳納的司法鑒定費、公證費。等等。隨著法律援助工作領(lǐng)域的拓展,將會形成更多的工作協(xié)作機制。

健全完善法律援助立法?，F(xiàn)行法律援助方面的法律法規(guī)規(guī)章對于促進和規(guī)范工作起到重要作用,但也逐步表現(xiàn)出一些明顯的不足,不能完全滿足實際工作的需要。首先,應(yīng)當(dāng)通過修改三大訴訟法完善法律援助相關(guān)規(guī)定。比如,在修改《刑事訴訟法》中建議將現(xiàn)行規(guī)定審判階段的指定辯護延伸到偵查階段,進一步保護未成年人等特殊當(dāng)事人的訴訟權(quán)利?在荷蘭,當(dāng)事人可以獲得指定法律援助的資格條件是其被逮捕羈押或監(jiān)禁。刑事案件中,只要當(dāng)事人被逮捕羈押的,就可以獲得值班律師的法律幫助;如其案件需要到法庭,當(dāng)事人面臨失去自由的風(fēng)險的,法院會依職權(quán)指定律師。。其次,推動修改國務(wù)院《法律援助條例》或制定法律援助法。一是完善現(xiàn)行規(guī)定中的不完善部分以及某些制度空缺,為法律援助機構(gòu)依法履行職責(zé)提供法律依據(jù);二是提升目前法律援助專項法律的立法層次,增強法律援助制度執(zhí)行力?，F(xiàn)行立法需要完善的制度不少,比如:完善法律援助申請被拒絕及申訴程序?實踐中對于公民就申請被拒絕后申請行政復(fù)議和行政訴訟的程序,由于沒有明確的規(guī)定而執(zhí)行不一致,不利于保護公民法律援助權(quán)利。;申訴案件、執(zhí)行案件、境外國外公民是否可以提供法律援助?對這幾類案件各地都在做,但應(yīng)當(dāng)從法律法規(guī)上進一步明確規(guī)定,保證法律援助制度的統(tǒng)一實施。;法律援助條件的審查內(nèi)容和辦法?目前,對法律援助條件的審查成為法律援助機構(gòu)的難題,表現(xiàn)為:對經(jīng)濟困難條件的審查流于形式,或過嚴或過寬,更多地取決于法律援助機構(gòu)人員的主觀判斷;對于案情的審查基本沒有具體標(biāo)準(zhǔn),有的強調(diào)"有充分理由證明自身權(quán)益受到侵害",有的把"有勝訴可能"作為提供法律援助的前提,而以此為由拒絕提供法律援助卻沒有法律依據(jù),如果引起行政訴訟面臨敗訴。;律師法律援助義務(wù)和獲得辦案補貼問題?現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定,律師應(yīng)當(dāng)履行法律援助義務(wù),各地執(zhí)行起來五花八門,有的規(guī)定律師1～2件義務(wù)量,義務(wù)量內(nèi)的案件不支付補貼,超過義務(wù)量的才補貼。另外,各省制定的法律援助辦案補貼標(biāo)準(zhǔn),是應(yīng)當(dāng)基于律師履行義務(wù)而確定辦案成本為補貼標(biāo)準(zhǔn),還是確定一個低于社會律師收費標(biāo)準(zhǔn),但包含一定的律師服務(wù)費,以吸引律師辦理法律援助案件?與此相適應(yīng),律師以外的法律服務(wù)人員辦案,是按同一標(biāo)準(zhǔn)補貼還是按提供主體的不同另行規(guī)定補貼標(biāo)準(zhǔn)?都需要研究明確。;"夾心階層"法律援助與費用分擔(dān)問題?在新的《深圳市法律援助條例》中創(chuàng)新推出了輔助性法律援助制度,即家庭經(jīng)濟狀況高于受援標(biāo)準(zhǔn),但低于本市上年度在崗職工人均月工資水平的,可以申請法律援助,但受援人在獲得賠償后,須分擔(dān)一部分費用,用作其他經(jīng)濟困難群眾的法律援助經(jīng)費。既解決了政府負擔(dān)過重的問題,也讓"夾心階層"能夠及時得到法律援助?？煞裨谄渌胤酵菩?,等等。

(六)有效提升法律援助的社會影響能力

健全完善的制度體系和規(guī)范高效的組織實施,無疑會讓法律援助具有廣泛的社會影響力。但不能僅僅滿足于此,作為法律援助工作的主管部門,各級司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)有強烈的主人翁意識,積極想辦法去宣傳、去推動這種影響力。首先,要推動確立法律援助在司法體系中的重要地位。目前法律援助制度完善與公正司法體系的要求還有距離。隨著司法體制和工作機制改革不斷深入,通過刑事訴訟中各個階段法律援助的介入、建立值班律師制度、不斷完善法律援助與司法各部門的工作銜接機制,特別是在加強未成年人司法保護、保證死刑案件辯護質(zhì)量、提高刑事辯護率等方面發(fā)揮更重要的作用,將確立法律援助在司法體系中的重要地位。第二,確立法律援助在政府工作體系中的重要地位。第五次全國法律援助工作會議后,各地落實"三個納入"已見成效,但真正落實政府法律援助責(zé)任,不僅僅體現(xiàn)在文件上,還可以從政府投入,到相關(guān)決策的制定,特別是對法律援助工作的認識、定位和具體要求上,都能得到充分體現(xiàn)。比如,一些省份由黨委、政府召開法律援助工作會議,明確法律援助工作發(fā)展思路和目標(biāo);一些地方將法律援助作為地方改善法治環(huán)境的重要指標(biāo),以此增強地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合實力;一些地方把法律援助窗口建設(shè)看成是政府的形象工程,加大投入建設(shè)完善,讓解決群眾問題的場所寬敞明亮、方便舒適。值得一提的是,廣東中山市采取由人大聽取和審議政府法律援助工作報告的方式,督促政府履行法律援助責(zé)任?2009年初,廣東中山市人大常委會把貫徹《法律援助條例》列入議事日程,在市人大內(nèi)司委深入調(diào)研全市三年來的法律援助工作情況之后,8月,由市政府常務(wù)副市長謝中凡在市十三屆人大常委會第十七次會議上作了《關(guān)于中山市法律援助工作情況的報告》,市人大常委會在聽取和審議報告后,作出了《關(guān)于法律援助工作情況報告審議意見》,對進一步做好全市法律援助工作提出了明確的要求,敦促政府從四個方面加強法律援助工作。。筆者認為,這是督促政府承擔(dān)法律援助責(zé)任的最有效也是最體現(xiàn)法制化的方式,值得總結(jié)推廣。第三,確立法律援助在公眾心目中的重要地位。公眾的認可,才是法律援助制度的真正意義所在。如果公眾普遍知曉法律援助制度、困難群眾了解并愿意運用法律援助制度、受援人能夠切實感受到法律援助的實惠,那么就可以說確立了法律援助制度在公眾心目中的重要地位。除了通過廣泛宣傳和不斷提高法律援助服務(wù)實效之外,應(yīng)當(dāng)探索建立公眾(特別是困難群眾)參與法律援助的監(jiān)督管理機制,讓群眾認可并信賴法律援助?法律援助的很多政策和管理直接涉及到普通公民,特別是困難公民,象確定法律援助的條件和范圍、法律援助程序、法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、法律援助服務(wù)規(guī)范等等,基本上是由管理部門站在管理者的角度來制定的,雖然制定過程中也考察了基層的情況、也會了解困難群眾的需求,畢竟思考的角度沒有轉(zhuǎn)換。讓困難群眾了解法律援助政策、參加法律援助政策的制定,引導(dǎo)他們參與并監(jiān)督法律援助政策的執(zhí)行,無疑是法律援助管理部門應(yīng)該關(guān)注并著手改進的方面。據(jù)了解,廣州聘請百名農(nóng)民工代表擔(dān)任法律援助聯(lián)絡(luò)員,進一步暢通農(nóng)民工的訴求表達渠道的同時,其實也是吸收弱勢群體參與到法律援助工作中的很好嘗試。。推進法律援助制度不斷深入人心的過程,也是不斷強化司法行政職能作用的過程,還是全面提升律師社會形象的過程。比如江蘇揚州強化法律援助和法律服務(wù)合作共贏的理念,建立完善法律援助工作發(fā)展與律師事務(wù)所及律師個人發(fā)展相結(jié)合的合作共贏機制?揚州以法律援助為平臺,把律師事務(wù)所、律師參與法律援助的好壞與律師事務(wù)所及律師個人業(yè)務(wù)發(fā)展相掛鉤,重點扶植、培養(yǎng)了一批有志于法律援助事業(yè)的骨干律師事務(wù)所和骨干律師。通過評選法律援助十大優(yōu)秀案件并對案件進行跟蹤報道、組織律師參與社會公益事業(yè)等方式,加大對律師事務(wù)所及律師參與法律援助工作的宣傳,樹立良好社會形象。。深圳市推動"讓最牛律師為農(nóng)民工維權(quán)",引起了社會各界的普遍關(guān)注?2009年,深圳市法律援助處向市律協(xié)發(fā)出"讓最牛律師為農(nóng)民工維權(quán)"倡議書,市律協(xié)受邀組建了首屆資深律師法律援助志愿服務(wù)團幫助農(nóng)民工維權(quán)。此前,市政協(xié)副主席、市司法局副局長、法學(xué)教授鐘曉渝同志,受市法律援助處指派,以公職律師身份為19名農(nóng)民工的勞動爭議案件提供免費法律援助,維護了受援人的權(quán)益。這些舉措,不僅提升了市法律援助機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平,從而更好地維護社會弱勢群體的合法權(quán)益,而且引起了社會各界對弱勢群體的普遍關(guān)注,客觀上也宣傳了司法行政機關(guān)和律師在為弱勢群體維權(quán)的作用。。應(yīng)當(dāng)讓公眾知曉,律師是提供法律援助的主力軍,他們中還有一大批獻身于法律援助事業(yè),成為社會貧弱者的保護者、社會公平正義的捍衛(wèi)者。

法律援助,一項如此美好的制度,恰逢難得的發(fā)展機遇,擁有開拓者們奠定的堅實基礎(chǔ),面對無比廣闊的發(fā)展空間,值得我們?nèi)樗陌l(fā)展和完善而奮斗!

(責(zé)任編輯 趙海鷗)

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