孫 力

（南京政治學(xué)院 上海分院，上海200433）

一、城鄉(xiāng)分化的自然歷史屬性和制度屬性

現(xiàn)代化進(jìn)程從特定的角度觀察，也是城市化的進(jìn)程，是人類社會(huì)從以農(nóng)村為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘袨橹鲗?dǎo)的過(guò)程。正因?yàn)槌鞘芯奂酥R(shí)、科技、人才、資本以及種種超越傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的新的生產(chǎn)要素，人類社會(huì)才獲得了加速度的發(fā)展。實(shí)際上自城市出現(xiàn)以后，它就一直代表著人類發(fā)展的先進(jìn)水平?，F(xiàn)代化帶來(lái)的城市化是人類文明進(jìn)步的一個(gè)階段性特征。然而，這一進(jìn)程也通常帶來(lái)另一方面的負(fù)效應(yīng)，即與城市的飛速進(jìn)步相映襯的農(nóng)村發(fā)展滯后，形成城市和與農(nóng)村發(fā)展的較大差距。審視現(xiàn)代化的進(jìn)程可以看到，城鄉(xiāng)的不協(xié)調(diào)、不均衡發(fā)展是國(guó)際上普遍存在的問(wèn)題。馬克思、恩格斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂(lè)和需求的集中，而在鄉(xiāng)村里所看到的卻是完全相反的情況，孤立和分散?！盵1]（P57）現(xiàn)代文明就是一種以城市為龍頭和中心的文明模式，但從另一方面來(lái)看，也拉開(kāi)了人類社會(huì)城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。

城鄉(xiāng)分化由于資本主義的誕生而加劇，對(duì)此馬克思和恩格斯也作過(guò)精彩的分析，他們談到，資本主義“首次開(kāi)創(chuàng)了世界歷史，因?yàn)樗姑總€(gè)文明國(guó)家以及這些國(guó)家中的每一個(gè)人的需要的滿足都依賴于整個(gè)世界，因?yàn)樗麥缌艘酝匀恍纬傻母鲊?guó)的孤立狀態(tài)。它使自然科學(xué)從屬于資本，并使分工喪失了自然性質(zhì)的最后一點(diǎn)痕跡。它把自然形成的關(guān)系一概消滅掉（只要這一點(diǎn)在勞動(dòng)范圍內(nèi)可能做到的話）；它把這些關(guān)系變成金錢的關(guān)系。它建立了現(xiàn)代化大工業(yè)城市（它們像閃電般迅速地成長(zhǎng)起來(lái)）來(lái)代替從前自然成長(zhǎng)起來(lái)的城市。凡是它所滲入的地方，它就破壞了手工業(yè)和工業(yè)的一切舊階段。它使商業(yè)城市最終戰(zhàn)勝了鄉(xiāng)村”。[1]（P68）

因此，城鄉(xiāng)的分化既有其自然歷史屬性，也有其制度屬性，忽略了這兩者的任何一個(gè)方面恐怕都難以正確解讀和應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)分化問(wèn)題。我們完全可以肯定地說(shuō)：無(wú)論現(xiàn)代化采取什么道路，以城市為龍頭和中心的文明模式是不會(huì)改變的。這無(wú)疑構(gòu)成了城市和農(nóng)村二元化發(fā)展的宏觀歷史背景，必須看到這是人類面臨的普遍挑戰(zhàn)。

社會(huì)主義國(guó)家開(kāi)辟了人類現(xiàn)代化的一條新路，避免了資本主義式的城市和農(nóng)村的對(duì)立。但現(xiàn)代化進(jìn)程中必須解決的課題依然使社會(huì)主義遭遇了城鄉(xiāng)分割的挑戰(zhàn)。

工業(yè)化所需要的資本積累，是現(xiàn)代化無(wú)法繞過(guò)的歷程。社會(huì)主義在解決這一歷史性的難題時(shí)，陷入了巨大的困境：其一，現(xiàn)實(shí)的社會(huì)主義都是在相對(duì)落后的社會(huì)發(fā)展背景下建立起來(lái)的，社會(huì)資本相當(dāng)稀缺，離工業(yè)化或者說(shuō)現(xiàn)代化起飛的要求相去甚遠(yuǎn)。其二，工商業(yè)的落后使得資本積累十分緩慢和艱難，農(nóng)業(yè)停留在小生產(chǎn)狀態(tài)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)最大的部門。其三，基本上無(wú)法從外部獲得工業(yè)起飛的資金，更不會(huì)走西方國(guó)家通過(guò)侵略和掠奪加速資本積累的道路。這些困境使得現(xiàn)實(shí)的社會(huì)主義面臨著無(wú)法與資本主義相比照的工業(yè)化積累歷程，完全有可能走上一條耗時(shí)漫長(zhǎng)的積累道路。

然而，社會(huì)主義無(wú)法容許耗時(shí)漫長(zhǎng)的工業(yè)化積累過(guò)程，這是因?yàn)椋浩湟?，社?huì)主義是作為資本主義的替代制度而出現(xiàn)的，如果社會(huì)主義不以比資本主義更快的發(fā)展速度推動(dòng)社會(huì)前進(jìn)，社會(huì)主義將失去其存在的合理性。其二，新生的社會(huì)主義都面臨著外部資本主義的威脅，如直接的軍事干涉、構(gòu)建軍事包圍圈、利用各種手段支持社會(huì)主義國(guó)家內(nèi)部敵對(duì)勢(shì)力的反叛、實(shí)行經(jīng)濟(jì)封鎖等等。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，如果社會(huì)主義國(guó)家不加快自己的工業(yè)化進(jìn)程，迅速提高自己的綜合國(guó)力和國(guó)防實(shí)力，也完全有可能被顛覆，終止社會(huì)主義道路的進(jìn)程。

作為第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家的蘇聯(lián)，艱難地選擇了一條完成社會(huì)主義工業(yè)化積累的道路：依靠?jī)?nèi)部的積累，即通過(guò)農(nóng)業(yè)積累來(lái)支持工業(yè)化起飛。這幾乎可以說(shuō)不是選擇，而是一條唯一的通道，因?yàn)槌艘酝?，社?huì)主義很難找到其他的積累道路。這一積累道路產(chǎn)生了兩個(gè)巨大的歷史效應(yīng)：一方面，蘇聯(lián)以及其后的社會(huì)主義國(guó)家都很快地完成了積累，走上了工業(yè)化的進(jìn)程，并且取得了輝煌的成就。蘇聯(lián)僅用了兩個(gè)五年計(jì)劃的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化。成為歐洲第一、世界第二的工業(yè)化國(guó)家。另一方面，在迅速完成工業(yè)化，壯大國(guó)家綜合實(shí)力，建設(shè)起強(qiáng)大的國(guó)防力量的同時(shí)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為之付出了巨大的代價(jià)。為完成工業(yè)化積累，從蘇聯(lián)開(kāi)始就“把農(nóng)民挖得很苦”，[2]（P29）蘇聯(lián)的農(nóng)民不僅向國(guó)家繳納一般的稅，包括直接稅和間接稅，而且還要額外繳納一種特別的稅——貢稅。國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格制定權(quán)，使農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格低于價(jià)值，而工業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格則高于價(jià)值，形成工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間的“剪刀差”，由此而支持工業(yè)化積累。

社會(huì)主義國(guó)家迅速完成工業(yè)化積累，創(chuàng)造了人類現(xiàn)代化的奇跡，政治的拉動(dòng)是其主要原因。包括運(yùn)用強(qiáng)有力的中央權(quán)威，制定相應(yīng)的政策和措施，全社會(huì)資源的整合和統(tǒng)一運(yùn)用，維持剪刀差的價(jià)格體系和穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這些都是西方國(guó)家難以做到的。

二、中國(guó)城鄉(xiāng)分化的特殊性

相比較而言，中國(guó)工業(yè)化的啟動(dòng)更加艱難，至少可以從兩個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)：其一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化的基礎(chǔ)很差。毛澤東在新中國(guó)成立前夕召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議上作了一個(gè)基本的分析：“中國(guó)的工業(yè)和農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重，就全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)以前，大約是現(xiàn)代性的工業(yè)占百分之十左右，農(nóng)業(yè)和手工業(yè)占百分之九十左右。這是帝國(guó)主義制度和封建制度壓迫中國(guó)的結(jié)果，這是舊中國(guó)半殖民地和半封建社會(huì)性質(zhì)在經(jīng)濟(jì)上的表現(xiàn)，這也是在中國(guó)革命的時(shí)期內(nèi)和在革命勝利以后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)一切問(wèn)題的基本出發(fā)點(diǎn)?！盵3]（P1430）其二是盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，但已經(jīng)形成了相當(dāng)大的城鄉(xiāng)和地區(qū)差異。占國(guó)土面積不到12%的東部沿海地區(qū)集中了全國(guó)工業(yè)的70%，并且是高度地集中在上海、天津、廣州等少數(shù)城市和地區(qū)。[4]（P106）內(nèi)地和農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于這些城市的發(fā)展。

中國(guó)運(yùn)用強(qiáng)大的制度力量推動(dòng)工業(yè)化的發(fā)展，其中戶籍制度的制定和貫徹實(shí)施起到了重要作用。1951年7月，中國(guó)公安部頒布了《城市戶口管理暫行條例》，這是第一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的城市戶口管理法規(guī)。1958年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò) 《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，標(biāo)志中國(guó)的戶籍制度形成。這一法規(guī)規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)遷出手續(xù)?！庇纱耍青l(xiāng)的分割和人口的隔離態(tài)勢(shì)被定格下來(lái)，同時(shí)，農(nóng)業(yè)的人力資源和陣地也被穩(wěn)定下來(lái)。城市不僅獲得了有保障的工業(yè)化資源供給，而且避免了在許多國(guó)家出現(xiàn)的工業(yè)化起飛初期農(nóng)業(yè)人口蜂擁入城，使城市發(fā)展遭遇巨大困境，因而又影響工業(yè)化進(jìn)程的難題，更重要的是保證了穩(wěn)定的農(nóng)村為工業(yè)化積累資金。中國(guó)從1953年到1978年，通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，從農(nóng)業(yè)和農(nóng)民手中抽取了9494.9億元資金。[5]（P75-76）在這樣一種較為穩(wěn)定的工業(yè)-農(nóng)業(yè)格局和城市-農(nóng)村關(guān)系下，中國(guó)才順利和卓有成效地完成自己的工業(yè)化積累和起飛。

在這一格局下，中國(guó)工業(yè)增長(zhǎng)的速度相當(dāng)快，1949年到1952年的恢復(fù)期，年均增長(zhǎng)34.8%，“一五”期間年均增長(zhǎng)18%，經(jīng)過(guò)50年代末60年代初的困難后，1963 年到 1965 年的增長(zhǎng)又達(dá)到 18%，[6]（P60）僅用了十幾年的時(shí)間就建成了一個(gè)比較完整的工業(yè)體系。許多重要的現(xiàn)代工業(yè)部門，如電子、原子能、航天等完全是從無(wú)到有，從小到大，逐步發(fā)展成重要的產(chǎn)業(yè)部門。1964年和1967年又分別打破核大國(guó)的壟斷，爆炸了原子彈和氫彈。1970年，中國(guó)又把人造衛(wèi)星送上了太空。這樣的工業(yè)化發(fā)展速度，即使不考慮一窮二白的底子和積累的空前艱難，也創(chuàng)造了人類現(xiàn)代化的奇跡。

但另一方面也留下了中國(guó)城鄉(xiāng)差距的沉重包袱。到1978年，中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)達(dá)到2.57:1，城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展格局已經(jīng)清楚地呈現(xiàn)出來(lái)。從國(guó)際上來(lái)看，1990年代中期非農(nóng)與農(nóng)業(yè)人口收入的比例，高收入國(guó)家為1.38:1，上中等國(guó)家為1.49:1，下中等為1.51:1，低收入為2.43:1，全球平均為1.58:1。可以看出，隨著現(xiàn)代化程度的提高，這一問(wèn)題解決的程度也較好。2003年中國(guó)人均GDP超過(guò)了1000美元，達(dá)到1090美元，已經(jīng)超越了低收入國(guó)家水平，向中等水平國(guó)家邁進(jìn)。而這時(shí)中國(guó)的非農(nóng)與農(nóng)業(yè)人口收入比例高達(dá)3.12∶1。不僅超過(guò)了全球平均的1.58:1，也大大超過(guò)了低收入國(guó)家的2.43:1。這可以說(shuō)是對(duì)中國(guó)的社會(huì)發(fā)展敲響了警鐘，但其中很重要的因素確實(shí)是由于中國(guó)現(xiàn)代化道路的特殊性所造成的。

應(yīng)該客觀地分析這些制度的歷史性和功能，現(xiàn)在不少人狠狠地批判包括戶籍制度在內(nèi)的這些制度在當(dāng)初的實(shí)行，認(rèn)為給現(xiàn)在留下了二元分裂的狀態(tài)和沉重的包袱。批判和否定是比較容易的，但如果實(shí)實(shí)在在地回到當(dāng)初工業(yè)化的艱難環(huán)境下，就能夠辨析出當(dāng)時(shí)不得已而為之的歷史性。缺少外援、被資本主義封鎖等等，除了由農(nóng)業(yè)積累工業(yè)化的物質(zhì)基礎(chǔ)外，還有什么更好的辦法呢？

三、中國(guó)城鄉(xiāng)整合的歷史階段性

對(duì)城鄉(xiāng)二元分化的一般性和特殊性的區(qū)分，使我們能夠更好地尋求對(duì)這一問(wèn)題化解的路徑。城鄉(xiāng)二元分化的一般性告訴我們，彌補(bǔ)城鄉(xiāng)差距必然是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不要期盼一蹴而就；二元分化的中國(guó)特殊性也告訴我們，制度和政策的調(diào)整和創(chuàng)新具有極為重要的意義。

如果承認(rèn)彌補(bǔ)城鄉(xiāng)差距必然是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，我們最好就不要籠統(tǒng)地、簡(jiǎn)單地確立城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，因?yàn)楦静豢赡芎芸斓貙?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

可以將這一長(zhǎng)期進(jìn)程分為三大階段，每個(gè)階段均有其不同的目標(biāo)追求。

第一個(gè)階段可以稱為平等公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)階段，這是我們的起點(diǎn)。這一階段面臨的是歷史上遺留下來(lái)的巨大的城鄉(xiāng)差異，它又體現(xiàn)在若干的方面。比較容易和又具有了能力可以逐步實(shí)現(xiàn)的，就是政府改變傳統(tǒng)的、不平等提供公共服務(wù)的模式，讓城鄉(xiāng)居民都能夠公平地享有公共服務(wù)。公共服務(wù)提供的是基本的生活平臺(tái)，它對(duì)于維持基本的社會(huì)生活水平具有重要作用。盡管做到了這一點(diǎn)，還不能夠較好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，但這是一個(gè)平等的奠基，凸顯了政府對(duì)社會(huì)平等的保障作用特別是起點(diǎn)平等的維持，意義重大。

第二個(gè)階段可以稱為平等生活的實(shí)現(xiàn)階段。這一階段就是要努力彌補(bǔ)城鄉(xiāng)在生活水平上的差異，盡管此時(shí)仍然還不能夠消除城鄉(xiāng)在發(fā)展水平上的明顯差異，但要努力降低城鄉(xiāng)發(fā)展水平對(duì)生活的影響。因此，這既需要大力推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，更需要依賴政府有力的宏觀調(diào)控政策和相應(yīng)的社會(huì)政策，以保證在農(nóng)村生活的居民的生活質(zhì)量與城市相差無(wú)幾，或者說(shuō)都具有相類似的人文發(fā)展指標(biāo)，努力做到在城鄉(xiāng)發(fā)展差異依然明顯存在的前提下，城鄉(xiāng)居民都享有差距不大的生活。

第三階段才可以稱為城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)階段，這已經(jīng)是社會(huì)發(fā)展達(dá)到較高水平的階段，如果同社會(huì)主義的發(fā)展進(jìn)程相映照的話，這已經(jīng)不是初級(jí)階段的社會(huì)主義了，至少是中等發(fā)達(dá)水平以上的社會(huì)主義。這一階段城市和農(nóng)村和諧地融為一體，并且這種融合是同其他重要的歷史進(jìn)程相耦合的，如實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、人與自然的和諧發(fā)展，以及現(xiàn)代化達(dá)到了比較成熟的階段等等。城鄉(xiāng)的差異已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一體化中的不同特色，不再成為影響人們生活質(zhì)量的因素。這時(shí)，我們才能夠真正說(shuō)消除了城鄉(xiāng)的二元分化，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)的融合和一體化。

因此，建立公平、合理的公共服務(wù)體制就成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化首要的歷史使命。對(duì)此，很重要的一點(diǎn)在于理解公共服務(wù)的屬性和功能對(duì)于社會(huì)公平的強(qiáng)大支撐作用。公共服務(wù)是相對(duì)于私人服務(wù)而言，公共服務(wù)的政府提供與私人服務(wù)的市場(chǎng)提供的區(qū)分是明確的。公共服務(wù)一般指的是由政府通過(guò)公共財(cái)政提供的公民普遍享有的、滿足基本生活需要的服務(wù)。公共服務(wù)具有鮮明的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)，公共服務(wù)又追求和強(qiáng)調(diào)公平性。

公共服務(wù)伴隨著社會(huì)發(fā)展而發(fā)展。當(dāng)代公共服務(wù)日益凸顯的重要原因，在于生產(chǎn)力發(fā)展水平的不斷提高，政府的經(jīng)濟(jì)能力也隨著社會(huì)財(cái)富的日益增加而增加，進(jìn)而增加了政府利用再分配調(diào)節(jié)社會(huì)利益，維護(hù)社會(huì)公平的能力。最初的公共服務(wù)僅限于社會(huì)救濟(jì)、賑災(zāi)、基本公共設(shè)施的提供和維護(hù)等不多的方面，并停留在較低的水平上。人類的現(xiàn)代化大大拓寬了公共服務(wù)的范圍和提高了公共服務(wù)的水平。中共十六屆六中全會(huì)在《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中，就把教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)和再就業(yè)服務(wù)，以及社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等，都列為基本公共服務(wù)，說(shuō)明了整個(gè)公共服務(wù)范圍的拓展以及要求的不斷提升。

由于公共服務(wù)涉及到社會(huì)生活的諸多方面，因此對(duì)人民生活水平的影響較大，尤其是對(duì)普通民眾的生活影響十分顯著。有調(diào)查顯示，北京、上海、廣州、成都、武漢、南京、西安、沈陽(yáng)、鄭州、濟(jì)南等十城市的居民家庭開(kāi)支，僅教育支出這一項(xiàng)，就約占被調(diào)查居民家庭日常支出的15%，僅次于占38%的食品支出比例。如果再將衛(wèi)生、社會(huì)保障以及各種公用事業(yè)等都計(jì)算在內(nèi)，無(wú)疑將構(gòu)成普通家庭開(kāi)支的最主要部分。

值得注意的是，政府在提供這些在相當(dāng)程度上影響普通家庭生活的公共服務(wù)時(shí)，并不是均衡和平等的，形成不同的群體和領(lǐng)域之間的差異，而最大和最明顯的差異就是城鄉(xiāng)之間的差異。農(nóng)村人口占總?cè)丝诮?0%，但政府用于農(nóng)村的財(cái)政支出僅占總支出的10%-15%。根據(jù)2005年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的資料，在公共服務(wù)的提供方面，我國(guó)農(nóng)村落后城市整整十年。在教育方面，全國(guó)城鎮(zhèn)高中、中專、大專、本科、研究生學(xué)歷人口的比例分別是農(nóng)村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。其差距很大程度上來(lái)源于公共教育投入的不均衡。以2001年為例，國(guó)家義務(wù)教育總支出為1695億元，其中用于農(nóng)村義務(wù)教育支出比例為58.8%，而農(nóng)村義務(wù)教育的學(xué)生數(shù)量占全國(guó)義務(wù)教育學(xué)生數(shù)量的62%左右，較多的人僅占有較少的公共教育資源。

從衛(wèi)生來(lái)看，全國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋率只有10%左右，90%以上的農(nóng)民屬于自費(fèi)醫(yī)療群體，而城市納入公共醫(yī)療保障體系的則達(dá)到42%。作為公共服務(wù)的衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)之間的分配非常不平衡。城市、農(nóng)村的人口數(shù)分別約占全國(guó)人口的30%和70%，而城市和農(nóng)村對(duì)衛(wèi)生資源的享有卻分別約為80%和20%。以2000年為例，農(nóng)村居民享有的人均公共衛(wèi)生費(fèi)用為188.60元，城市居民享有的人均衛(wèi)生總費(fèi)用則為710.20元，農(nóng)村居民僅為城市居民的1／4。

公共服務(wù)投入的差異不僅造成了享受公共服務(wù)的巨大差異，而且也是農(nóng)民人均收入相對(duì)水平較低的重要原因。就目前中國(guó)3.3:1的城鄉(xiāng)收入差距來(lái)看，統(tǒng)計(jì)中并沒(méi)有考慮公共服務(wù)的差別，若把基本公共服務(wù)（義務(wù)教育、基本醫(yī)療等）因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距已達(dá)到了5-6:1。照此計(jì)算，城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距中公共服務(wù)所占的比重已經(jīng)大約達(dá)到30-40%左右。

由此可見(jiàn)，削平公共服務(wù)所造成的城鄉(xiāng)不平等意義十分重大。對(duì)此，又有兩點(diǎn)特別值得強(qiáng)調(diào)：其一，它鮮明體現(xiàn)出政府對(duì)社會(huì)公平的追求。在城鄉(xiāng)一體化的其他歷史性目標(biāo)還難以實(shí)現(xiàn)之前，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對(duì)于城鄉(xiāng)和諧和社會(huì)穩(wěn)定能夠起到關(guān)鍵性的作用。其二，中國(guó)政府已經(jīng)到了有能力逐步和較好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的時(shí)期。中國(guó)的財(cái)政收入已經(jīng)有了大幅度的提高，政府的財(cái)政能力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了工業(yè)化初期。但中國(guó)政府在公共服務(wù)方面的財(cái)政支出還只占較小的比例。如果拿中美兩國(guó)來(lái)做比較，美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政支出的45%用于社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)，而根據(jù)《2004年中國(guó)財(cái)政年鑒》，中國(guó)政府2003年用于公共服務(wù)和社會(huì)管理的支出僅占政府財(cái)政支出的25%。[7]很顯然，中國(guó)肯定會(huì)擴(kuò)大公共服務(wù)支出所占的比例，這自然是從現(xiàn)在起的一個(gè)趨勢(shì)。我們根本用不著以縮小城市的“蛋糕”來(lái)滿足農(nóng)村的需求，而只需要把新增加的比例大部分用于農(nóng)村就可以了，同時(shí)還能夠使城市的公共服務(wù)繼續(xù)提高。

四、中國(guó)城鄉(xiāng)整合中的政府變革

毫無(wú)疑義，政府在城鄉(xiāng)整合中起決定性作用。由此，一個(gè)比較突出的矛盾是：公共服務(wù)并不都是由中央政府統(tǒng)一提供，相反，大部分是由地方各級(jí)和各地政府分別提供的，由于發(fā)展水平的不同，政府提供公共服務(wù)的能力也有很大的差異，進(jìn)而造成解決公共服務(wù)的能力很不均衡。從政府的職能上分析，這是一個(gè)合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)的問(wèn)題。因此，必須進(jìn)一步推進(jìn)政府的變革，合理劃分各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，保證政府有能力提供均等化的公共服務(wù)。

政府需要完成的社會(huì)管理事項(xiàng)，應(yīng)該與其獲得的財(cái)政資源相適應(yīng)。1994年，我國(guó)的分稅制改革對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)重新梳理和分割，初步理順了事權(quán)和財(cái)權(quán)之間的關(guān)系，取得明顯效果，但仍然存在較多問(wèn)題。事權(quán)和財(cái)權(quán)配置不合理，難以應(yīng)對(duì)均等化公共服務(wù)的需求。以教育為例，作為公共服務(wù)的一個(gè)重要內(nèi)容，中央和地方對(duì)教育事業(yè)負(fù)擔(dān)的分配不合理。2005年，全國(guó)教育總經(jīng)費(fèi)為8419億元，其中中央為852億元，占比例為10.1%，地方為7567億元，占比例為89.9%。同年，全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為5161億元，其中中央為410億元，占比例為7.9%，地方為4751億元，占比例為92.1%。很明顯，在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入中地方占絕大多數(shù)。其導(dǎo)致的情況往往是，尤其是在一些落后地區(qū)，教育支出在縣鄉(xiāng)財(cái)政中占到一半以上，多的甚至達(dá)到七八成。公共服務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，一方面導(dǎo)致了一些地方縣以下政府財(cái)政的困境。根據(jù)2001年有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)鄉(xiāng)村兩級(jí)凈債務(wù)達(dá)到3 259億元，其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)400萬(wàn)元；村級(jí)債務(wù)平均每村20萬(wàn)元。[8]另一方面，使許多地方尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)無(wú)法解決諸如城鄉(xiāng)教育巨大差異這一類的公共服務(wù)問(wèn)題。

根據(jù)上海交大中國(guó)服務(wù)經(jīng)濟(jì)與管理研究中心的研究，涉及到義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)治安、科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化、就業(yè)社保等基本的公共服務(wù)方面的人均財(cái)政支出，上海名列全國(guó)第一。[9]很顯然，這是與上海市政府的財(cái)政能力聯(lián)系在一起的。2008年，上海市正式將在滬農(nóng)民工子女的教育納入統(tǒng)籌：義務(wù)教育階段公辦中小學(xué)接受農(nóng)民工子女的比例力爭(zhēng)達(dá)到70%左右；初中階段適齡農(nóng)民工子女全部納入公辦學(xué)校就讀；將符合基本條件的農(nóng)民工子女小學(xué)納入民辦學(xué)校管理，到2010年基本完成這一工作。但上海的經(jīng)驗(yàn)卻無(wú)法在全國(guó)推廣，因?yàn)榻^大多數(shù)地方政府根本沒(méi)有上海政府這樣強(qiáng)的財(cái)政能力。

加大中央政府在教育這樣的基本公共服務(wù)方面的職責(zé)比例，對(duì)于城鄉(xiāng)均等化的教育意義重大。近兩年的發(fā)展呈現(xiàn)出較好的趨勢(shì)。在國(guó)家不斷加大教育投資的背景下，近年來(lái)中西部地區(qū)已經(jīng)有一半以上的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)自中央財(cái)政。

另一項(xiàng)重要的政府變革就是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立健全。一般來(lái)講，中央政府運(yùn)用所掌握的經(jīng)濟(jì)資源資助不發(fā)達(dá)地區(qū)，被稱為轉(zhuǎn)移支付。應(yīng)該說(shuō)，我們國(guó)家在轉(zhuǎn)移支付方面已經(jīng)開(kāi)始走出了自己的路子。分稅制改革以后，轉(zhuǎn)移支付的資金主要流向財(cái)力比較薄弱的中西部地區(qū)。2004年的轉(zhuǎn)移支付中，中西部地區(qū)占86%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，中西部地區(qū)占82%。

如何使轉(zhuǎn)移支付制度真正制度化、法治化，是需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題。一些國(guó)家比較成功的做法是通過(guò)立法的形式規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的基本原則。德國(guó)的《財(cái)政平衡法》規(guī)定，稅收較多的州有義務(wù)轉(zhuǎn)移部分稅收款給稅收少的州，其原則是富裕州的人均財(cái)政收入可以保留到全國(guó)人均財(cái)政收入的102%，超過(guò)全國(guó)人均財(cái)政收入102%-110%的部分，要上交70%，超過(guò)110%的要全部上交。上交的款項(xiàng)給窮困州，要使其人均財(cái)政收入得到平均值的95%，如有不足，由聯(lián)邦財(cái)政提供，稱之為特別撥款。[10]（P180）

只有當(dāng)合理、穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付制度確立以后，各級(jí)和各地的政府才能夠?yàn)楣卜?wù)的均等化提供有力的支撐。

[1] 馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1960.

[2] 毛澤東文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999.

[3] 毛澤東選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991.

[4] 張敦富.區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)研究[M].北京：中國(guó)輕工業(yè)出版社，1998.

[5] 巫耕合，等.中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與積累問(wèn)題研究[M].太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社，1993.

[6] 林毅夫，等.中國(guó)的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革[M].上海：上海三聯(lián)書(shū)店，上海人民出版社，1994.

[7] 周天勇.中美財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)程度比較——中美財(cái)政稅收體制比較 ［EB/OL］．www.chinavalue.net/Blog/254660.aspx，2009-12-15.

[8] 蘇明.部分縣鄉(xiāng)財(cái)政困難［N］．經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2002-01-18.

[9] 上海公共服務(wù)支出居全國(guó)之首［N］．新民晚報(bào)，2009-12-01.

[10] 王一鳴.中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策研究[M].北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，1998.