石東坡 毛志鵬 謝文春

(1.浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310023；2.廊坊師范學(xué)院法律系，河北 廊坊 065000；3.浙江省溫嶺市人民檢察院，浙江 溫嶺 317500)

論瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督的問(wèn)題與突破*
——以職權(quán)配置為中心

石東坡1毛志鵬2謝文春3

(1.浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310023；2.廊坊師范學(xué)院法律系，河北 廊坊 065000；3.浙江省溫嶺市人民檢察院，浙江 溫嶺 317500)

瀆職侵權(quán)犯罪是當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的一個(gè)重要領(lǐng)域。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)由于職權(quán)缺位和職權(quán)弱化等原因，造成瀆職侵權(quán)犯罪查辦和懲治不力。瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督的弱化根源在于對(duì)我國(guó)檢察權(quán)性質(zhì)、地位認(rèn)識(shí)上的分歧，認(rèn)為檢察權(quán)是行政權(quán)的觀念使得檢察權(quán)在具體的職權(quán)配置中被弱化，最終形成了瀆職侵權(quán)犯罪查辦和懲治不力的局面。因此，應(yīng)當(dāng)立足于檢察權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)屬性，反思目前檢察監(jiān)督職權(quán)的不足，對(duì)檢察監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行充實(shí)和完善，進(jìn)一步明確檢察建議權(quán)，放寬瀆職侵權(quán)犯罪的立案條件，擴(kuò)充瀆職侵權(quán)犯罪的偵查權(quán)，明確規(guī)定對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的量刑建議權(quán)，使瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督更為主動(dòng)和強(qiáng)大。

瀆職侵權(quán)犯罪 檢察監(jiān)督 檢察權(quán) 偵查權(quán)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)始終高度重視并嚴(yán)厲打擊瀆職侵權(quán)犯罪，但遺憾的是，瀆職侵權(quán)犯罪并未得到有效遏制，特別是近期以來(lái)呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)。其中的一個(gè)重要因素不能不說(shuō)是防治體系中檢察機(jī)關(guān)對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的檢察監(jiān)督這一環(huán)節(jié)運(yùn)行不暢。很多瀆職侵權(quán)犯罪無(wú)法進(jìn)入司法渠道進(jìn)行追訴，以黨紀(jì)、政紀(jì)代替法律懲處，甚至不了了之，未予任何懲處的現(xiàn)象普遍存在。究其緣由，雖然有在犯罪的查處中外部干擾多、阻力大、案件認(rèn)證困難等原因，但更為重要的是作為我國(guó)專門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，其自身職權(quán)配置嚴(yán)重不足阻礙了檢察權(quán)發(fā)揮應(yīng)有的更大作用。因此，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督的職權(quán)配置進(jìn)行考察，反思其職權(quán)的缺位與弱化，并予以相應(yīng)彌補(bǔ)便成為急迫的問(wèn)題。

一、 我國(guó)檢察權(quán)性質(zhì)、地位的分歧與評(píng)價(jià)

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)配置的不足根源于現(xiàn)階段對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)、地位認(rèn)識(shí)上的模糊，對(duì)檢察權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)屬性的質(zhì)疑影響了對(duì)檢察權(quán)具體職權(quán)的配置。所以，對(duì)瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督的職權(quán)予以配置，首先要考察我國(guó)檢察權(quán)獨(dú)特的性質(zhì)和地位，認(rèn)識(shí)其特有的職責(zé)、職能，以此來(lái)明確具體的職權(quán)需求。

(一)我國(guó)關(guān)于檢察權(quán)性質(zhì)的分歧

雖然我國(guó)憲法和檢察院組織法規(guī)定了檢察權(quán)獨(dú)立的法律監(jiān)督權(quán)的地位和性質(zhì)，但是對(duì)此的理解存在嚴(yán)重分歧，大致有如下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察權(quán)屬于行政權(quán)。此種觀點(diǎn)將檢察權(quán)限定為公訴權(quán)，并從公訴權(quán)出發(fā)，要求取消檢察權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)屬性；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察權(quán)屬于司法權(quán)。認(rèn)為檢察官與法官同質(zhì)但不同職,具有等同性,檢察官如同法官般執(zhí)行司法領(lǐng)域內(nèi)的重要功能；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察權(quán)具有司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性，即檢察權(quán)既具有司法的判斷性和獨(dú)立性，又在組織體制和行為方式上具有行政的特點(diǎn)；第四種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán)。該觀點(diǎn)認(rèn)為檢察權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立設(shè)置的國(guó)家權(quán)力，是統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力分化出的一種單獨(dú)的國(guó)家權(quán)力，與審判權(quán)和行政權(quán)相平行。這其中，認(rèn)為屬于行政權(quán)的觀點(diǎn)和認(rèn)為是法律監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn)是最主流的兩種觀點(diǎn)，兩種觀點(diǎn)相互進(jìn)行了激烈的爭(zhēng)論①。在目前我國(guó)司法體制改革的背景下，以公訴權(quán)出發(fā)來(lái)定義我國(guó)檢察權(quán)的觀點(diǎn)最為普遍，很多人主張取消我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，將檢察權(quán)限定為公訴權(quán)，將檢察機(jī)關(guān)改造成純粹的公訴機(jī)關(guān)。但是這種觀點(diǎn)忽視了檢察權(quán)在不同國(guó)家和不同權(quán)力架構(gòu)下的多樣性，而簡(jiǎn)單的以公訴權(quán)為模版在我國(guó)進(jìn)行套用。

(二)作為法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)

我國(guó)的檢察權(quán)模式是借鑒列寧的法律監(jiān)督權(quán)思想建立的。列寧提出的檢察權(quán)，其職能非常廣泛，不僅包括對(duì)刑事違法和民事違法實(shí)行監(jiān)督，而且包括對(duì)行政違法的監(jiān)督，即監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和干部是否遵守法律。這種檢察權(quán)的定位遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了之前本國(guó)和其他國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的職能，已經(jīng)無(wú)法用行政權(quán)和司法權(quán)來(lái)進(jìn)行界定，因此被定位為一種全新的國(guó)家權(quán)力，即法律監(jiān)督權(quán)。列寧的法律監(jiān)督理論不同于大陸法系和英美法系國(guó)家的檢察權(quán)理論，是對(duì)檢察權(quán)理論的一種發(fā)展。

我國(guó)對(duì)列寧法律監(jiān)督思想的借鑒并非是對(duì)蘇聯(lián)模式的機(jī)械照搬，而是吸收和借鑒了其積極、合理的成分，由此在新中國(guó)建立了強(qiáng)有力的檢察機(jī)關(guān)，這一點(diǎn)是科學(xué)、合理的，也是必要的。由于人民代表大會(huì)是議事機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)，所以人民所授予的權(quán)力是通過(guò)相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使的，這很容易導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力無(wú)法按照憲法和法律的規(guī)定行使，人民代表大會(huì)對(duì)國(guó)家行政、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督也會(huì)因此虛化。同時(shí)，行政權(quán)本身的特性決定了行政權(quán)會(huì)逐漸膨脹，而審判權(quán)本身的被動(dòng)性決定了其無(wú)法有效抑制行政權(quán)力。因此，為了使人民的權(quán)力在行使的過(guò)程中符合人民的意志，保證行政機(jī)關(guān)不濫用人民的權(quán)力，特別是不能用人民賦予的權(quán)力來(lái)?yè)p害和侵犯人民自身的權(quán)利，就需要一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)有效的監(jiān)督行政權(quán)力的行使。這樣我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中就專門(mén)設(shè)置了一個(gè)與行政、審判同等地位的、超然的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。我國(guó)設(shè)置法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的考慮決定了檢察權(quán)除了具有公訴權(quán)外，還應(yīng)當(dāng)具有對(duì)行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)依法行政和依法審判進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力②。比如，我國(guó)1954年的人民檢察院組織法即規(guī)定：“最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)，地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)”，并規(guī)定地方各級(jí)人民檢察院“對(duì)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實(shí)行監(jiān)督”。當(dāng)然，任何權(quán)力都有其特定的范圍，檢察權(quán)也并不是無(wú)所不包的，而應(yīng)嚴(yán)格在其法律監(jiān)督權(quán)之內(nèi)。所以，我們不應(yīng)該摒棄法律監(jiān)督權(quán)這一積極的成分，相反，在我國(guó)特殊的政治體制下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持強(qiáng)有力的法律監(jiān)督權(quán)模式。

我國(guó)不少學(xué)者一定要在行政權(quán)或者司法權(quán)方面為檢察權(quán)尋找歸屬，究其原因，恐怕這樣的觀點(diǎn)是有意無(wú)意地以三權(quán)分立的憲政模式為依據(jù)，將國(guó)家權(quán)力界定為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，除此之外不承認(rèn)有第四種國(guó)家權(quán)力。在這一前提下，國(guó)家權(quán)力只能劃為三個(gè)部分，檢察權(quán)就不成其為獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，要么歸于行政權(quán)的名下，要么歸于司法權(quán)的名下。但是所謂三權(quán)分立只是國(guó)家權(quán)力劃分的一種模式，人民代表大會(huì)制度也是國(guó)家權(quán)力劃分的模式之一。我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行政權(quán)、審判權(quán)及檢察權(quán)分別由行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)行使的模式，也體現(xiàn)了權(quán)力的制約。行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)三者的權(quán)力在行使時(shí)相互制約，同時(shí)又必須在制約中向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。由此可以看出，在我國(guó)的政治體制下，檢察權(quán)的相對(duì)獨(dú)立是符合國(guó)家權(quán)力合理分配和制約理論的。此外，從公訴權(quán)的角度來(lái)理解檢察權(quán)，認(rèn)為應(yīng)該將檢察權(quán)還原為公訴權(quán)的觀點(diǎn)也并沒(méi)有注意到西方檢察制度本身的差別。很多西方國(guó)家檢察權(quán)的權(quán)能其實(shí)并不僅限于公訴權(quán)，比如，法國(guó)檢察院不僅包攬了刑事訴訟，而且還有公益訴訟，甚至還擁有監(jiān)督審判的權(quán)力；丹麥的檢察院在公訴之外也還可以監(jiān)督警察，而反觀英國(guó)，其檢察權(quán)的權(quán)力范圍最小，即使是公訴權(quán)都并不完全③。因此，即使將西方的檢察權(quán)簡(jiǎn)單籠統(tǒng)地稱為公訴權(quán)也并不科學(xué)。

作為相對(duì)獨(dú)立的法律監(jiān)督權(quán)，我國(guó)憲法和檢察院組織法確認(rèn)的檢察權(quán)具有綜合性，且各種內(nèi)部權(quán)能具有統(tǒng)一性。我國(guó)的檢察權(quán)集合了多種權(quán)力內(nèi)容，而不僅僅有公訴權(quán)，多種權(quán)力內(nèi)容統(tǒng)一于法律監(jiān)督權(quán)這一根本權(quán)力屬性之下。我國(guó)的檢察權(quán)所具有的很多職責(zé)和權(quán)能在美國(guó)檢察權(quán)里無(wú)法找到，這并不是說(shuō)我國(guó)的檢察權(quán)并不合理，因?yàn)檫@些職責(zé)和權(quán)能在美國(guó)并非不存在，只不過(guò)是由很多其他的部門(mén)分擔(dān)了這些職責(zé)和權(quán)能，這造成美國(guó)檢察權(quán)被純化為公訴權(quán)。檢察職權(quán)的綜合性并不意味著將分散的權(quán)力機(jī)械的進(jìn)行組合，拼湊到一起成為檢察權(quán)，而是將原本分散的職權(quán)統(tǒng)一于法律監(jiān)督權(quán)這一根本屬性之下，形成一個(gè)互相依存、不可分割的有機(jī)整體。因此，我國(guó)檢察權(quán)并不是權(quán)力的胡亂拼湊，相反，它呈現(xiàn)出高度的統(tǒng)一性。對(duì)檢察權(quán)配置要從自身檢察權(quán)的定位出發(fā)，不能簡(jiǎn)單依據(jù)國(guó)外檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)模本進(jìn)行配置。

由此，將我國(guó)的檢察權(quán)定位為公訴權(quán)是值得商榷的，這種觀點(diǎn)忽視了我國(guó)權(quán)力配置模式下，檢察權(quán)的職責(zé)和權(quán)限與西方國(guó)家的差異。公訴權(quán)是代表國(guó)家，對(duì)于具有根本意義上的反國(guó)家、反社會(huì)性質(zhì)的犯罪行為要求追究其刑事責(zé)任的一種司法請(qǐng)求權(quán)，其作用是啟動(dòng)刑事審判程序。因此，公訴權(quán)的主要職能所指向的是控訴犯罪，雖然公訴權(quán)包含對(duì)偵察權(quán)的審查，但這種審查是公訴機(jī)關(guān)起訴前進(jìn)行的審查，屬于事后的審查，其目的并不是在偵查過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)督和制約。而從我國(guó)檢察權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)屬性看，檢察權(quán)應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)偵查權(quán)的制約和監(jiān)督，以此防止偵查機(jī)關(guān)偵查權(quán)力的不當(dāng)使用，保障公民權(quán)利不受侵犯。我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)狀況下，檢察權(quán)的獨(dú)立性和對(duì)偵查權(quán)的制約力不足，并不能很好的完成檢察監(jiān)督職責(zé)，如果將檢察權(quán)完全定位為公訴權(quán)，那么對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督制約將更加薄弱。在著名的佘祥林案件中，我們可以看到，檢察機(jī)關(guān)在多次能夠行使法律監(jiān)督權(quán)的時(shí)候并沒(méi)有行使，是造成佘祥林冤案的一個(gè)重要因素。荊門(mén)市政法委在總結(jié)佘祥林“殺妻”冤案教訓(xùn)時(shí)，認(rèn)為其中很重要的一點(diǎn)教訓(xùn)就是“監(jiān)督乏力、制約不夠”，并著重提到：“檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵察訴訟活動(dòng)監(jiān)督不力，未嚴(yán)格行使法律監(jiān)督權(quán)；審判監(jiān)督不夠?！雹苋绻麢z察機(jī)關(guān)能在案件中的任何一個(gè)可以糾錯(cuò)的環(huán)節(jié)切實(shí)行使檢察監(jiān)督權(quán)，也不至于使案件發(fā)展到最后的地步。

所以，我國(guó)的檢察權(quán)相對(duì)于公訴權(quán)，在權(quán)能、價(jià)值、地位上并不等同。在美國(guó)，由于采用的是充分的法官、法院為主導(dǎo)的司法審查制度，因此，客觀上分解了我國(guó)整合了多種職能的、綜合式的檢察權(quán)，所以，美國(guó)的檢察權(quán)被純化為了較純粹的公訴權(quán)。而我國(guó)檢察權(quán)權(quán)能的多樣性和綜合性是基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和政治制度的，是對(duì)于行政權(quán)監(jiān)督的需要。因此，在我國(guó)，不應(yīng)該以公訴權(quán)為模版來(lái)設(shè)計(jì)我國(guó)的檢察權(quán)，削減檢察職權(quán)，相反，應(yīng)該立足于我國(guó)的實(shí)際，強(qiáng)化檢察監(jiān)督的力度，以此保證對(duì)國(guó)家權(quán)力行使有效監(jiān)督。

二、我國(guó)現(xiàn)有瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督權(quán)能的缺憾

(一)瀆職侵權(quán)犯罪的預(yù)防方面

瀆職侵權(quán)的檢察監(jiān)督應(yīng)該從源頭上預(yù)防和治理犯罪，犯罪的預(yù)防工作是法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義，也是充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能的重要方面。檢察機(jī)關(guān)預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪，可以促進(jìn)相關(guān)機(jī)關(guān)和單位完善制度、強(qiáng)化管理、加強(qiáng)監(jiān)督，以此保證權(quán)力運(yùn)行正當(dāng)合法。所以犯罪的預(yù)防是包含在法律監(jiān)督權(quán)之內(nèi)的，犯罪預(yù)防權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的細(xì)化和延伸。

然而與對(duì)犯罪預(yù)防的要求相對(duì)應(yīng)，我國(guó)檢察制度并沒(méi)有明確賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的法定職權(quán)，這為瀆職侵權(quán)犯罪的預(yù)防工作帶來(lái)了困難。目前普遍認(rèn)為對(duì)犯罪的預(yù)防權(quán)是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議來(lái)行使的，但是我國(guó)法律、法規(guī)并沒(méi)有對(duì)檢察建議作出專門(mén)的規(guī)定，只是在《人民檢察院組織法》第四條第2款規(guī)定：“人民檢察院通過(guò)檢察活動(dòng)，教育公民忠于社會(huì)主義祖國(guó)，自覺(jué)地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭(zhēng)?！边@樣的條款內(nèi)容過(guò)于原則、籠統(tǒng)和模糊，并不能明確檢察建議的權(quán)力內(nèi)容與程序，這使得檢察建議并不能形成明確的法律強(qiáng)制力，對(duì)于不執(zhí)行檢察建議的機(jī)關(guān)單位，最終也只能建議有關(guān)的行政管理部門(mén)進(jìn)行行政處罰。沒(méi)有在法律上使檢察機(jī)關(guān)的犯罪預(yù)防權(quán)職權(quán)化，嚴(yán)重阻礙了對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的預(yù)防，使得檢察機(jī)關(guān)的犯罪預(yù)防工作只能把重心和精力放在教育公職人員應(yīng)當(dāng)知法守法的道德教化措施上，比如進(jìn)行法制宣傳和法律咨詢、開(kāi)展警示教育、表彰先進(jìn)事跡等[1]P11。這樣的預(yù)防手段和方式軟弱無(wú)力，無(wú)法向更深層次發(fā)展。

香港廉政公署在這方面便為我們樹(shù)立了很好的榜樣，香港廉政公署下屬的防止貪污處是廉政公署的犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)，有權(quán)審查政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)的工作常規(guī)及程序，認(rèn)為某個(gè)工作程序可能導(dǎo)致貪污，就會(huì)寫(xiě)出報(bào)告要求他們改正并建議改善方法，以減少貪污出現(xiàn)的可能性。而且法律規(guī)定，政府和公共機(jī)構(gòu)不能拒絕防止貪污處的建議。防止貪污處還有權(quán)對(duì)有關(guān)審查研究作系統(tǒng)的跟進(jìn)，以確保其建議得到有效的推行。正因?yàn)榱饛?qiáng)力的預(yù)防權(quán)力最終實(shí)現(xiàn)了“讓人不能貪”的目標(biāo)。此外，新加坡的貪污調(diào)查局也不僅追查業(yè)已發(fā)生的腐敗行為，還有權(quán)對(duì)容易發(fā)生貪污的政府部門(mén)或公共機(jī)關(guān)提出改善建議，從而有效的預(yù)防了犯罪的發(fā)生。

對(duì)比廉政公署和貪污調(diào)查局，可以看出，授予檢察機(jī)關(guān)權(quán)力，執(zhí)行犯罪的預(yù)防工作，可以有效減少犯罪的發(fā)生，這是犯罪防治的重要環(huán)節(jié)。中央紀(jì)委在談到鄭筱萸案件的教訓(xùn)時(shí)說(shuō)該案“最主要的教訓(xùn)有五個(gè)方面”：首先是監(jiān)管工作指導(dǎo)思想存在偏差；其次是法規(guī)制度不健全、不完善；第三是行政審批權(quán)力配置不科學(xué)、制約不合理、運(yùn)行不公開(kāi)、監(jiān)督不到位；第四是干部選拔任用沒(méi)有很好地落實(shí)民主集中制；第五是黨風(fēng)廉政建設(shè)工作基礎(chǔ)薄弱⑤。其實(shí)，所述幾點(diǎn)完全可以通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的犯罪預(yù)防工作予以彌補(bǔ)，如果檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)λ幈O(jiān)局和其工作人員平時(shí)的工作進(jìn)行監(jiān)督，幫助其完善工作機(jī)制，促使其依法履行職責(zé)，或許案件就能夠避免。因此，應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的預(yù)防上賦予更多的權(quán)力。

(二)瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督的啟動(dòng)方面

檢察機(jī)關(guān)擁有對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的檢察監(jiān)督權(quán)，但是檢察監(jiān)督權(quán)的行使需要有相應(yīng)的案件來(lái)源作為前提，沒(méi)有案件線索，檢察監(jiān)督工作就會(huì)停止，檢察監(jiān)督職能就無(wú)法運(yùn)行。我國(guó)刑事訴訟法第83、84、85、86條對(duì)案件來(lái)源進(jìn)行了專門(mén)的規(guī)定，案件來(lái)源主要包括：檢察機(jī)關(guān)的直接發(fā)現(xiàn)，知道案情的單位或公民的報(bào)案或者舉報(bào)，被害人的報(bào)案或者控告，犯罪人的主動(dòng)自首。

表面上看我國(guó)法律對(duì)案件來(lái)源的規(guī)定比較完善，但是相比較瀆職侵權(quán)案件的特殊性，這些規(guī)定過(guò)于嚴(yán)格。我國(guó)刑事訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接發(fā)現(xiàn)案件的規(guī)定是“發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人”，但是，具體的犯罪事實(shí)如何界定成為難題，現(xiàn)實(shí)中通常理解為客觀上確實(shí)有犯罪事實(shí)和證據(jù)存在，這造成實(shí)踐中經(jīng)常是有了足夠、充分、合理的證據(jù)證明有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的情況下才予以立案，而很多案件的犯罪證據(jù)和事實(shí)是需要立案后進(jìn)行偵查才能取得的，不能立案往往使得對(duì)案件的偵查不能充分進(jìn)行，最終反而限制了證據(jù)的取得。所以有犯罪事實(shí)存在，是檢察人員主觀的理解還是要求有客觀的證據(jù)，理解起來(lái)非常模糊。另外，瀆職侵權(quán)犯罪非常特殊，國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部管理層次和責(zé)任層次的認(rèn)定一般需要在偵查中才能確認(rèn)，這樣犯罪嫌疑人經(jīng)常需要在立案后進(jìn)行偵查過(guò)程中才能最終確認(rèn)，而以有明確的犯罪嫌疑人的存在作為立案前提，顯然會(huì)造成發(fā)生瀆職侵權(quán)事件后因?yàn)樯形窗l(fā)現(xiàn)明確的責(zé)任人而無(wú)法立案的情況，這樣客觀上會(huì)貽誤檢察監(jiān)督的進(jìn)行。

反觀我國(guó)香港地區(qū)廉政公署在這方面的規(guī)定就為廉政公署的介入提供了保證，廉政公署規(guī)定，只要認(rèn)為存在犯罪的可能，廉政公署就可介入。這使得廉政公署對(duì)犯罪的防治更為主動(dòng)。所以，面對(duì)我國(guó)現(xiàn)在瀆職侵權(quán)犯罪的高發(fā)態(tài)勢(shì)以及查辦中的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在刑事訴訟法中制定相應(yīng)的程序、規(guī)則，使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的介入更為主動(dòng)。

我國(guó)對(duì)瀆職侵權(quán)案件來(lái)源制度的不合理、不完善，阻礙了檢察監(jiān)督的啟動(dòng)，嚴(yán)重影響了檢察監(jiān)督的進(jìn)行。2007年山西黑磚窯案件所涉及的政府部門(mén)，至少包括勞動(dòng)監(jiān)察、公安、計(jì)生、工商、稅務(wù)、工會(huì)等諸多部門(mén)⑥，任何一個(gè)基層部門(mén)執(zhí)法或運(yùn)作有效，應(yīng)該都可以及時(shí)防止犯罪的發(fā)生。然而，山西當(dāng)?shù)仄毡榇嬖诘暮诟G黑工，并沒(méi)有基層政府及時(shí)實(shí)施整治，甚至還有當(dāng)?shù)貏趧?dòng)監(jiān)察人員將獲救的黑工轉(zhuǎn)手獲利，地方公安也一度以管轄不當(dāng)拒絕施救。雖然在最終，這兩起案件檢察機(jī)關(guān)都已介入，并對(duì)5名瀆職失職官員進(jìn)行了法律上的追究，但是從另外一個(gè)角度來(lái)看，當(dāng)?shù)卣臑^職失職已經(jīng)存在了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，如果檢察監(jiān)督能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)介入，對(duì)瀆職機(jī)關(guān)和人員進(jìn)行監(jiān)督查處，案件也完全不會(huì)發(fā)展到最后這樣嚴(yán)重的程度。如果檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)λ婕暗降男姓C(jī)關(guān)在案件發(fā)生前或發(fā)生中對(duì)其職權(quán)行使進(jìn)行監(jiān)督，促使其切實(shí)履行行政職權(quán)，這樣悲慘的案件或許就能夠避免或者至少能減弱其嚴(yán)重程度。因此，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)更為主動(dòng)，只要存在瀆職侵權(quán)犯罪的可能，檢察機(jī)關(guān)就有權(quán)力直接介入進(jìn)行調(diào)查。

(三)瀆職侵權(quán)犯罪的偵查方面

檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的必然延伸，是行使法律監(jiān)督權(quán)的必要手段。正如有的學(xué)者所言：“偵查……為什么目的服務(wù)，就具有什么性質(zhì)。偵查權(quán)本身并不具有獨(dú)立權(quán)力的品格……檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，因?yàn)樗菫榘l(fā)現(xiàn)和證實(shí)運(yùn)用國(guó)家權(quán)力執(zhí)行法律的過(guò)程中存在的違法行為之目的服務(wù)的，是附屬于維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的法律監(jiān)督權(quán)的一種手段?！盵2]但是目前檢察機(jī)關(guān)針對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的偵查權(quán)與普通刑事案件的偵查權(quán)相同，只是一般的偵查權(quán)，這嚴(yán)重限制了對(duì)犯罪的偵查。

首先，我國(guó)刑事訴訟法中規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)只是常規(guī)的偵查手段，如訊問(wèn)、詢問(wèn)、勘驗(yàn)、檢查、搜查、扣押、鑒定、通緝等，對(duì)于特殊的偵查手段和技術(shù)偵查手段比如監(jiān)聽(tīng)、秘密跟蹤、心理測(cè)試、誘惑偵查、臥底偵查等都沒(méi)有規(guī)定，這造成我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)瀆職侵權(quán)類(lèi)犯罪的偵查方式和手段單一、落后。瀆職侵權(quán)犯罪相比普通案件，犯罪證據(jù)的取得更為困難，采用常規(guī)偵查手段，很難有所突破。比如由于瀆職侵權(quán)犯罪直接涉及公務(wù)行為，偵查中必然要求調(diào)取相關(guān)單位和個(gè)人工作中的資料和證據(jù)，但是因?yàn)橛嘘P(guān)單位和個(gè)人的拒絕、拖延等不配合的行為，導(dǎo)致無(wú)法調(diào)查，而法律并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類(lèi)行為的強(qiáng)制權(quán)力，這樣就無(wú)法保證調(diào)查的進(jìn)行。正是由于偵查權(quán)的嚴(yán)重不足，瀆職侵權(quán)犯罪中的證據(jù)搜集非常困難，嚴(yán)重制約了對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的打擊。

相比較而言，其他國(guó)家和地區(qū)的瀆職侵權(quán)犯罪偵查機(jī)構(gòu)就擁有更為廣泛的偵查手段。美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局，負(fù)責(zé)調(diào)查違反聯(lián)邦法律的案件，對(duì)一切濫用職權(quán)的官員的行為均有調(diào)查權(quán)。聯(lián)邦調(diào)查局除了一般的偵查手段如訊問(wèn)、詢問(wèn)、勘驗(yàn)、檢查、搜查、扣押、鑒定、通緝之外，還被授權(quán)很多特殊偵查手段，比如監(jiān)聽(tīng)、強(qiáng)制采樣、心理測(cè)試、誘惑偵查和臥底偵查等等。美國(guó)通過(guò)判例和一些成文法對(duì)偵查手段進(jìn)行了明確的法律規(guī)制，如美國(guó)國(guó)會(huì)于1986年通過(guò)了《電子通訊隱私法》，將監(jiān)聽(tīng)范圍擴(kuò)大至有線與電子通訊及口頭對(duì)話的監(jiān)聽(tīng)。“911事件”后，國(guó)會(huì)更是通過(guò)新法案對(duì)監(jiān)聽(tīng)的范圍再次進(jìn)行了擴(kuò)大。1981年美國(guó)司法部出臺(tái)的《關(guān)于聯(lián)邦調(diào)查局秘密偵查的準(zhǔn)則》以聯(lián)邦憲法關(guān)于正當(dāng)程序的原則為指導(dǎo)，明確規(guī)定了誘惑偵查的許可基準(zhǔn)、申請(qǐng)、批準(zhǔn)程序等[3]。這些都對(duì)聯(lián)邦調(diào)查局的權(quán)力進(jìn)行了授權(quán)，以此保障自身職責(zé)的實(shí)現(xiàn)。另外，新加坡對(duì)國(guó)家公務(wù)人員的調(diào)查和追究機(jī)構(gòu)也擁有很強(qiáng)的權(quán)力。新加坡《反貪污法》賦予了貪污調(diào)查局很多特殊的權(quán)力：有權(quán)檢查和凍結(jié)嫌疑人的銀行賬戶，甚至可以查其家人賬目；有權(quán)入屋搜查、檢查和扣押認(rèn)為可以作為證據(jù)的任何物品；有權(quán)進(jìn)入各部門(mén)、機(jī)構(gòu)，要求其官員和雇員提供調(diào)查人員認(rèn)為需要的任何物品、文件和內(nèi)部資料；此外，反貪局還有權(quán)對(duì)所有政府工作人員的行為進(jìn)行跟蹤，以及其他技術(shù)偵查的權(quán)力[4]。貪污調(diào)查局擁有非常強(qiáng)力的偵查權(quán)力，保證了其任務(wù)的完成，取得了卓越成效，使新加坡成為當(dāng)今世界上公認(rèn)的最廉潔的國(guó)家之一。

我國(guó)香港地區(qū)廉政公署也擁有廣泛的偵查手段。依據(jù)《防止賄賂條例》、《廉政公署條例》、《防止選舉舞弊及非法行為條例》，廉政公署可直接調(diào)閱任何與案件有關(guān)的個(gè)人銀行資料，處置財(cái)產(chǎn)、搜查扣押，收繳旅行證件，有權(quán)檢查政府各部門(mén)及公共機(jī)構(gòu)的行政程序，可以檢查涉案當(dāng)事人的銀行賬號(hào)，而且，廉政人員在執(zhí)行任務(wù)時(shí)，有權(quán)進(jìn)入和搜查任何政府部門(mén)和私人場(chǎng)所，必要時(shí)還可使用武力。這些偵查權(quán)限都是偵辦機(jī)關(guān)具體擁有并有具體執(zhí)行權(quán)的。這些權(quán)力極其有利于執(zhí)行人員調(diào)查取證，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，便可依照有關(guān)法律避開(kāi)各種障礙，對(duì)貪污腐敗分子形成突然的、出其不意的打擊⑦。

從以上幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)可以看出，針對(duì)國(guó)家公務(wù)人員犯罪的偵查機(jī)構(gòu)都擁有豐富的偵查手段，從電子監(jiān)聽(tīng)、電子監(jiān)控、秘密拍照和錄像、秘密跟蹤、臥底偵查等技術(shù)偵查手段，到強(qiáng)制搜查、扣押、強(qiáng)制調(diào)查、取證等特殊偵查手段，這些都保證了其職責(zé)的順利完成。瀆職侵權(quán)犯罪手段的復(fù)雜化和智能化，以及人權(quán)保障意識(shí)的增強(qiáng)，使得瀆職侵權(quán)犯罪案件的偵查會(huì)越來(lái)越多地依賴于技術(shù)偵查和秘密偵查。如果檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有這方面的手段，極大地限制了偵查權(quán)的運(yùn)用，導(dǎo)致很多有瀆職侵權(quán)犯罪嫌疑的案件難以突破[1]

另外，對(duì)于瀆職侵權(quán)犯罪偵查中的強(qiáng)制措施，我國(guó)刑事訴訟法雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在偵查中可以決定采取強(qiáng)制措施，但是除拘傳外，其他強(qiáng)制措施如監(jiān)視居住、拘留、逮捕等都只能由公安機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)并沒(méi)有執(zhí)行權(quán)。作為偵查機(jī)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)卻沒(méi)有強(qiáng)制措施的執(zhí)行權(quán)，這與對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的偵查要求極為不適應(yīng)，這樣的職權(quán)配置嚴(yán)重制約了對(duì)犯罪的打擊。反觀其他國(guó)家和地區(qū)，其偵查機(jī)構(gòu)都具有強(qiáng)大的強(qiáng)制措施決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)。我國(guó)香港地區(qū)廉政公署即擁有逮捕、扣留的權(quán)力，而且《廉政公署條例》規(guī)定，廉署工作人員在執(zhí)行任務(wù)時(shí)，如果有理由懷疑某人觸犯法例涉嫌貪污受賄，濫用職權(quán)時(shí)，無(wú)需拘捕令即可將其拘捕，必要時(shí)可使用武力[5]。新加坡的《反貪污法》也賦予了貪污調(diào)查局逮捕權(quán)，而且還規(guī)定，貪污調(diào)查局局長(zhǎng)或者任何特別調(diào)查官可以在沒(méi)有逮捕證的情況下逮捕涉嫌違反本法的人、受到合理控告的人、有可靠線索證明違法的人、或者有正當(dāng)理由受到犯罪懷疑的人⑧。這些機(jī)構(gòu)擁有采取和執(zhí)行強(qiáng)制措施的權(quán)力切實(shí)保證了其職責(zé)的完成，使其具有了極強(qiáng)的權(quán)威。

可以看出,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)無(wú)法適應(yīng)對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的偵查要求，瀆職侵權(quán)犯罪的職權(quán)性以及隱蔽性，使得依靠常規(guī)偵查手段進(jìn)行犯罪偵查變得越來(lái)越困難，只有借助于更多的技術(shù)偵查手段和偵查中的強(qiáng)制措施才能有效保證犯罪偵查的順利進(jìn)行。

(四)瀆職侵權(quán)犯罪的起訴方面

瀆職侵權(quán)犯罪由檢察機(jī)關(guān)向法院提起公訴，要求予以定罪并處以刑罰，最終的法律判決由法院作出。目前檢察機(jī)關(guān)在這一階段的主要問(wèn)題是檢察機(jī)關(guān)量刑建議權(quán)的不足。

量刑建議權(quán)是檢察機(jī)關(guān)建議、要求人民法院對(duì)被告人處以某一特定的刑罰，對(duì)刑種、刑期、罰金數(shù)額、執(zhí)行方法等方面提出具體要求的權(quán)力。量刑建議權(quán)是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的合理延伸，是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督，防止量刑畸輕畸重，防止法官濫用自由裁量權(quán)，確保量刑公正的必然要求。但是我國(guó)目前并沒(méi)有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的量刑建議權(quán)，只是在刑事訴訟法第160條有“公訴人可以對(duì)證據(jù)和案件情況發(fā)表意見(jiàn)”的規(guī)定，這被認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)擁有量刑建議權(quán)的直接法律依據(jù)之一，然而這樣的規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因沒(méi)有明確的法律規(guī)定阻礙了檢察機(jī)關(guān)在對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪中行使量刑建議權(quán)。與我國(guó)相對(duì)應(yīng)的是，在西方許多國(guó)家，檢察官都在行使量刑建議權(quán)。美國(guó)的辯訴交易中，檢察官與辯護(hù)律師在審判開(kāi)始前，可以對(duì)被告人的定罪和量刑進(jìn)行協(xié)商和交易，一旦辯訴交易成功，檢察官就向法庭提出量刑建議，法官一般也按照檢察官的建議進(jìn)行量刑[6]。俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典第248條也規(guī)定，檢察長(zhǎng)可以向法庭提出自己關(guān)于對(duì)受審人適用刑事法律和刑罰的意見(jiàn)，據(jù)人民網(wǎng)2007年10月23日的新聞報(bào)道，俄羅斯莫斯科市檢察長(zhǎng)要求法院就鮑里斯·別列佐夫斯基涉嫌侵占俄羅斯國(guó)際航空公司資金一案判其9年徒刑⑨，這即是量刑建議權(quán)的典型案例。另外，一項(xiàng)關(guān)于德國(guó)處刑的統(tǒng)計(jì)結(jié)論說(shuō)，檢察官建議適用的刑罰與法官最終判處的刑罰大都較為接近，而法官更傾向于在檢察官建議之下處刑[7]。在日本，檢察官出庭公訴中可以向法庭提出對(duì)被告人的量刑建議，請(qǐng)求法庭按照檢察官所提出的量刑標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)被告人進(jìn)行量刑，即求刑。可以看出，國(guó)外很多國(guó)家都賦予檢察機(jī)關(guān)以量刑建議權(quán)。

量刑建議權(quán)可以保證司法的公開(kāi)透明，置司法權(quán)于監(jiān)督之下，確保司法公正行使。檢察機(jī)關(guān)行使量刑建議權(quán)，可以更好的貫徹我國(guó)“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策，在檢察機(jī)關(guān)的起訴中，全面、合理的考慮犯罪嫌疑人的各種犯罪情節(jié)，做到“寬”和“嚴(yán)”的協(xié)調(diào)、平衡，更有利于瀆職侵權(quán)犯罪的罪刑相適應(yīng)；而且，量刑建議權(quán)也可以更好的監(jiān)督法院對(duì)案件的判決，防止法院作出畸輕畸重的判決。檢察官不行使量刑建議權(quán)，只會(huì)損害檢察監(jiān)督的進(jìn)行，影響對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的追訴。比如，2006年5月山西省左云縣發(fā)生的特大透水事故，造成56名礦工死亡。2006年底法院對(duì)12名責(zé)任人的宣判中，9人被判緩刑，3人被判免予刑事處罰，失職瀆職的12名官員無(wú)一人領(lǐng)到實(shí)刑的判決引起了極惡劣的社會(huì)影響。然而，從事反瀆職侵權(quán)工作的人士對(duì)此結(jié)果的感受是：“能取得這樣的判決結(jié)果，已屬不易?！雹饬啃袒p的情況普遍存在于瀆職侵權(quán)犯罪判決中，而檢察機(jī)關(guān)對(duì)此并沒(méi)有有效的手段予以制約和回應(yīng)，如果法律上明確賦予檢察機(jī)關(guān)量刑建議權(quán)，在起訴中對(duì)被告人的刑罰提出具體的要求，會(huì)對(duì)法院的審理判決形成一定的制約，減少此類(lèi)事件的發(fā)生。

通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有瀆職侵權(quán)檢察職權(quán)的考察，可以看出，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的職權(quán)配置嚴(yán)重不足，無(wú)法應(yīng)對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪防治的要求。檢察機(jī)關(guān)在案件的發(fā)現(xiàn)和立案，案件的偵查和起訴，各個(gè)階段都存在著職權(quán)缺位與職權(quán)弱化的情況，這造成了現(xiàn)實(shí)中檢察監(jiān)督的進(jìn)行困難重重。甚至由于偵查職權(quán)的不足，檢察機(jī)關(guān)的辦案成為了“一張嘴、一支筆”的工作方式，這已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪檢察監(jiān)督的需要，導(dǎo)致檢察監(jiān)督的力不從心。

三、科學(xué)優(yōu)化瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督的職權(quán)配置

(一)瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督職權(quán)配置的路徑

檢察職權(quán)如何完善和發(fā)展，成為檢察機(jī)關(guān)能否履行其瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督職責(zé)的關(guān)鍵。通過(guò)以上的考察可以看出，針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家公務(wù)人員行使國(guó)家權(quán)力中的不法行為，各國(guó)都建立了強(qiáng)大的追究機(jī)制，賦予其廣泛的權(quán)力。從案件來(lái)源的初查到立案，從案件的偵查到起訴，每一個(gè)環(huán)節(jié)都被賦予了強(qiáng)有力的權(quán)力，以此完成對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督制約?？梢哉f(shuō)，賦予強(qiáng)有力的職權(quán)已經(jīng)成為世界上對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪防治的趨勢(shì)。

這其中我國(guó)香港特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)更具借鑒價(jià)值。1974年，香港成立廉政公署，短短幾年里，各種公務(wù)人員的職務(wù)犯罪便得到了極大遏制，直到今天，香港終于成為世界廉政的楷模。香港廉政公署實(shí)行的是集權(quán)化的模式，被授予了廣泛的職權(quán)，在犯罪的預(yù)防、調(diào)查的介入、犯罪的偵查各個(gè)環(huán)節(jié)都有其職能并被授予相應(yīng)的強(qiáng)有力的權(quán)力?？疾煜愀哿?，并不是要照搬其組織架構(gòu)，而是要掌握其體系的精髓。具體地說(shuō)，香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)就是：擁有足夠的權(quán)威、制定正確的戰(zhàn)略、建立強(qiáng)有力的專業(yè)工作機(jī)構(gòu)。足夠的權(quán)力和權(quán)威是反腐敗機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作最基本的前提條件，也是其嚴(yán)格執(zhí)法的最有力保障，這一點(diǎn)是香港廉政公署成功的關(guān)鍵，也恰恰是內(nèi)地機(jī)構(gòu)當(dāng)前面臨的最大困難[8]。香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，瀆職侵權(quán)的防治，除了要有一套嚴(yán)明規(guī)范的法律外，還要求有一個(gè)權(quán)力集中、相對(duì)獨(dú)立、專職的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，通過(guò)這樣的機(jī)構(gòu)把法律變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的打擊、防治瀆職侵權(quán)犯罪的力量。香港的廉政建設(shè)能在短期內(nèi)取得成效，其高度的集權(quán)化模式功不可沒(méi)。

對(duì)比其他國(guó)家和地區(qū)的職權(quán)配置，大約可以將我國(guó)瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督職權(quán)完善的路徑歸為兩種：第一種是走單一集權(quán)型模式，比如香港廉政公署和新加坡的貪污調(diào)查局；第二種是現(xiàn)實(shí)充實(shí)型模式，即在現(xiàn)實(shí)地位和職權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)行充實(shí)和完善。我國(guó)很多學(xué)者認(rèn)為既然檢察機(jī)關(guān)無(wú)法有效完成瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪的防治工作，不如將檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門(mén)與反貪局從檢察機(jī)關(guān)分離出來(lái)，建立一個(gè)專門(mén)的、類(lèi)似于香港廉政公署的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，賦予其立案、偵查權(quán)力。但是這種主張?jiān)诂F(xiàn)有體制下很難實(shí)施。一方面，單獨(dú)設(shè)置監(jiān)督機(jī)關(guān)存在監(jiān)督機(jī)構(gòu)的歸屬問(wèn)題，如果歸屬于行政機(jī)關(guān)，則仍然存在自我監(jiān)督的弊病，如果由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，則會(huì)涉及到國(guó)家權(quán)力的重新分配，這將打破現(xiàn)有的國(guó)家權(quán)力配置模式，在憲法上和國(guó)家體制上都會(huì)造成巨大變動(dòng)，因此很難實(shí)施；另外，單獨(dú)設(shè)置監(jiān)督機(jī)關(guān)憑空增加了監(jiān)督機(jī)構(gòu)，至少會(huì)造成對(duì)現(xiàn)有監(jiān)督體制的變動(dòng)，使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)和職能的劃分、配置更加復(fù)雜和繁瑣，更容易造成對(duì)犯罪的監(jiān)督空白；而且，單獨(dú)設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)必然耗費(fèi)巨大的經(jīng)濟(jì)成本，這會(huì)對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪監(jiān)督的實(shí)施造成障礙；最后，另行設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，必然削弱檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)，造成法律監(jiān)督權(quán)的缺失。正是因?yàn)橐陨显?，在現(xiàn)有體制外，另行設(shè)定專門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)犯罪進(jìn)行監(jiān)督很不實(shí)際。因此，在現(xiàn)有體制下，對(duì)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)予以充實(shí)和完善，使之得到強(qiáng)化成為了現(xiàn)實(shí)情況下最好的選擇。

(二)瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督職權(quán)配置的舉措

1.放寬瀆職侵權(quán)犯罪的立案條件

“從職務(wù)犯罪的特性來(lái)辨析，職務(wù)犯罪嫌疑人應(yīng)負(fù)有忍受立案條件放寬的義務(wù)?！盵9]因此，瀆職侵權(quán)犯罪立案條件應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)放寬，采用立案條件“主觀說(shuō)”，只要檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為存在瀆職侵權(quán)犯罪的可能性，便可以立案，以此保障檢察機(jī)關(guān)更加有效地查處日益猖獗的瀆職侵權(quán)犯罪。

2.進(jìn)一步明確檢察建議權(quán)

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的方式之一，是犯罪預(yù)防的一種重要形式，尤其對(duì)于瀆職侵權(quán)犯罪來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)擁有檢察建議權(quán)，可以更好幫助機(jī)關(guān)單位堵塞漏洞，防止犯罪。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在法律中明確檢察建議權(quán)，并對(duì)其行使方式和效力予以認(rèn)定。

3.擴(kuò)充瀆職侵權(quán)犯罪偵查權(quán)

檢察機(jī)關(guān)不僅要擁有現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定的一般的偵查權(quán)，還應(yīng)該擁有一些特別的調(diào)查手段和偵查手段，并且應(yīng)該擁有強(qiáng)制措施的執(zhí)行權(quán)力。第一,增加特別偵查手段。首先，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)增加技術(shù)偵查手段?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》也規(guī)定，為有效打擊腐敗，各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)在其本國(guó)法律制度基本原則許可的范圍內(nèi)并根據(jù)本國(guó)法律規(guī)定的條件在其力所能及的情況下，采取必要措施，允許其主管機(jī)關(guān)在其領(lǐng)域內(nèi)酌情使用控制下交付和在其認(rèn)為適當(dāng)時(shí)使用諸如電子或者其他監(jiān)視形式和特工行動(dòng)等其他特殊偵查手段，并允許法庭采信由這些手段產(chǎn)生的證據(jù)[10]。其次，授予檢察機(jī)關(guān)特別調(diào)查權(quán)。明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)利進(jìn)入任何政府部門(mén)和單位，有權(quán)要求任何國(guó)家工作人員答復(fù)與其職務(wù)有關(guān)的問(wèn)題，并可要求其出示任何與其職責(zé)有關(guān)的內(nèi)部規(guī)定、指示、會(huì)議紀(jì)要等文件。最后，對(duì)誘惑偵查、臥底偵查等手段予以研究，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候予以規(guī)定。第二,賦予強(qiáng)制措施執(zhí)行權(quán)。除了以上的特別偵查手段，對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪偵查中還迫切要求檢察機(jī)關(guān)具備強(qiáng)制措施執(zhí)行權(quán)，尤其是拘留和逮捕的執(zhí)行權(quán)。

瀆職侵權(quán)犯罪偵查中經(jīng)常會(huì)遇到一些緊急情況，對(duì)于一些尚不具備逮捕條件，而采取取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住的措施又無(wú)法消除外界干擾的犯罪嫌疑人，缺乏有效的緊急處置措施來(lái)制約。而檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有拘留的執(zhí)行權(quán)，無(wú)法在緊急情況下對(duì)重大犯罪嫌疑人進(jìn)行拘留，而要通過(guò)公安機(jī)關(guān)，這樣執(zhí)行環(huán)節(jié)上的延誤極易造成偵查的延誤。顯然，檢察機(jī)關(guān)擁有拘留的執(zhí)行權(quán)是十分必要的。另外，應(yīng)該堅(jiān)持檢察院的自偵案件逮捕權(quán)，應(yīng)完善救濟(jì)途徑。同時(shí)面對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪偵查中存在的困難，檢察機(jī)關(guān)確實(shí)應(yīng)當(dāng)擁有逮捕執(zhí)行權(quán)，以強(qiáng)化對(duì)犯罪的偵查。這樣既有利于簡(jiǎn)化手續(xù)，提高偵查效率，及時(shí)、迅速地偵破瀆職侵犯罪，同時(shí)，也有利于減輕公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，其執(zhí)行權(quán)的賦予還是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行進(jìn)一步的研究，以便通過(guò)合適的制度和程序?qū)崿F(xiàn)。

4.明確對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的量刑建議權(quán)

檢察機(jī)關(guān)享有量刑建議權(quán)是其公訴權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，公訴權(quán)在理論上講包括定罪請(qǐng)求權(quán)和量刑請(qǐng)求權(quán)兩方面內(nèi)容，沒(méi)有后者，對(duì)定罪的請(qǐng)求就失去了原來(lái)的意義，其請(qǐng)求就不是完整的請(qǐng)求[11]P342。建議我國(guó)在法律上明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的量刑建議權(quán)。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，瀆職侵權(quán)犯罪是當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的一個(gè)重要領(lǐng)域。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)由于職權(quán)缺位和職權(quán)弱化等原因，造成瀆職侵權(quán)犯罪查辦和懲治不力。瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督的弱化根源于對(duì)我國(guó)檢察權(quán)性質(zhì)、地位認(rèn)識(shí)上的分歧，認(rèn)為檢察權(quán)是行政權(quán)的觀念使得檢察權(quán)在具體的職權(quán)配置中被弱化，最終形成了瀆職侵權(quán)犯罪查辦和懲治不力的局面。因此，強(qiáng)化瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督的成效，根源在于相關(guān)檢察職權(quán)配置的科學(xué)化、合理化。畢竟，檢察行為的規(guī)范化和有效性來(lái)自檢察職權(quán)的必要性和充分性。而對(duì)于檢察職權(quán)的配置，盡管需要在宏觀前提上基于國(guó)家權(quán)力體系中的不同權(quán)能屬性和類(lèi)別進(jìn)行分析的基本前提，需要在中觀層面上以司法權(quán)力結(jié)構(gòu)及其內(nèi)在關(guān)系為基本依托，但是更需要立足檢察實(shí)踐的特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的實(shí)際場(chǎng)景及其法律關(guān)系的微觀考察作為直接對(duì)象，并因此判斷檢察職權(quán)的適應(yīng)性和短缺性。故而，應(yīng)當(dāng)立足于檢察權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)屬性，反思目前檢察監(jiān)督職權(quán)的不足，對(duì)檢察監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行充實(shí)和完善，進(jìn)一步明確檢察建議權(quán)，放寬瀆職侵權(quán)犯罪的立案條件，擴(kuò)充瀆職侵權(quán)犯罪的偵查權(quán)，明確規(guī)定對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的量刑建議權(quán)，使瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督更為主動(dòng)和強(qiáng)大，以適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)發(fā)展時(shí)期的法治政府建設(shè)與司法效能建設(shè)的需求。

注釋：

① 相關(guān)論述與爭(zhēng)論可參見(jiàn)郝銀鐘：《評(píng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督合理論》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2004年第4期；郝銀鐘：《檢察權(quán)質(zhì)疑》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第3期；陳衛(wèi)東：《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，載《法學(xué)研究》2002年第2期；胡夏冰：《我國(guó)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的檢討與重構(gòu)》，載《社會(huì)科學(xué)》2001年第10期；夏邦：《中國(guó)的檢察院體制應(yīng)予取消》，載《法學(xué)》1999年第7期；張智輝：《中國(guó)檢察——檢察理念與法律監(jiān)督》，北京大學(xué)出版社，2000年；張智輝：《法律監(jiān)督三辨析》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第5期；謝鵬程：《論檢察權(quán)的性質(zhì)》，載《法學(xué)》2000年第2期；孫謙：《中國(guó)的檢察改革》，載《法學(xué)研究》2003年第6期。

② 參見(jiàn)張如新：《撩開(kāi)檢察權(quán)的面紗——從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)模式和社會(huì)權(quán)益維護(hù)結(jié)構(gòu)視角入手》，載《浙江檢察——黨的十六大與檢察體制改革》(第二卷)，2003年。

③ 參見(jiàn)上海市檢察官協(xié)會(huì)：《當(dāng)代檢察理論研究》，上海交通大學(xué)出版社2006年，第285頁(yè)。

④ 詳情參見(jiàn)新華網(wǎng)報(bào)道：http://news.xinhuanet.com/report/2005-07/20/content_3239435.htm。

⑤ 詳情可參見(jiàn)新華網(wǎng)報(bào)道：http://news.xinhuanet.com/legal/2007-05/29/content_6168258.htm。

⑥ 參見(jiàn)：《山西黑磚窯事件始末》，http://news.hsw.cn/node_4041.htm。

⑦ 參見(jiàn)義文：《香港廉政公署簡(jiǎn)介》，載《政府法制》2001年第9期；張建軍：《關(guān)于香港廉政公署的觀察與思考》，載《大慶社會(huì)科學(xué)》2002年第4期；石東坡、石東偉：《香港廉政公署的組織法分析》，《法治研究》2009年第5期。

⑧ 參見(jiàn)：上海市檢察官協(xié)會(huì)：《當(dāng)代檢察理論研究》，上海交通大學(xué)出版社，2006年第145頁(yè)。

⑨ 參見(jiàn)人民網(wǎng)報(bào)道：http://world.people.com.cn/GB/1029/6418342.html。

⑩ 參見(jiàn)：《瀆職犯罪：豈是"好心辦壞事"》，載《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年1月24日。

[1] 楊芳輝，王平. 走向職權(quán)化——職務(wù)犯罪預(yù)防的發(fā)展方向[A].中國(guó)預(yù)防職務(wù)犯罪理論與實(shí)踐研究報(bào)告[C].北京：中國(guó)民主法制出版社，2005.

[2] 張智輝.法律監(jiān)督三辨析[J].中國(guó)法學(xué),2003, 5.

[3] 樊學(xué)勇，陶楊.特殊偵查手段法制化問(wèn)題研究[A]. 崔敏主編.刑事訴訟與證據(jù)運(yùn)用(第一卷)[C]，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2005.

[4] 張祥濤. 世界著名反腐機(jī)構(gòu)的運(yùn)行特點(diǎn)及對(duì)我國(guó)反腐斗爭(zhēng)的啟示[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2006，1.

[5] 黃保軒.啟迪與借鑒：從香港的反貪?rùn)C(jī)制看內(nèi)地的反腐倡廉制度建設(shè)[J].蘭州學(xué)刊,2003,6.

[6] 楊濤.能否給檢察官量刑建議權(quán)[N].東方早報(bào),2007-10-24.

[7] 張雪妲.國(guó)外量刑建議制度比較[N].法制日?qǐng)?bào),2001-08-05.

[8] 程文浩.香港廉政公署30年——一部反腐的經(jīng)典教材[J],黨的建設(shè),2005,3.

[9] 李超，胡紹寶.職務(wù)犯罪的立案條件辨析[J].中共烏魯木齊市委黨校學(xué)報(bào),2007,3.

[10] 關(guān)英彥.檢察偵查權(quán)若干問(wèn)題探討[J].中國(guó)檢察官,2006,1.

[11] 鄧思清.檢察權(quán)研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

(責(zé)任編輯：黃春燕)

OntheProblemandIt’sBreakthroughofProcuratorialSupervisiononDerelictionofDuty——OnProcuratorialPower’sConfiguration

ShiDong-po1MaoZhi-peng2XieWen-chun3

(1.Law School of Zhejiang University of Technology, Hangzhou Zhejiang 310023； 2.Law School of Langfang Normal University,Langfang Hebei 065000; 3.Wen Ling Municipal Procuratorate in Zhejiang Province,Wenling Zhejiang 317500)

Dereliction of duty is a serious object of procuratorial supervision. Practically, the factor as the absence and reduction of procuratorial power lead to the ineffectiveness of investigation and punishment on misprision crimes. The reduction of procuratorial supervision on dereliction of duty lead from the differences between the nature and status of procuratorial power. The idea that the procuratorial power is one of the administrative power made the first weakened. Eventually, it leaded the criminal investigation and punishment of dereliction of duty to a poor situation. Therefore, it should be based on that the nature of prosecutorial power is legal supervision, so,reflecting the shortage of procuratorial power, in order to enrich and perfect it, it is necessary to clarify further the inspecting suggestion system, relaxe the conditions of registering, extend the investigation power, define the crime sentencing suggestion system, so that procuratorial supervision on dereliction of duty will be more powerful and active.

dereliction of duty； procuratorial supervision； procuratorial power； investigation power

1002—6274(2010)04—090—09

DF052

A

本文是朱蘇力教授、周旺生教授主持的2005年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“法律制度與社會(huì)建設(shè)的和諧”(05&ZD042)的階段性成果。

石東坡(1970-)，男，河北無(wú)極人，廈門(mén)大學(xué)法學(xué)博士后，浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)與立法學(xué)等；毛志鵬(1978-)，男，河北行唐人，法學(xué)碩士，廊坊師范學(xué)院法律系教師，研究方向?yàn)樾淌略V訟法學(xué)、司法制度；謝文春(1969-)，男，浙江溫嶺人，浙江省溫嶺市人民檢察院副檢察長(zhǎng)，研究方向?yàn)樾淌略V訟法學(xué)、檢察理論。