任永安 鄒愛勇

(1.四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610064;2.西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，陜西 西安 710063)

淺析礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度

任永安1鄒愛勇2

(1.四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610064;2.西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，陜西 西安 710063)

生態(tài)補(bǔ)償制度的概念界定至今無(wú)統(tǒng)一定論。拋開概念之爭(zhēng)，一般認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償制度由三部分組成：補(bǔ)償方式、補(bǔ)償程序和無(wú)凈損失。通過(guò)考察國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，初步提出以礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度以及保證金制度作為建構(gòu)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)路徑。

礦產(chǎn)資源 生態(tài)補(bǔ)償 制度構(gòu)建

礦產(chǎn)資源是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會(huì)財(cái)富的重要源泉。礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用，既對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起了巨大的推動(dòng)作用，同時(shí)也對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響。礦產(chǎn)資源的開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害量大、面廣，如何調(diào)整生態(tài)損害與保護(hù)的關(guān)系以及加速礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)已成為生態(tài)補(bǔ)償制度研究的一項(xiàng)重要任務(wù)。因此，探討與研究礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度具有很大的理論和實(shí)踐意義。

一、生態(tài)補(bǔ)償制度梳理

盡管已有很多針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐探索，但到目前為止仍缺乏明確的定義, 一般將其視為保護(hù)環(huán)境的一種方法。在此思路下，論者往往將其論點(diǎn)一著眼于，環(huán)境為公共物品，而化解公共物品下的環(huán)境問(wèn)題首選的經(jīng)濟(jì)路徑在于矯正外部性(externality), 使外部成本內(nèi)部化；論點(diǎn)二著手于，將公認(rèn)為解決外部性問(wèn)題的兩大定理——科斯定理和庇古稅——套入。此范式下的分析顯然無(wú)法解釋實(shí)踐中廣泛存在的諸如補(bǔ)償誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償程序、補(bǔ)償?shù)攸c(diǎn)等問(wèn)題。筆者認(rèn)為，定義本身只是一種表達(dá)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的方式，語(yǔ)言存在無(wú)法窮盡的角落，生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題研究的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于對(duì)實(shí)踐中廣泛存在的疑惑進(jìn)行分析，而非試圖在做一個(gè)蓋棺定論似的定義上爭(zhēng)論不休，能簡(jiǎn)單概括生態(tài)補(bǔ)償意欲反映的問(wèn)題就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了定義的目的。基于此，筆者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償(Ecological Compensation)是針對(duì)開發(fā)行為過(guò)程中易于對(duì)環(huán)境造成損害的弊端，通過(guò)采取各種措施予以彌補(bǔ)或補(bǔ)償，從而保證整體環(huán)境質(zhì)量能維持相同或更高水準(zhǔn)的一種制度。礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中往往會(huì)造成非常嚴(yán)重的生態(tài)破壞，因此，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償理論在礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中圍繞對(duì)環(huán)境與生態(tài)保護(hù)的具體運(yùn)用。①一般認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償制度由三部分構(gòu)成：

(一)補(bǔ)償方式

一般來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償方式主要包括政策補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、現(xiàn)金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、綠色補(bǔ)償?shù)?。在我?guó)，對(duì)補(bǔ)償方式的論述集中在是采用貨幣還是實(shí)物進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖置嬉馑祭斫?。但補(bǔ)償方式其實(shí)應(yīng)主要解決兩個(gè)問(wèn)題，即怎么補(bǔ)償(而非是貨幣補(bǔ)償或?qū)嵨镅a(bǔ)償?shù)膿褚贿x擇)和在哪里補(bǔ)償。前者可以歸結(jié)為，同質(zhì)補(bǔ)償還是異質(zhì)補(bǔ)償。所謂同質(zhì)補(bǔ)償是指，當(dāng)森林、植被、草地等生態(tài)環(huán)境受到破壞時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用與原生態(tài)環(huán)境相同的方式進(jìn)行補(bǔ)償。而所謂異質(zhì)補(bǔ)償就是采取與原生態(tài)環(huán)境類似的方式進(jìn)行補(bǔ)償；后者則是指同地補(bǔ)償還是異地補(bǔ)償。所謂同地補(bǔ)償是指在受到環(huán)境破壞的地方進(jìn)行補(bǔ)償。而異地補(bǔ)償是指在受到環(huán)境破壞的地域外進(jìn)行補(bǔ)償。一般而言，生態(tài)補(bǔ)償下的同質(zhì)補(bǔ)償(現(xiàn)地補(bǔ)償)成效優(yōu)于異質(zhì)補(bǔ)償(異地補(bǔ)償)，因?yàn)榍罢哐a(bǔ)償更加完整、全面,其政策的接受度以及環(huán)保的實(shí)效理應(yīng)高于后者。但由于同質(zhì)補(bǔ)償(現(xiàn)地補(bǔ)償)在實(shí)踐中往往較難，比如現(xiàn)地補(bǔ)償下沒(méi)有同質(zhì)補(bǔ)償?shù)臈l件。因此在實(shí)踐中要求以異地補(bǔ)償、同質(zhì)補(bǔ)償較為可取。如德國(guó)《聯(lián)邦礦山法》就規(guī)定，必須對(duì)因開礦占用的森林、草地實(shí)行等面積異地恢復(fù)。

(二)補(bǔ)償程序

補(bǔ)償程序(Mitigation Sequence)又被稱為補(bǔ)償三原則，即回避(Avoid)、減輕(Mitigation)、補(bǔ)償(Compensation)。補(bǔ)償程序最先是由美國(guó)環(huán)保署和美國(guó)陸軍在1990年的一次協(xié)議備忘錄中提出。所謂補(bǔ)償程序是指，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)依據(jù)回避、減輕、補(bǔ)償三個(gè)步驟進(jìn)行。具體而言，在開發(fā)活動(dòng)可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞時(shí)，首先必須考慮回避或者部分回避可能造成破壞的區(qū)域；如若無(wú)法回避或者僅僅能部分回避時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取各種措施使得這種破壞降低到最小；在采取了所有的減輕措施之后，依然會(huì)造成對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞時(shí)，才要求采取生態(tài)補(bǔ)償措施。

(三)無(wú)凈損失

根據(jù)美國(guó)魚類與野生動(dòng)物局的資料顯示，在1780～1980年這段期間，美國(guó)的濕地面積減少約53%。近年來(lái)，更是以驚人的速度減少②。為此，在1988年召開的一次論壇上，與會(huì)者提出了無(wú)凈損失(No-Net-Loss)概念。所謂的無(wú)凈損失就是指，開發(fā)施工過(guò)程中對(duì)生態(tài)造成破壞的，應(yīng)當(dāng)采取撫育、改善、創(chuàng)造或保護(hù)等各種手段予以補(bǔ)償，使得環(huán)境質(zhì)量大抵上能維持相同的或更好的標(biāo)準(zhǔn)。在這次論壇上，與會(huì)者還提出了美國(guó)濕地保護(hù)的短期和長(zhǎng)期目標(biāo)。無(wú)凈損失是作為短期目標(biāo)存在的，即要求在短期內(nèi)保證濕地質(zhì)量、數(shù)量應(yīng)達(dá)到無(wú)凈損失；而在長(zhǎng)期上應(yīng)使得環(huán)境質(zhì)量“凈增加”(Net-Gain)。此次論壇的成果很快反映到政策層面。美國(guó)環(huán)保署(USEPA)在1989年正式提出了無(wú)凈損失概念。為了應(yīng)對(duì)濕地等生態(tài)環(huán)境在施工開發(fā)過(guò)程中受到的巨大破壞，美國(guó)同年開始實(shí)施無(wú)凈損失的相關(guān)策略，并已經(jīng)在包括礦產(chǎn)資源開發(fā)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域建立起一套相適應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償制度。

二、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?/h2>

如上所言，生態(tài)補(bǔ)償制度具體運(yùn)用到礦產(chǎn)資源開發(fā)時(shí)，可以從補(bǔ)償方式和補(bǔ)償程序兩方著手，使得環(huán)境質(zhì)量大抵上能維持相同的或更好的標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施,一方面能作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的有效方式,另一方面又能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的均衡發(fā)展。具體而言，礦產(chǎn)資源開發(fā)之生態(tài)補(bǔ)償需求的必要性主要包括以下兩個(gè)方面：

(一)礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題

礦產(chǎn)資源開發(fā)幾乎會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成全方位的影響。首先，大量的水消耗和嚴(yán)重的水污染。根據(jù)《山西省煤炭開采對(duì)水資源的破壞影響及評(píng)價(jià)》顯示，山西每開采1噸煤直接破壞2.48噸水資源。每年開采的5億噸煤，破壞的水資源達(dá)12億立方米左右，相當(dāng)于山西省整個(gè)引黃工程的總引水量。大量的礦井排水嚴(yán)重污染了地表水體，更嚴(yán)重的是污水滲入地下水系，造成地下水資源的污染；其次，礦產(chǎn)資源開發(fā)會(huì)產(chǎn)生大量的二氧化硫和煙塵等高濃度污染物，產(chǎn)生嚴(yán)重的大氣污染；礦產(chǎn)資源開發(fā)需占用大量土地資源，而大規(guī)模地開采煤炭，會(huì)造成礦區(qū)土地塌陷、地表擾動(dòng)、崩塌、泥石流等嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)害；最后，礦產(chǎn)資源開發(fā)大量吞噬森林植被面積，土地植被生態(tài)功能嚴(yán)重退化，從而造成物種資源流失嚴(yán)重。

(二)生態(tài)補(bǔ)償制度是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段

雖然環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在根本利益上基本一致，但不可置否，兩者代表的是兩種不同的價(jià)值取向，由此引發(fā)的沖突也屢見不鮮。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間應(yīng)當(dāng)是相輔相成的關(guān)系，不可能追求其中之一而否定另一端。如何實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境利益相協(xié)調(diào)，使得破壞環(huán)境的責(zé)任與保護(hù)環(huán)境的義務(wù)相適應(yīng)就成為重要的課題。目前我國(guó)實(shí)施的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法雖然要求礦產(chǎn)資源開發(fā)之前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)評(píng)，從而減輕其對(duì)環(huán)境造成的不良影響，但對(duì)補(bǔ)償機(jī)制卻缺乏關(guān)注，筆者認(rèn)為這是不完整的環(huán)境制度。在礦產(chǎn)資源開發(fā)中建立生態(tài)補(bǔ)償制度，通過(guò)對(duì)補(bǔ)償方式以及補(bǔ)償程序的充分考慮，從而實(shí)現(xiàn)“無(wú)凈損失”具有相當(dāng)大的意義。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，高投入、高消耗、低產(chǎn)出、低效率的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。建立生態(tài)補(bǔ)償制度,將環(huán)境成本內(nèi)化為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變量之一，提高資源利用效率,減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞和污染,從而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，化解環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在的矛盾。

三、礦產(chǎn)資源開發(fā)之生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)內(nèi)外現(xiàn)狀

生態(tài)補(bǔ)償研究在國(guó)內(nèi)外呈現(xiàn)出兩種完全不同的方向。在國(guó)外，生態(tài)補(bǔ)償更多的是從微觀角度出發(fā)研究濕地、道路建設(shè)、礦產(chǎn)資源和流域水環(huán)境保護(hù)等補(bǔ)償?shù)木唧w問(wèn)題，在補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)原因、補(bǔ)償?shù)某绦?、補(bǔ)償?shù)木唧w機(jī)制等方面取得諸多成果；而在國(guó)內(nèi)，大多限于理論層面對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的宏觀構(gòu)架進(jìn)行論述,而這種論述更多的又是從經(jīng)驗(yàn)的角度考慮生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施問(wèn)題,在補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)、補(bǔ)償?shù)闹黧w和對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等研究成果較多。

具體到礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償方面，德國(guó)和美國(guó)的做法存在很多相似并值得借鑒的地方。在此，我們將簡(jiǎn)要介紹德美兩國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

(一)德國(guó)

德國(guó)由于煤炭資源相對(duì)豐富，其采礦業(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)，而由此引起的生態(tài)破壞問(wèn)題也相當(dāng)嚴(yán)重。有鑒于此，德國(guó)在1980年制定了《聯(lián)邦礦山法》,對(duì)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與恢復(fù)做出了規(guī)定。從《聯(lián)邦礦山法》來(lái)看，針對(duì)新老礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償與恢復(fù)問(wèn)題，德國(guó)采取了不同的應(yīng)對(duì)措施，取得了積極的效果。對(duì)于立法前的歷史遺留下來(lái)的老礦區(qū),由政府成立礦山復(fù)墾公司專門從事礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償與恢復(fù),所需資金由政府全額財(cái)政撥款，其中聯(lián)邦政府承擔(dān)75%，州政府承擔(dān)25%；對(duì)于立法后出現(xiàn)的生態(tài)破壞問(wèn)題，根據(jù)《聯(lián)邦礦山法》的有關(guān)規(guī)定,則由開發(fā)者對(duì)礦區(qū)開發(fā)造成的生態(tài)損害進(jìn)行補(bǔ)償與以及負(fù)責(zé)治理。而且在礦區(qū)開采審批前，礦區(qū)開發(fā)者必須有相關(guān)防止生態(tài)破壞，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償以及負(fù)責(zé)治理的措施。針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償和治理礦區(qū)需要大筆資金的現(xiàn)實(shí),《聯(lián)邦礦山法》還要求預(yù)先預(yù)留約占該企業(yè)年利潤(rùn)3%左右的生態(tài)補(bǔ)償和治理專項(xiàng)資金，這為保證生態(tài)破壞出現(xiàn)時(shí)該企業(yè)有財(cái)力進(jìn)行補(bǔ)償提供了前提。在對(duì)該法的具體執(zhí)行方面，政府每年還派專項(xiàng)組到礦區(qū)進(jìn)行檢查《聯(lián)邦礦山法》的實(shí)際執(zhí)行情況。此外，礦區(qū)開發(fā)和復(fù)墾都制定了嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)露天開挖出來(lái)的表土層和深土層要分類堆放以便復(fù)墾,并確保復(fù)墾后能迅速恢復(fù)地力；礦水抽出后不得直接排入河流或湖泊,必須經(jīng)過(guò)人工蘆葦濕地生物處理后才允許排放；礦區(qū)要對(duì)周圍的地下水位負(fù)責(zé),礦坑恢復(fù)為人工湖的要負(fù)責(zé)管理100年；復(fù)墾為耕地的要種植作物7年并變?yōu)槭斓睾蟛庞栩?yàn)收等等[1]。

(二)美國(guó)

美國(guó)國(guó)會(huì)在1977年通過(guò)了《聯(lián)邦露天采礦控制和復(fù)墾法》(SMCRA)。該法規(guī)定任何進(jìn)行露天采礦的企業(yè)必須繳納一定數(shù)量的復(fù)墾保證金，要求采礦企業(yè)在取得生產(chǎn)許可證之前就建立起生態(tài)重建的金融安排③,采礦企業(yè)若完成土地復(fù)墾任務(wù)則將復(fù)墾保證金返還，反之，則將保證金用于資助第三方進(jìn)行復(fù)墾。2006年4月21日，美國(guó)聯(lián)邦土地管理局頒布了新時(shí)期能源和非能源礦產(chǎn)資源管理10條原則。其第3條也再一次重申了保證金的重要性：“土地管理局將要求(相關(guān)人提交)保證金以提供對(duì)法律授權(quán)的土地和其他利用目的的土地進(jìn)行復(fù)墾?！比缟纤?，由于德國(guó)和美國(guó)的做法存在很多相似的地方，這里不逐一而論。兩國(guó)不同的是，在歷史遺留下來(lái)的老礦區(qū)造成生態(tài)破壞時(shí)如何籌集資金治理問(wèn)題上，美國(guó)沒(méi)有采取德國(guó)的做法，而是依賴其發(fā)達(dá)的金融融資體系通過(guò)基金來(lái)籌集資金。

(三)中國(guó)的相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

中國(guó)最早的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐始于1983 年，在云南省對(duì)磷礦開采征收覆土植被及其它生態(tài)環(huán)境破壞恢復(fù)費(fèi)用[2]，20世紀(jì)90年代中期進(jìn)一步進(jìn)行改進(jìn)，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)征收礦產(chǎn)資源稅，主要用以調(diào)節(jié)資源開發(fā)中的級(jí)差收入，刺激保護(hù)生態(tài)環(huán)境、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行為。從1994年起施行《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，開始征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查。中央將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成所得納入國(guó)家預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理，其中70%用于礦產(chǎn)勘查支出，20%用于礦產(chǎn)資源保護(hù)支出，10%用于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。從其用途可以看出，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的設(shè)立目的在于保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘察、保護(hù)與合理開發(fā)，彌補(bǔ)國(guó)家對(duì)資源勘探投入的不足，具有資源耗竭性補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。1997年開始實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法》第32條規(guī)定：開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施。開采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償，并采取必要的補(bǔ)救措施?！端帘３址ā?、《土地復(fù)墾條例》確立了“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”、“誰(shuí)復(fù)墾、誰(shuí)受益”原則。礦產(chǎn)資源法的實(shí)施細(xì)則規(guī)定了礦山開發(fā)水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的具體要求，明確要求不能履行水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)責(zé)任的采礦人，應(yīng)向有關(guān)部門交納履行上述責(zé)任所需的費(fèi)用。這是礦山開發(fā)押金制度的雛形。有學(xué)者認(rèn)為,法律并未規(guī)定采用土地復(fù)墾保證金制度[3]。從實(shí)踐來(lái)看，盡管系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)政策沒(méi)有得到全面實(shí)施，礦產(chǎn)資源開發(fā)的復(fù)墾押金制度卻在地方得到試點(diǎn)。如廣西，采用征收保證金的辦法，激勵(lì)企業(yè)治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，若企業(yè)不采取措施，政府將用保證金雇傭?qū)I(yè)化公司完成治理和恢復(fù)任務(wù)；西藏自治區(qū)2003年出臺(tái)的《黃金礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)保證金制度》規(guī)定，凡在西藏自治區(qū)內(nèi)開采黃金者必須承擔(dān)因采礦而破壞礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)與治理責(zé)任，預(yù)繳礦山環(huán)境恢復(fù)保證金；浙江省對(duì)于新開礦山，通過(guò)地方性立法，建立礦山生態(tài)環(huán)境備用金制度，按單位采礦破壞面積確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，按照“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)；誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”原則解決新礦山的生態(tài)破壞問(wèn)題，做到不欠新帳；對(duì)于廢棄礦山，采用兩種辦法治理和恢復(fù)：若受益者明確的廢棄礦山，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)治理”的機(jī)制實(shí)施；若廢棄礦山已沒(méi)有或無(wú)法確定受益人的，則由政府出資并組織實(shí)施。此外該省在2004 年出臺(tái)的《浙江省生態(tài)建設(shè)財(cái)政激勵(lì)機(jī)制暫行辦法》規(guī)定，財(cái)政補(bǔ)償和激勵(lì)的重點(diǎn)是生態(tài)建設(shè)，加大各項(xiàng)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目和工程的補(bǔ)償支持力度，將生態(tài)補(bǔ)償與政府績(jī)效、生態(tài)建設(shè)責(zé)任目標(biāo)相結(jié)合起來(lái)進(jìn)行考核。生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)表明，資源開采管理手段已經(jīng)開始從傳統(tǒng)命令控制式向采取生態(tài)補(bǔ)償這種具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與抑制雙重功效的方式轉(zhuǎn)變。

四、我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)之生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建設(shè)想

通過(guò)前文對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度基本內(nèi)涵的梳理以及考察國(guó)內(nèi)外礦產(chǎn)資源開發(fā)現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為構(gòu)建礦產(chǎn)資源開發(fā)之生態(tài)補(bǔ)償制度具有多方面的需求。構(gòu)建我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)之生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)從生態(tài)補(bǔ)償制度基本內(nèi)涵以及國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)著手，即我國(guó)應(yīng)當(dāng)在遵循補(bǔ)償三程序之下，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度，從而達(dá)致生態(tài)環(huán)境“無(wú)凈損失”。國(guó)外針對(duì)不同礦區(qū)采取不同的補(bǔ)償策略以及保證金制度在我國(guó)地方性立法中得到預(yù)先的回應(yīng)，構(gòu)建全國(guó)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源開發(fā)之生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)在這種框架性思路下探討。

當(dāng)前針對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償討論多集中在要素補(bǔ)償、準(zhǔn)私人物品和“外部性大小決定成本分擔(dān)”三方面。按照生態(tài)系統(tǒng)的組成要素作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，礦產(chǎn)資源開發(fā)就屬于要素補(bǔ)償類項(xiàng)目。而對(duì)要素補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)在于兩點(diǎn)，其一，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的礦產(chǎn)資源開發(fā)行為征收資源費(fèi)；其二，對(duì)可能破壞生態(tài)環(huán)境的礦產(chǎn)資源開發(fā)行為預(yù)先實(shí)行保證金制度。而從經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)物品的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性出發(fā)可以將物品分為兩大類:公共物品和私人物品。而其較具中性的劃分還包括準(zhǔn)公共物品( quasi public goods)和準(zhǔn)私人物品( quasi - private goods)。礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程及其產(chǎn)品具有私人產(chǎn)品性質(zhì),原因在于，其產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題大都屬于點(diǎn)源污染, 損害方和受損方的關(guān)系較為明確；但同時(shí)又具有一定的公共物品性質(zhì),因?yàn)榈V產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家所有,資源開發(fā)所產(chǎn)生的生態(tài)問(wèn)題的影響具有區(qū)域性和局部性，所以礦產(chǎn)資源開發(fā)一般被劃歸為準(zhǔn)私人物品行列。對(duì)此主要在以下兩方面進(jìn)行干預(yù)。首先，完善“污染者付費(fèi)”原則，使礦產(chǎn)資源開發(fā)主體自行將外部成本內(nèi)部化,主要是要求其進(jìn)行復(fù)墾等治理措施以及預(yù)交保證金；其次，礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞，導(dǎo)致礦區(qū)居民人身、財(cái)產(chǎn)及環(huán)境權(quán)益損害的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)環(huán)境污染侵權(quán)訴訟要求的舉證責(zé)任倒置、因果關(guān)系推定以及公益訴訟等措施保障受害人的權(quán)益。關(guān)于“外部性大小決定成本分擔(dān)”，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)原理，即補(bǔ)償成本應(yīng)當(dāng)能填補(bǔ)礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的生態(tài)破壞所需的費(fèi)用。礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的負(fù)外部性主要是點(diǎn)污染源、具有局域性和地方性的特點(diǎn)，所以一般其負(fù)外部性的溢出效應(yīng)相對(duì)較小, 主要限于當(dāng)?shù)? 受采礦區(qū)塌陷、礦區(qū)水源、森林植被破壞等礦區(qū)生態(tài)問(wèn)題影響的主體主要集中在當(dāng)?shù)丌?。所?按照外部性大小決定成本分擔(dān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以治理生態(tài)環(huán)境所需成本為依據(jù)確定。筆者認(rèn)為，在目前條件下，依據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境損失的治理成本作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有合理性和可行性，原因不僅在于，該政策的提出首先遵循了經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的一般規(guī)定，也符合權(quán)利與義務(wù)相匹配的法律要求，而且在實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木徑饨?jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)沖突功能上兼具可行性，因?yàn)槠浼骖櫫耸軗p者的權(quán)益和補(bǔ)償者的承受能力。

具體而言，應(yīng)當(dāng)在以下兩方面進(jìn)行完善：

(一)完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度

長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)實(shí)行“產(chǎn)品高價(jià)、資源低價(jià)和環(huán)境無(wú)價(jià)”的價(jià)格扭曲策略,無(wú)法促使礦產(chǎn)企業(yè)將環(huán)境恢復(fù)和復(fù)墾成本計(jì)入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本,相反，環(huán)境資源的無(wú)償或低價(jià)使得大量礦產(chǎn)資源開采嚴(yán)重浪費(fèi),與之伴隨的就是生態(tài)環(huán)境愈加惡劣。開征礦產(chǎn)資源稅的初衷一般認(rèn)為是在于調(diào)節(jié)級(jí)差收入，從而實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的屬性。這無(wú)論與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，還是體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念都有相當(dāng)?shù)木嚯x。因此現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的功能，使得礦產(chǎn)資源的生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值能夠在礦產(chǎn)資源開發(fā)中得到體現(xiàn)，即實(shí)現(xiàn)稅收制度的“綠化”。此外，現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計(jì)稅已經(jīng)廣為各界詬病，為體現(xiàn)資源有價(jià)，促使企業(yè)考慮市場(chǎng)需求,合理開發(fā)利用資源，應(yīng)按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅，提高征稅額。

征收礦產(chǎn)資源稅費(fèi)，一方面在于實(shí)現(xiàn)資源有償使用，為資源的保護(hù)和撫育提供資金保障，另一方面在于通過(guò)資源價(jià)格的市場(chǎng)變化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。而目前我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)依照資源耗竭性補(bǔ)償原則進(jìn)行征收，征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)資源耗竭性補(bǔ)償?shù)某踔?，更沒(méi)有體現(xiàn)資源耗竭過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的補(bǔ)償，無(wú)法維持礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用以及實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的?！霸谫Y源性行業(yè), 由于資源補(bǔ)償稅和地方資源稅比例很低, 也使得地方源于資源性行業(yè)的收人有限, 地方資源大量被開采, 收人卻很少, 甚至出現(xiàn)開采越多, 虧損越多的不正常現(xiàn)象。[4]”因此，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的一個(gè)重要方向就是增加資源費(fèi)中生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，將生態(tài)補(bǔ)償列入資源費(fèi)的開支科目等[5]P13-24。即應(yīng)當(dāng)提高礦產(chǎn)資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，將礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中對(duì)生態(tài)價(jià)值造成的損失納入礦產(chǎn)資源費(fèi)之中。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大多種形式的稅費(fèi)減免，對(duì)于礦產(chǎn)開發(fā)人按照礦山環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案進(jìn)行礦山環(huán)境治理,應(yīng)當(dāng)加大其稅費(fèi)減免力度。我國(guó)從1994年起正式開征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，近年來(lái)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收額穩(wěn)步增長(zhǎng)，2001年為17.5億元，2005年為43.1億元，2006年為58.1億元，2007年為89.6億元，2008年為113.4億元，2009年113.4億元。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收額的不斷增加，保障礦山生態(tài)治理的力度也將隨之增強(qiáng)，但是如何完善礦產(chǎn)資源稅與費(fèi)改革，避免稅費(fèi)征收重復(fù)，厘清稅費(fèi)界限與銜接是我們需要著重考慮的問(wèn)題。

應(yīng)該注意的是,自從分稅制改革以來(lái),地方財(cái)政狀況由于財(cái)權(quán)、事權(quán)的不對(duì)等顯得相對(duì)緊張,而中央財(cái)政經(jīng)過(guò)20多年的持續(xù)增長(zhǎng),治理環(huán)境的支付能力明顯強(qiáng)于地方財(cái)政,這顯然是賦予地方治理環(huán)境問(wèn)題權(quán)限不足的反映,因此有必要賦予地方部分征稅自主權(quán)。故有必要“改變資源稅收中國(guó)家和地方的分割比例, 重點(diǎn)向地方傾斜, 增加資源補(bǔ)償費(fèi), 提高地方資源稅率, 適當(dāng)調(diào)低國(guó)家資源稅”。[4]

(二)建立保證金制度

作為與礦產(chǎn)資源一樣具有價(jià)值的生態(tài)資源，生態(tài)環(huán)境的損害應(yīng)當(dāng)計(jì)入礦山開采的成本當(dāng)中。目前礦產(chǎn)開采管理面臨制約手段剛性過(guò)強(qiáng)而制約不足的問(wèn)題，采取經(jīng)濟(jì)措施致力于督促礦產(chǎn)開采人履行礦山環(huán)境恢復(fù)和治理是一種有效的途徑。按照我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，礦產(chǎn)資源開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目在進(jìn)行可行性方案之前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)評(píng)。通過(guò)環(huán)評(píng)可以明確礦產(chǎn)資源開發(fā)可能會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)當(dāng)預(yù)備有適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行生態(tài)環(huán)境破壞治理的措施。為此，礦產(chǎn)資源開發(fā)主體應(yīng)根據(jù)礦區(qū)開發(fā)的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃所需的要求、礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目所處環(huán)境區(qū)域的各種狀況、環(huán)評(píng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法定要求，提供對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的各種回避、減輕措施。但環(huán)評(píng)制度缺乏對(duì)補(bǔ)償制度的考慮，嘗試在礦產(chǎn)資源開發(fā)可行性規(guī)劃階段納入生態(tài)補(bǔ)償制度就可以彌補(bǔ)這種缺憾。而預(yù)先在生態(tài)補(bǔ)償制度中建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金,用于礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞的治理與恢復(fù)就是國(guó)外行之有效的措施。目前國(guó)內(nèi)個(gè)別地方存在以收費(fèi)或押金制度簡(jiǎn)單替代生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，免除開發(fā)者治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任，混淆押金制度與生態(tài)補(bǔ)償制度的關(guān)系，不能實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)的有序平衡保護(hù)。

保證金制度在發(fā)達(dá)國(guó)家,如美國(guó)、加拿大、澳大利亞、法國(guó)等得到廣泛運(yùn)用。以德、美兩國(guó)以及我國(guó)地方生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任主要按照老廢棄礦山和新廢棄礦山兩種情形分別來(lái)考慮。對(duì)于廢棄礦區(qū)老礦區(qū)已造成的生態(tài)問(wèn)題由中央政府負(fù)責(zé)治理⑤，礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理資金的主要來(lái)源是政府財(cái)政撥款以及向正在生產(chǎn)的礦山征收的“廢棄礦山生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)”。美國(guó)將保證金分為兩類，一類是全程性保證金，即向采礦人一次性收取相當(dāng)于礦山土地復(fù)墾所需費(fèi)用的資金；一類是階段性保證金，即以企業(yè)每年采礦的情況為依據(jù)來(lái)增加保證金，以保證對(duì)下個(gè)年度采礦活動(dòng)所造成的破壞進(jìn)行有效恢復(fù)。對(duì)于新礦區(qū)造成的破壞，筆者認(rèn)為德國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，即由開發(fā)者進(jìn)行補(bǔ)償與以及負(fù)責(zé)治理。在德國(guó)，繳納礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金是評(píng)估與審核采礦權(quán)人取得采礦許可證的先決條件，從而強(qiáng)化了礦山企業(yè)自覺(jué)履行礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)的意愿。德國(guó)《礦山還原法》對(duì)礦山土地還原再造規(guī)定了明確的程序和辦法:在開礦時(shí)將表層土按剝離的先后順序堆放在一邊,開采后還原土地時(shí),先填底土和無(wú)害垃圾,然后再按順序回填各表土層,土地還原后第1年種綠肥,第2年種甜菜,從第3年開始種植糧食作物,5年后即等土地充分熟化后,采礦公司才把土地移交給農(nóng)民耕種[6]。我國(guó)應(yīng)建立礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)補(bǔ)償保證金制度，通過(guò)交納一定的修復(fù)保證金的方式，確保生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。將采礦許可證取得與生態(tài)補(bǔ)償相掛鉤，要求企業(yè)預(yù)先交納一定保證金的方式確保生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)，資金規(guī)模主要取決于礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)模的大小以及自然環(huán)境、開發(fā)技術(shù)等因素；同時(shí)為實(shí)現(xiàn)達(dá)到保證金的特殊目的，可以借鑒美國(guó)保證金收取采取常態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合的方式。所收取的保證金應(yīng)保證?？顚Ｓ?，一方面起到促使采礦權(quán)人在采礦過(guò)程中合理開采礦產(chǎn)資源的作用，另一方面，在閉礦、停辦、關(guān)閉礦山后，要求開礦人致力于因礦產(chǎn)資源開發(fā)遭受污染和破壞的環(huán)境的治理與恢復(fù)工作。

注釋：

① 參見：王小萍:《礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究》,載于2006年中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)年會(huì)論文集, 2006年版,第1595頁(yè)。

② Board on Environmental Studies and Toxicology, National Research Council, National Academy, Compensating for Wetland Losses Under the Clean Water Act, 2001.

③ Bassett R. A. A selective review of laws requiring reclamation on closure of mines. International Bar Association. 13th Annual Conference of IBA-Section on Energy and Natural Resources Law. Cape Town, South Africa, 1998.

④ 采礦引發(fā)的空氣污染造成的負(fù)外部性相對(duì)比較大。

⑤ 由于我國(guó)分稅制改革后中央財(cái)政收入迅速增加，大大超過(guò)地方財(cái)政收入，因此不應(yīng)當(dāng)要求地方政府來(lái)負(fù)擔(dān)這筆支出。

[1] 李靜云，王世進(jìn).生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究[J].河北法學(xué),2007,6.

[2] 莊國(guó)泰,高鵬,王學(xué)軍.中國(guó)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的理論與實(shí)踐[J].中國(guó)環(huán)境科學(xué),1995,6.

[3] 曹明德.論我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度[J].法商研究,2007,2.

[4] 閏增強(qiáng),李永寧.外部性補(bǔ)償與西部開發(fā)[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué),2000,5.

[5] 王金南，萬(wàn)軍，張惠遠(yuǎn)等.中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)估與框架初探[A].莊國(guó)泰,王金南.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策設(shè)計(jì)國(guó)際研討會(huì)論文集[C].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2006．

[6] 高彤.礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探討:以慶陽(yáng)地區(qū)石油開發(fā)為例[J].環(huán)境保護(hù),2007,4.

(責(zé)任編輯：黃春燕)

TheEcologicalCompensationofMineralResourcesExploitation

RenYong-an1ZouAi-yong2

(1.Law School of Si Chuan University,Chengdu Sichuan 610064; 2.Economic Law School of Northwest University of Politics and Law,Xi′an Shanxi 710063)

Defines the concept of ecological compensation system has no uniform conclusion. Aside the concept of battle, in dealing with ecological compensation system for the three components, as well as the need to establish a system based on ecological compensation by considering the lessons learned at home and abroad, put forward the mineral resource tax system and the mortgage system as the construction of mineral resources implementation of ecological compensation path.

mineral resources exploitation;ecological compensation; structure of system

1002—6274(2010)04—099—06

DF462

A

任永安 (1973 - ) ,男,河北邯鄲人,四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生,司法部司法研究所副編審，研究方向?yàn)樗痉ㄖ贫龋秽u愛勇 (1983 - ) ,男,江西新余人 ,西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。