李 莉

(紹興文理學(xué)院上虞分院,浙江上虞 312300)＊

分權(quán)制衡取向的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新
——浙江省武義縣后陳村的調(diào)查與思考

李 莉

(紹興文理學(xué)院上虞分院,浙江上虞 312300)＊

后陳村首創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度,作為一項(xiàng)以分權(quán)制衡為取向的村級(jí)民主監(jiān)督制度改革,實(shí)現(xiàn)了村級(jí)權(quán)力組織的重構(gòu)和村級(jí)民主監(jiān)督的創(chuàng)新。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的實(shí)施,有力地促進(jìn)了村莊治理的良政化和社區(qū)的和諧發(fā)展,呈現(xiàn)出明顯的治理績(jī)效,但也存在著監(jiān)督制度不完善、監(jiān)督工作越位和缺位、監(jiān)督參與廣度不足等問(wèn)題,需要借助進(jìn)一步的創(chuàng)新推動(dòng)民主監(jiān)督的發(fā)展。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì);民主監(jiān)督;分權(quán)制衡

民主監(jiān)督作為村民自治的重要環(huán)節(jié),在推進(jìn)中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主建設(shè)過(guò)程中起著重要作用。根據(jù)村民自治制度的要求,村民群眾擁有監(jiān)督村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的民主權(quán)利。但是,在現(xiàn)實(shí)生活中,客觀存在著民主監(jiān)督相對(duì)滯后的現(xiàn)象,嚴(yán)重影響了村民自治的順利進(jìn)展,甚至危及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。本文擬以浙江省武義縣后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度為例,對(duì)村級(jí)民主監(jiān)督制度的創(chuàng)新與發(fā)展作些初步分析。

一、后陳村創(chuàng)舉：分權(quán)制衡取向的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度

村級(jí)民主監(jiān)督是“為了防止個(gè)別利益危害整體利益,維護(hù)村莊正常治理秩序,實(shí)現(xiàn)有效的村務(wù)管理而對(duì)村莊公共權(quán)力實(shí)施的一種必不可少的調(diào)整和控制措施”。[1]針對(duì)后陳村治理中出現(xiàn)的失范,特別是村干部經(jīng)濟(jì)違法、違規(guī),導(dǎo)致村民嚴(yán)重不滿,群眾上訪不斷的情況,武義縣紀(jì)委決定在后陳村進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督改革的試點(diǎn)。設(shè)想在村莊內(nèi)創(chuàng)設(shè)一個(gè)常設(shè)性村級(jí)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu),解決村務(wù)管理中監(jiān)督缺位、錯(cuò)位的癥結(jié)。在武義縣紀(jì)委等部門的指導(dǎo)下,后陳村于 2004年 6月 16-18日召開(kāi)村民代表大會(huì),民主選舉產(chǎn)生了首屆村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),成立了全國(guó)第一個(gè)常設(shè)性的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。同時(shí),討論并通過(guò)了《后陳村村務(wù)管理制度》和《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》,建構(gòu)了一項(xiàng)新的村級(jí)民主監(jiān)督制度——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度。

根據(jù)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度,后陳村在原村黨支委、村委會(huì)等村級(jí)組織基礎(chǔ)上,增設(shè)了專門的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),依據(jù)村務(wù)管理制度和村務(wù)監(jiān)督制度,對(duì)村務(wù)決策、管理實(shí)施監(jiān)督。顯然,這項(xiàng)制度以分權(quán)制衡為取向,實(shí)現(xiàn)了村級(jí)組織體系的重構(gòu)以及村級(jí)民主監(jiān)督的創(chuàng)新。

1.構(gòu)建了分權(quán)制衡的村級(jí)組織結(jié)構(gòu)

從一定意義上說(shuō),村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的創(chuàng)設(shè),在村級(jí)組織體系中建構(gòu)和完善了分權(quán)制衡結(jié)構(gòu)。在原有村級(jí)組織體系中,村黨支部是村級(jí)各項(xiàng)事業(yè)和工作的政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),村民大會(huì)和村民代表會(huì)議是村務(wù)決策機(jī)構(gòu),村民委員會(huì)是村務(wù)管理機(jī)構(gòu)。在這一組織系統(tǒng)中,明顯缺少一個(gè)常設(shè)性村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度在村莊內(nèi)創(chuàng)造性地增設(shè)了一個(gè)常設(shè)性村務(wù)監(jiān)督組織——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)管理制度的實(shí)施和村務(wù)管理的運(yùn)作。按照制度設(shè)計(jì),村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)經(jīng)村民代表會(huì)議選舉和授權(quán),對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé),實(shí)現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督與村務(wù)管理的分離。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)因此成為與村黨支委、村委會(huì)并行的一個(gè)村級(jí)權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)。[2]

第一,從組織的產(chǎn)生和權(quán)力來(lái)源看,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由村民代表會(huì)議產(chǎn)生并對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé),不是村委會(huì)或村支委的下設(shè)機(jī)構(gòu)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)通過(guò)選舉機(jī)制與村民代表會(huì)議建立了委托—代理關(guān)系。正是這種產(chǎn)生方式以及在村級(jí)組織體系中的定位,使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不同于原有的村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督小組,其監(jiān)督功能得以較好發(fā)揮。同時(shí),后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)選舉辦法中也明確規(guī)定,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的候選人應(yīng)是非村兩委成員、文書、記帳員及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系親屬的村民代表。從組織根源上割斷了組織間由血緣關(guān)系帶來(lái)的利益關(guān)聯(lián)。

第二,從職能設(shè)置看,根據(jù)制度設(shè)計(jì),在村級(jí)權(quán)力運(yùn)作中,實(shí)行村務(wù)管理與監(jiān)督分開(kāi),彼此相對(duì)獨(dú)立,互不從屬。村委會(huì)擁有村務(wù)決策的執(zhí)行權(quán),按制管理村務(wù)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)只有監(jiān)督權(quán)及對(duì)村級(jí)事務(wù)的建議權(quán),但無(wú)決策權(quán)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的最主要職能是界定是否違反制度。

第三,從組織的存續(xù)看,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村委會(huì)之間并沒(méi)有決定對(duì)方存續(xù)的權(quán)力,但可通過(guò)村黨支部或基層政府,提請(qǐng)村民代表大會(huì)啟動(dòng)罷免程序。

2.創(chuàng)新了村級(jí)民主監(jiān)督機(jī)制

后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度實(shí)現(xiàn)了多方面的民主監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新：首先,建立常設(shè)性的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。作為一個(gè)常設(shè)性村級(jí)組織,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由 3名專職成員構(gòu)成,成為專門從事村務(wù)監(jiān)督工作的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如此,村務(wù)監(jiān)督也由過(guò)去的兼職變?yōu)閷Ｂ?、由以往的臨時(shí)性變?yōu)榻?jīng)常性。其次,實(shí)施全程性的村務(wù)監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)重要村務(wù)特別是重大的財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施全程性的監(jiān)督。事前實(shí)施超前監(jiān)督,即參與村級(jí)財(cái)務(wù)管理的決策過(guò)程,對(duì)不合制度規(guī)定或不合民意的財(cái)務(wù)決策及時(shí)提出異議,提請(qǐng)村民代表會(huì)議就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商、表決。事中實(shí)施跟蹤監(jiān)督,即參與村務(wù)特別是財(cái)務(wù)決策執(zhí)行的全過(guò)程,抵制不符合制度的村務(wù)管理行為。事后進(jìn)行檢查監(jiān)督,即做好事后每筆收入和支出的審查和資產(chǎn)處置、重大投資行為的審查、督促,公開(kāi)上墻公布等工作。由此,村務(wù)監(jiān)督由過(guò)去的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿绦员O(jiān)督。再次,開(kāi)創(chuàng)全方位的民主監(jiān)督局面。根據(jù)《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》的規(guī)定,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不但擁有倍受村民關(guān)注的村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督職責(zé),還擁有多方面的監(jiān)督職責(zé),其實(shí)施的村務(wù)監(jiān)督是全方位的。從制度執(zhí)行到村務(wù)會(huì)議,從村務(wù)決策到村務(wù)公開(kāi),從財(cái)務(wù)運(yùn)行到重大村務(wù)活動(dòng),從干部評(píng)議到干部罷免等,都在其監(jiān)督范圍內(nèi)。村務(wù)監(jiān)督由過(guò)去的民主理財(cái)轉(zhuǎn)變?yōu)橐载?cái)務(wù)監(jiān)督為重點(diǎn)的全面監(jiān)督。

二、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的治理績(jī)效

五年多來(lái)的實(shí)踐表明,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的導(dǎo)入和運(yùn)作,有力地促進(jìn)了村莊治理的良政化和社區(qū)的和諧發(fā)展,顯現(xiàn)出明顯的治理績(jī)效。

1.推動(dòng)了社區(qū)的和諧發(fā)展

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)架起了村兩委與村民群眾之間的溝通橋梁。一方面,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)支持村兩委正常工作,向村民宣傳解釋村莊事務(wù)、財(cái)務(wù)運(yùn)行的情況,及時(shí)消除村民對(duì)村兩委工作的誤解;另一方面,及時(shí)向村兩委反映村民對(duì)村務(wù)管理的意見(jiàn)、建議,尤其是村級(jí)財(cái)務(wù)管理方面的意見(jiàn)。這種溝通促進(jìn)了村務(wù)管理的良性運(yùn)行,也有利于村莊秩序的重建。推行村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度以來(lái),后陳村因財(cái)務(wù)管理混亂引發(fā)的村民上訪事件基本消失。從一定意義上說(shuō),后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度已成為農(nóng)村一種自我化解矛盾、協(xié)調(diào)干群關(guān)系的自主運(yùn)行機(jī)制。此外,由于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為常設(shè)性的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)村務(wù)特別是財(cái)務(wù)管理實(shí)行全程監(jiān)督,可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)差錯(cuò)和啟動(dòng)糾錯(cuò)程序,在一定程度上消除了影響農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展的隱患。

2.增強(qiáng)了村公共權(quán)力組織和村干部的權(quán)威

權(quán)威是被民眾認(rèn)同的、具有合法性的權(quán)力。德國(guó)著名思想家韋伯根據(jù)對(duì)歷史上存在過(guò)的政治統(tǒng)治秩序事實(shí)的考察,指出任何現(xiàn)實(shí)的政治統(tǒng)治秩序的有效性均以兩個(gè)方面的有效性為基礎(chǔ)：一是外在的客觀的有效性,如：服從的習(xí)慣或習(xí)俗以及強(qiáng)制性的法律。二是內(nèi)在的主觀的有效性,即被統(tǒng)治者發(fā)自內(nèi)心地認(rèn)為統(tǒng)治者有權(quán)指揮他們,而自己則有義務(wù)服從統(tǒng)治者。①在他看來(lái),任何形式的統(tǒng)治和管理,只有在它被人們認(rèn)為其統(tǒng)治和管理具有“正當(dāng)”性時(shí),才會(huì)為人們所服從,從而具有合法性。后陳村推行村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度后,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在對(duì)村干部行為實(shí)施有力約束的同時(shí),采取的一系列民情溝通工作,使得村級(jí)公共權(quán)力組織和村干部的管理行為得到了村民群眾更多的理解與支持,增進(jìn)了村干部與村民之間的信任關(guān)系。在此基礎(chǔ)上,村級(jí)公共權(quán)力組織及其管理活動(dòng)也得到了更多的民意認(rèn)同,具有了更好的合法性基礎(chǔ)。訪談中,村主任反復(fù)表示：“以前村干部怕干事,村民總懷疑你從中得了多少好處。有了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),村里一切事都在監(jiān)督下進(jìn)行,就沒(méi)有這種情況。我們干事放心了,聽(tīng)到的贊揚(yáng)也多了。一些過(guò)去上訪告狀的村民如今還主動(dòng)提出要為村干部加工資,我們心里感到很溫暖?！薄皼](méi)這個(gè)組織和制度以前,村干部怕干事;有了之后,村干部怕沒(méi)事干?！?/p>

3.地方政府、村莊精英、普通村民之間形成了良性互動(dòng)的關(guān)系

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度為地方政府、村莊精英以及普通村民的良性互動(dòng)提供了平臺(tái)。從一定意義上說(shuō),村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是一個(gè)吸納潛在上訪組織者這樣的體制外精英的機(jī)構(gòu),促成了制度化的參與渠道,普通村民可以借此有效地監(jiān)督村干部。在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的創(chuàng)設(shè)與實(shí)踐中,政府順應(yīng)村莊治理的需求,進(jìn)行了相應(yīng)的制度供給;村莊精英及所屬組織借助制度設(shè)置實(shí)現(xiàn)了村務(wù)管理中“權(quán)力對(duì)權(quán)力的制衡”;普通民眾則借助組織及制度平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了對(duì)村莊精英“權(quán)利對(duì)權(quán)力的制衡”。正是在這種相互制衡的互動(dòng)中,村務(wù)管理更符合民意,更規(guī)范化、制度化了。

4.養(yǎng)成了依制治村、民主管理的行為習(xí)慣

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的形成與發(fā)展都是建立在村務(wù)管理制度化基礎(chǔ)之上的。后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的最主要標(biāo)志就是：一個(gè)機(jī)構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),兩項(xiàng)制度——《后陳村村務(wù)管理制度》和《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》。正是這一個(gè)機(jī)構(gòu)和兩項(xiàng)制度的建設(shè)逐漸建構(gòu)起一個(gè)能自主運(yùn)行、自我化解矛盾的村級(jí)民主管理閉合系統(tǒng)。經(jīng)過(guò)五年多的實(shí)踐,后陳村的村務(wù)管理逐漸走上了依制治村、民主管理的軌道。以黨員、村民代表為主體的村莊非治理精英的公共參與能力有了很大的提高,公共參與的效能感也日益顯著;村干部也逐漸養(yǎng)成“依法辦事”、“民主辦事”的習(xí)慣。調(diào)查中,村民們指出：“現(xiàn)在村里有監(jiān)委會(huì)和兩項(xiàng)制度這些‘土政策’,別人上臺(tái)不遵守‘土政策’的話,黨員和村民代表是不會(huì)答應(yīng)的?！?/p>

三、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度及其運(yùn)作中的主要問(wèn)題

任何一項(xiàng)制度的創(chuàng)新與實(shí)踐都不可能是完美無(wú)缺的。根據(jù)對(duì)后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度及其實(shí)際運(yùn)作過(guò)程的考察,我們發(fā)現(xiàn)存在著以下問(wèn)題和缺陷：

1.村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步完善

“后陳經(jīng)驗(yàn)”的一個(gè)突出貢獻(xiàn),在于建立了常設(shè)性的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但是,針對(duì)這一新生組織,尚未制定系統(tǒng)化的組織制度。目前,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)賴以運(yùn)作的制度依據(jù),主要是《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》。該項(xiàng)制度創(chuàng)制于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新之際,主要為村務(wù)監(jiān)督工作配套服務(wù),應(yīng)當(dāng)說(shuō)具有一定意義上的針對(duì)性。但是,仔細(xì)分析發(fā)現(xiàn),這項(xiàng)制度出臺(tái)匆忙,內(nèi)容粗糙,存在著不少有待完善的地方。最為突出的是：(1)這項(xiàng)制度包括村務(wù)監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)、村民代表會(huì)議制度、村務(wù)公示制度、聽(tīng)證制度、村干部述職考核制度等許多條例,內(nèi)容龐雜,不是村務(wù)監(jiān)督的專門性規(guī)章。(2)未能根據(jù)村務(wù)監(jiān)督的原則與要求,梳理和建構(gòu)村務(wù)監(jiān)督制度的邏輯框架和內(nèi)容體系。只是幾項(xiàng)制度的湊合,邏輯上顯得有些雜亂。(3)缺乏村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督工作的程序性制度和懲戒性制度。只規(guī)定了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)可以做、應(yīng)當(dāng)做什么,而沒(méi)有明確規(guī)定如何做,以及做或不做將會(huì)得到何種獎(jiǎng)勵(lì)或處罰等內(nèi)容。致使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)際監(jiān)督工作具有較大的自主空間和彈性,難免造成村務(wù)監(jiān)督活動(dòng)的主觀隨意性。雖然制度規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不作為時(shí),可以通過(guò)啟動(dòng)罷免程序或者換屆選舉來(lái)達(dá)到制約目的,但是啟動(dòng)罷免程序客觀上存在著種種困難,換屆選舉又要受到期限限制。因此,僅僅依靠這些,可能會(huì)導(dǎo)致制約功效的滯后。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作成效在相當(dāng)程度上依賴于監(jiān)督委員會(huì)成員的個(gè)人素質(zhì)。第一屆村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)選舉時(shí),村民們之所以推選張某,正是因?yàn)榭粗辛怂呢?zé)任心和愛(ài)挑刺的性格。然而,基于個(gè)人品性上的制度運(yùn)作具有不確定性。事實(shí)上,后陳村第二屆與第三屆村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作績(jī)效,在村民群眾看來(lái)沒(méi)有第一屆那樣突出。這固然有多方面原因,但與監(jiān)督委員會(huì)成員的個(gè)人素質(zhì)存在著一定的關(guān)聯(lián)。

2.村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作存在越位、缺位現(xiàn)象

根據(jù)分權(quán)制衡原則建構(gòu)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度,旨在通過(guò)設(shè)立常設(shè)性監(jiān)督機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)村務(wù)管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離,加大村務(wù)工作的監(jiān)督力度。但是,實(shí)際運(yùn)作中的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)呈現(xiàn)出與村兩委“一體化”的新趨向,導(dǎo)致了一定程度的越位。首先,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不再只是依據(jù)制度規(guī)定列席重要村務(wù)會(huì)議,而是直接參加所有的村務(wù)管理會(huì)議,與村支委、村委會(huì)成員一樣,參與討論和表決,并在會(huì)議記錄和表決決議上簽名。有意思的是,后陳村的村民和干部已經(jīng)習(xí)慣地將村莊領(lǐng)導(dǎo)集體統(tǒng)稱為“村三委”(村支委、村委會(huì)、村監(jiān)委的合稱)。其次,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員直接參與村務(wù)管理活動(dòng),特別是與其他村干部一起參與物資采購(gòu)等工作。這樣,意在作為“第三權(quán)力”分離出來(lái)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)并沒(méi)有置身于決策、管理活動(dòng)之外,而是在所謂全程監(jiān)督的名義下重新置身具體村務(wù)決策、管理之中,形成了獨(dú)特的管理者自監(jiān)現(xiàn)象。

在當(dāng)前的農(nóng)村基層政治生活中,派系和派系競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)是一個(gè)較為普遍存在的事實(shí)。[3]后陳村也無(wú)例外地存在著派系和派系競(jìng)爭(zhēng)。在派系化背景下,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的選舉和運(yùn)作勢(shì)必受到派系因素的影響。2005年春舉行的后陳村第二屆村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)選舉,出現(xiàn)了激烈的派系競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成為派系博弈的結(jié)果時(shí),其運(yùn)作難免會(huì)因派系因素影響而呈現(xiàn)派系化的行為傾向。一些村民按其樸素的邏輯推論：“村兩委與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)都是同一繩上的蜢蚱?！?/p>

村民自治是由村民群眾依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定自主管理村務(wù),民主監(jiān)督的目的是為了保障村莊公共權(quán)力的運(yùn)作上合國(guó)家法律,下合村情民意。在《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》中,明確規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),對(duì)執(zhí)行黨的路線、方針、政策及村級(jí)各項(xiàng)管理制度情況實(shí)行監(jiān)督”。但是,在實(shí)踐中,后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主要是從村情民意出發(fā)履行其監(jiān)督職能,對(duì)黨的路線方針政策和國(guó)家法律的落實(shí)情況存在著監(jiān)督上的缺位。比如,2008年 7月 11日通過(guò)的《后陳村村務(wù)管理制度》關(guān)于后陳村戶口變動(dòng)的管理規(guī)定,明顯存在著一些違背男女平等法律原則的內(nèi)容,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)并沒(méi)有及時(shí)作出必要的督查與糾正。

3.民主監(jiān)督主要局限于精英層面

隨著村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的推行,村民增加了一個(gè)制度化的公共參與渠道,拓寬了村民參與民主監(jiān)督途徑。然而,“村民因在村莊治理中所飾演的角色不同,其政治人特征出現(xiàn)了階層分化的趨勢(shì)”。[4]村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員成為比較穩(wěn)定的政治參與階層,積極介入村務(wù)監(jiān)督。但普通村民的監(jiān)督參與熱情依然不高,基本置身于民主監(jiān)督活動(dòng)之外。從制度原則上講,“村民自治是廣大農(nóng)民群眾參與基層社會(huì)事務(wù)管理的一種直接民主形式”,[5]村級(jí)民主監(jiān)督的深化和發(fā)展有賴于村民普遍、有效的參與。然而,在現(xiàn)階段的后陳村,村莊治理的狀況在相當(dāng)程度上取決于村莊精英階層之間的博弈,即便是在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度下,村民群眾也主要通過(guò)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的“在場(chǎng)”來(lái)行使民主監(jiān)督權(quán)。于是,一旦出現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員與村兩委干部的合謀現(xiàn)象,普通村民將處于非常被動(dòng)的地位。

四、完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的建議

為進(jìn)一步完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度,筆者提出以下建議：

1.理順和完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)組織制度

經(jīng)過(guò)五年多的實(shí)踐后,有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)以村民自治原則為指導(dǎo),深入研究有關(guān)法律,系統(tǒng)梳理已有的村務(wù)監(jiān)督制度建設(shè)成果,認(rèn)真總結(jié)“后陳經(jīng)驗(yàn)”。在此基礎(chǔ)上,積極指導(dǎo)農(nóng)村干部和群眾制定一套較為完善的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)組織制度。對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的構(gòu)成、任職條件、任職期限、待遇、撤換與罷免,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的產(chǎn)生、職能、義務(wù),村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)行程序、工作規(guī)程、獎(jiǎng)懲辦法、權(quán)利救濟(jì)等,作出具體明確的規(guī)定。為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的村務(wù)監(jiān)督工作提供具有較強(qiáng)可操作性的制度依據(jù),減少和避免村務(wù)監(jiān)督工作中的隨意性和彈性空間。

2.提升村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的素質(zhì)

任何一項(xiàng)制度均需要由人去運(yùn)作,掌握和運(yùn)用制度的人員素質(zhì)在相當(dāng)程度上決定著制度實(shí)施的績(jī)效。調(diào)查中,不少訪談對(duì)象共同指出了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的素質(zhì)對(duì)于村務(wù)監(jiān)督工作的重要性。他們認(rèn)為：“不同的人擔(dān)任監(jiān)委會(huì)主任和成員,監(jiān)委會(huì)的工作會(huì)不一樣?！薄按鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的實(shí)施,關(guān)鍵還是依靠人的素質(zhì)。”因此,必須把提高村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的素質(zhì)作為完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的重要舉措。具體地說(shuō)：

第一,重視村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的職位分析。村務(wù)監(jiān)督工作是一項(xiàng)具有一定專業(yè)性的民主自治活動(dòng),需要有較強(qiáng)責(zé)任性和一定專業(yè)素養(yǎng)的人來(lái)?yè)?dān)任。因此,應(yīng)在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,科學(xué)分析村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任、成員的任職資格和條件。在此基礎(chǔ)上,在村民中選聘合格的人選擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任和成員。

第二,加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的教育與培訓(xùn)。一方面,應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)選的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員進(jìn)行必要的法律和制度教育;另一方面,還需要不定期地對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員進(jìn)行多種形式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過(guò)教育與培訓(xùn),提升村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的素質(zhì),促進(jìn)村務(wù)監(jiān)督的規(guī)范化、有序化、專業(yè)化。

第三,實(shí)施村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作的績(jī)效考核。從村莊治理與社區(qū)和諧發(fā)展的實(shí)際出發(fā),制定具有針對(duì)性的考核辦法。一方面,從組織工作層面,定期地對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作績(jī)效進(jìn)行考核;另一方面,從個(gè)人工作層面,對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任、委員的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行定期考核。根據(jù)考核結(jié)果,確定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰。

3.擴(kuò)大村務(wù)監(jiān)督中的民意基礎(chǔ)和民眾參與

應(yīng)當(dāng)肯定,推行村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度以來(lái),后陳村治理的民主化有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。但是,也應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)識(shí)到,后陳村的村務(wù)監(jiān)督迄今依然主要局限于精英層面。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從村民自治的發(fā)展要求和當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際出發(fā),逐步擴(kuò)大村民群眾的監(jiān)督參與。根據(jù)調(diào)查,筆者提出以下值得嘗試的建議：

第一,擴(kuò)大村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的選擇范圍。村民代表會(huì)議是在村民大會(huì)難以召集的特定背景下設(shè)計(jì)的一種民主形式。村民代表會(huì)議受村民大會(huì)委托代行部分村民大會(huì)的職權(quán),具有一定意義上的間接民主性質(zhì)。在村民自治制度中,從來(lái)沒(méi)有規(guī)定民主監(jiān)督的職權(quán)歸于村民代表會(huì)議,因此未必一定需要由村民代表?yè)?dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員。根據(jù)村民自治的原則和精神,完全可以像村民委員會(huì)一樣,將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的選擇范圍擴(kuò)大到全體村民。這樣,一方面,可以在更廣泛的范圍內(nèi)選擇更高素質(zhì)的合適村民擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員,提高村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的素質(zhì);另一方面,允許普通村民進(jìn)入村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),可以調(diào)動(dòng)普通民眾的參與積極性,進(jìn)一步擴(kuò)大民主監(jiān)督的群眾基礎(chǔ)。

第二,改革村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)選舉辦法。變村民代表選舉村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為村民直接選舉村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。這意味著村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由原來(lái)的接受村民代表會(huì)議委托轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯邮艽迕翊髸?huì)委托,進(jìn)一步擴(kuò)大了村務(wù)監(jiān)督的民意基礎(chǔ)。只有這樣,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)才能成為真正意義上的與村委會(huì)并列的“第三權(quán)力”,同時(shí)對(duì)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。

注釋：

①M(fèi)ax Web.Economy and Society,vol.1,University of California Press,1978,p.213,p.80.

[1]盧福營(yíng) .農(nóng)民分化過(guò)程中的村治[M].?？冢耗戏匠霭嫔? 2000：178.

[2]盧福營(yíng),孫瓊歡 .村務(wù)監(jiān)督的制度創(chuàng)新及其績(jī)效——浙江省武義縣后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度調(diào)查[J].社會(huì)科學(xué),2006 (2)：98-107.

[3]孫瓊歡,盧福營(yíng) .中國(guó)農(nóng)村基層政治生活中的派系競(jìng)爭(zhēng)[J].中國(guó)農(nóng)村觀察,2000(3)：69-72.

[4]吳毅 .村治中的政治人——一個(gè)村莊村民公共參與和公共意識(shí)的分析[J].戰(zhàn)略與管理,1998(2)：96-102.

[5]徐勇 .中國(guó)農(nóng)村村民自治[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社, 1997：100.

(責(zé)任編輯 吳月芽)

Innovation of Village Affairs Supervisory Committee System with the Orientation of Separation of Powers：An Investigation into Houchen Village,Wuyi County,Zhejiang Province

L I Li

(Shaoxing University,Shangyu B ranch,Shangyu312300,China)

As a village-level democratic supervision system with the orientation of separation of powers, the village affairs supervisory committee system initiated by Houchen Village has realized the reconstruction of village-level organizations and the innovation of village-level democratic supervision.The implementation of this system has effectively promoted the village governance and the harmonious development of the community, showing a clear governance perfor mance.But there are also some problems in the system,such as the imperfection of the supervision system,the offside and absence of supervision,and the inadequate breadth of participation.Thus,further innovation is needed to enhance the development of the democratic supervision.

village affairs supervisory committee;democratic supervision;separation of powers

C912.82

A

1001-5035(2010)03-0082-06

2010-01-10

李 莉(1973-),女,浙江上虞人,紹興文理學(xué)院上虞分院講師。

2009年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“村民自治發(fā)展中的地方創(chuàng)新機(jī)制研究——基于浙江經(jīng)驗(yàn)的分析”(09YJA810024);浙江基層民主的實(shí)踐與創(chuàng)新專項(xiàng)調(diào)研重點(diǎn)課題“農(nóng)村民主監(jiān)督制度的創(chuàng)新與實(shí)踐——武義縣后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度調(diào)查”(2009XZ40)