楊風(fēng)壽

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院,北京100029)

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)問題研究

楊風(fēng)壽

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院,北京100029)

勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善無疑有著極其重要的作用。比如可以提高要素的配置效率、加快城市化建設(shè)等作用。在現(xiàn)實(shí)中,我國(guó)勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)不但受到除戶籍制度、勞動(dòng)關(guān)系等客觀社會(huì)基本關(guān)系的制約,還受到社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的制約,各地頻繁出現(xiàn)的“退保”等現(xiàn)象,就說明社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)難。勞動(dòng)力在不同地區(qū)很難實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng),勢(shì)必產(chǎn)生了不良的后果.直接損害了勞動(dòng)者的權(quán)益,也影響了社會(huì)保險(xiǎn)制度的完善。不完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度更加加劇社會(huì)的不公平,在構(gòu)建和諧社會(huì)的今天,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的順利銜接無疑更有緊迫性和必要性。本文在了解我國(guó)目前勞動(dòng)力的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的相關(guān)理論,較為深入地分析了社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系正常流動(dòng)難的原因,如統(tǒng)籌層次低、轉(zhuǎn)軌成本的未完全消化等原因,并提出了相應(yīng)的對(duì)策、建議。

社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系;勞動(dòng)力;轉(zhuǎn)移

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷健全,勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善無疑有著極其重要的作用,比如可以減少交易費(fèi)用、提高要素的配置效率、最終提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力等功效?，F(xiàn)實(shí)中,勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)卻明顯受到很多勞動(dòng)關(guān)系的制約,其中現(xiàn)行勞動(dòng)體制內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系就是束縛勞動(dòng)者流動(dòng)的勞動(dòng)關(guān)系之一,導(dǎo)致勞動(dòng)力在各個(gè)地區(qū)很難實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。特別在我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌,大力推進(jìn)城市化建設(shè)的過程中,數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工和眾多職工的流動(dòng)成為一種普遍現(xiàn)象時(shí),其社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)困難嚴(yán)重地阻礙了勞動(dòng)力的流動(dòng),引起的社會(huì)問題也更加突出。

1 社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的界定

一般而言,社會(huì)保險(xiǎn)是指以勞動(dòng)者為保障對(duì)象,以勞動(dòng)者的年老、疾病、傷殘、失業(yè)、死亡等特殊事件為保障內(nèi)容的一種生活保障政策,它強(qiáng)調(diào)受保障者權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合,采取的是受益者與雇用單位等共同供款和有國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施的方式,并通過建立基金,解除勞動(dòng)者的后顧之憂,維護(hù)社會(huì)的安定等目的的一種制度安排。[1]在我國(guó),社會(huì)保險(xiǎn)也是社會(huì)保障體系的最重要組成部分,具有應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保障公民基本生活以及維護(hù)社會(huì)安全等方面的重大功能?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是以國(guó)務(wù)院1997年頒發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》為標(biāo)志。從而確立了企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本框架是統(tǒng)賬結(jié)合模式。這一世界上獨(dú)一無二的部分積累制——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,結(jié)合了現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制的優(yōu)點(diǎn)。在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)揮了重要的社會(huì)“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”的作用,這其中,連續(xù)性必然是社會(huì)保險(xiǎn)的重要特征。社會(huì)保險(xiǎn)制度、政策和法律、法規(guī)都必須充分反映這個(gè)特征,因而社會(huì)保險(xiǎn)管理與服務(wù)也應(yīng)當(dāng)服從這個(gè)特征。

社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系是社會(huì)保險(xiǎn)的屬性和表現(xiàn)。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系離不開社會(huì)保險(xiǎn)獨(dú)立存在。和很多學(xué)科最基本的術(shù)語一樣,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系也有廣義和狹義的區(qū)分。廣義上講就是社會(huì)保險(xiǎn)制度內(nèi),社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃當(dāng)事人之間的社會(huì)保險(xiǎn)法律權(quán)益;狹義的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系僅僅指參保人員的繳費(fèi)與享受的法律權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。其中,社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃當(dāng)事人主要包括參保人、受益人、經(jīng)辦人,間接關(guān)系包括相關(guān)中介服務(wù)者。本文研究的是狹義的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系即參保人員的繳費(fèi)與享受的法律權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)而言之,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系是指社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃當(dāng)事人之間的社會(huì)保險(xiǎn),是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的基本要素(主體、客體和保險(xiǎn)機(jī)制)之間的權(quán)利與義務(wù)法律界定。其本質(zhì)是一種社會(huì)分配關(guān)系。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的主體涉及保險(xiǎn)人、投保人、被保險(xiǎn)人和受益人。其中,保險(xiǎn)人是社會(huì)或政府委托的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),它本身是一個(gè)社會(huì)公共組織,代表政府行使社會(huì)責(zé)任,負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的建立、變更、終止及保險(xiǎn)資金籌集管理等。投保人是有收入來源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和具備投保條件的社會(huì)成員。政府是一個(gè)特殊的投保人,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的客體是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系主體在預(yù)防和遭受社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所涉及的現(xiàn)金、物和服務(wù)行為。保險(xiǎn)機(jī)制是以權(quán)利和義務(wù)關(guān)系為核心的處理過程、方式、方法。[2]這些關(guān)系最終是通過社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系運(yùn)行過程即連續(xù)性體現(xiàn)的。也就是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系要體現(xiàn)在長(zhǎng)期的、準(zhǔn)確的和安全的賬戶記錄,包括權(quán)益記錄和相應(yīng)的財(cái)務(wù)記錄,世界上絕大部分國(guó)家都規(guī)定了嚴(yán)格繳費(fèi)年限,我國(guó)規(guī)定了15年的最低的繳費(fèi)年限。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的流動(dòng)性和連續(xù)性必將在現(xiàn)有不完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度下產(chǎn)生不可避免的矛盾。

2 我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)狀況及存在問題

2.1 我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

新中國(guó)的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于上個(gè)世紀(jì)50年代初期,業(yè)界一般以1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為制度建立的標(biāo)志。具體的內(nèi)容可以簡(jiǎn)單地描述為國(guó)家與企業(yè)按現(xiàn)收現(xiàn)付式籌資,社會(huì)保險(xiǎn)基金在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑。并在以后的短時(shí)間內(nèi),社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)條例不斷被充實(shí),社會(huì)保險(xiǎn)整個(gè)制度基本適應(yīng)了對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定作用。到80年代末、90年代初,伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的改革,一些部門和地方政府也開始變革現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,深圳、上海等地探索了統(tǒng)帳結(jié)合的籌資模式。1993年中共中央《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān),實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的改革方向。1995年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》,決定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度,由各地進(jìn)行統(tǒng)帳結(jié)合試點(diǎn)。1997年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》。在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上統(tǒng)一了制度,標(biāo)志著我國(guó)新的社會(huì)保險(xiǎn)制度開始建立,新社會(huì)保險(xiǎn)的籌資類型屬于“部分積累制”模式。新的制度發(fā)揮了明顯的效應(yīng),但是,也出現(xiàn)了一些新的問題,比如勞動(dòng)力的跨統(tǒng)籌地區(qū)的流動(dòng)受阻、“空賬”運(yùn)行等。在吸取東北三省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,國(guó)務(wù)院最終形成了國(guó)發(fā)([2005]38文),對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式確立以來的重大政策調(diào)整。

2005年底,國(guó)務(wù)院對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的調(diào)整內(nèi)容主要涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)積累、養(yǎng)老金待遇、做實(shí)個(gè)人賬戶、擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面等內(nèi)容。而在這些政策措施中,最主要的變化是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)辦法和養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法的重大調(diào)整,養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和接續(xù)仍舊執(zhí)行1997年的規(guī)定:職工在同一統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)流動(dòng)時(shí),只轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人帳戶檔案,不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金。

歸納起來,從我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理念來看,社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)踐是由“絕對(duì)公平”到“公平兼顧效率”的原則下展開的。核心的籌資模式改革是自下而上漸進(jìn)式探索道路,即先縣級(jí)統(tǒng)籌,逐步往地級(jí)、省級(jí)統(tǒng)籌方向發(fā)展,“統(tǒng)籌范圍”亦如影相隨、逐步擴(kuò)大。整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度到目前為止,基本上確定了大體框架和社會(huì)保險(xiǎn)改革的目標(biāo)-“人人享有社會(huì)保障”。但制度的具體內(nèi)容需要完善,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系對(duì)勞動(dòng)力的流動(dòng)的束縛仍是亟需完善的內(nèi)容之一,以簡(jiǎn)單性原則為標(biāo)準(zhǔn)制定的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)的規(guī)定在實(shí)踐中很難執(zhí)行。

2.2 社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)的現(xiàn)狀

新的社會(huì)保險(xiǎn)制度剛建立之初,由于社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍只涉及到城鎮(zhèn)的正規(guī)就業(yè)者群體,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系嚴(yán)格與戶籍及職工的勞動(dòng)關(guān)系高度一致,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系隨著職工正常的工作調(diào)動(dòng)能正常轉(zhuǎn)移和接續(xù)。但是,隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的不斷擴(kuò)大,更多的群體被納入進(jìn)來,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系和戶籍關(guān)系等不再一致,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)問題日漸突出。

2.2.1 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下的跨地區(qū)困難

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一個(gè)必然結(jié)果是勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由于采取的是部分積累制。若養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支發(fā)生赤字時(shí)由當(dāng)?shù)卣?cái)政“兜底”,而我國(guó)的財(cái)稅制度是市(縣)級(jí)的“分灶財(cái)政”,這樣造成許多職工跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)被迫中斷等現(xiàn)象。這一問題與社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌部分的統(tǒng)籌層次有關(guān)。到2007年底,全國(guó)除十三個(gè)省市實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)劑,其他省市仍舊主要是縣市級(jí)統(tǒng)籌,全國(guó)有2000多個(gè)市(縣)級(jí)單位,由于每個(gè)“統(tǒng)籌范圍”的地方政府部門,對(duì)本范圍養(yǎng)老保險(xiǎn)工作負(fù)有責(zé)任,在政策制定上有一定的權(quán)利,因而我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的所謂“統(tǒng)一制度”,仍然只能是一些制度原則的統(tǒng)一、繳費(fèi)率的統(tǒng)一、繳費(fèi)基數(shù)比例的統(tǒng)一、繳費(fèi)最低年限的統(tǒng)一,而并不涉及制度實(shí)質(zhì)性、操作性的內(nèi)容,例如個(gè)人的繳費(fèi)與待遇的對(duì)應(yīng),歷史債務(wù)的責(zé)任承擔(dān)等問題。另外,各統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也采用的是一種幾乎相對(duì)獨(dú)立、封閉的運(yùn)作模式統(tǒng)籌基金負(fù)責(zé)該地基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡型養(yǎng)老金的支付,并承擔(dān)按照計(jì)發(fā)辦法所計(jì)算養(yǎng)老金低于最低養(yǎng)老金的那部分差額的補(bǔ)差任務(wù)。如果統(tǒng)籌基金入不敷出,則由統(tǒng)籌地區(qū)同級(jí)政府財(cái)政兜底。這就意味著,統(tǒng)籌地區(qū)同級(jí)政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)最后的責(zé)任。這樣,當(dāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在統(tǒng)籌地區(qū)之間發(fā)生轉(zhuǎn)移的時(shí)候,各地區(qū)的利益關(guān)系就發(fā)生了變化,各地政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的責(zé)任也隨之發(fā)生了變化。在現(xiàn)行的“分灶吃飯”的財(cái)政體制和“屬地管理”前提下,在沒有有效的調(diào)整機(jī)制下,養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移會(huì)因?yàn)榻y(tǒng)籌基金責(zé)任的變化而演變成各級(jí)政府、財(cái)政之間計(jì)較利益得失的博弈工具。對(duì)此,各地政府作為獨(dú)立主體的“經(jīng)濟(jì)人”自然意識(shí)到,并理性地采取了相應(yīng)的對(duì)策:出臺(tái)一系列基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移方面的限制性政策。比如社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)直接和接入地的戶籍掛鉤,不承認(rèn)其轉(zhuǎn)出地的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限,只轉(zhuǎn)移個(gè)人帳戶,繳費(fèi)年限不得少于15年等政策限制。[3]對(duì)于跨地區(qū)流動(dòng)的職工幾乎不可能滿足這樣的條件。

2.2.2 不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的接續(xù)困難

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度是配合城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)改革和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革而進(jìn)行的。采取的策略是漸進(jìn)式的方式。這樣勢(shì)必造成社會(huì)保險(xiǎn)制度的“路徑依賴”和“碎片化”格局,比如,我國(guó)城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障制度就有針對(duì)企業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休制度等。各個(gè)制度內(nèi)待遇差別較大,使得職工的流動(dòng)很困難。另一方面,我國(guó)長(zhǎng)期以來的二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了許多問題。如農(nóng)村的社會(huì)保障、社會(huì)福利、養(yǎng)老制度一直被忽視。近年來,各級(jí)政府大力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè),農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形成了以地方政府為主導(dǎo)的千差萬別的格局。但是,農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從整體上看,多是以城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老制度作為最終目標(biāo)或以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為參考,直接建立類似的制度。當(dāng)農(nóng)民工普遍流動(dòng)時(shí),考慮到以下兩個(gè)因素:一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)城鎮(zhèn)職工的流動(dòng)限制等因素。大多以社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)直接和接入地的戶籍掛鉤;不承認(rèn)其轉(zhuǎn)出地的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限,只轉(zhuǎn)移個(gè)人帳戶,繳費(fèi)年限不得少于15年等為接續(xù)條件。二是農(nóng)民工的數(shù)量。盡管不同的學(xué)者、機(jī)構(gòu)測(cè)算的數(shù)據(jù)不太一致,但是,通常認(rèn)為人數(shù)應(yīng)該在2億左右,這甚至多于城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)。當(dāng)這一數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工頻繁流動(dòng)時(shí),其社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移就更不可能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民工大量“退?！爆F(xiàn)象必然頻繁出現(xiàn),引起的社會(huì)問題和產(chǎn)生的不良后果可想而知。

3 社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)不暢的主體因素

產(chǎn)生城鎮(zhèn)職工跨地區(qū)流動(dòng)或農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)“退?！边@一現(xiàn)象的原因有很多,這些因素從社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的主體角度來看,歸納起來,主要有以下兩點(diǎn):

3.1 地方政府間的“博弈”導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)不上

在現(xiàn)有的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中,個(gè)人賬戶實(shí)行的是基金積累制,從2001年遼寧全省的“個(gè)人帳戶”做實(shí)的試點(diǎn)開始,中央到地方,政府都十分重視養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的做實(shí)問題,在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移過程中,制度也明確保障了投保人個(gè)人賬戶的轉(zhuǎn)移,但統(tǒng)籌賬戶部分實(shí)行的卻是現(xiàn)收現(xiàn)付制,以投保人名義繳納進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶的金額被用于當(dāng)年當(dāng)?shù)?指統(tǒng)一統(tǒng)籌地區(qū))退休人員的養(yǎng)老金支付,對(duì)于繳費(fèi)人而言,他們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金將由未來退休地的年輕人的統(tǒng)籌賬戶支付,因此現(xiàn)在的繳費(fèi)只是體現(xiàn)了未來領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一份權(quán)益,但這種權(quán)益在確定基本養(yǎng)老金數(shù)額時(shí)并沒有嚴(yán)格的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系,即基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由當(dāng)?shù)厣弦荒暝趰徛毠ぴ缕骄べY為基數(shù)確定的,與之前職工對(duì)當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌賬戶的貢獻(xiàn)大小無關(guān)。根據(jù)目前統(tǒng)一政策,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移只轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶,而統(tǒng)籌賬戶在制度設(shè)計(jì)過程中的模糊處理使職工一旦涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)就會(huì)出現(xiàn)不同統(tǒng)籌區(qū)域間責(zé)任與權(quán)益不對(duì)等的情況。對(duì)遷出地而言,一旦勞動(dòng)者轉(zhuǎn)走養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系或者退保,他們的統(tǒng)籌基金就留在了當(dāng)?shù)?同時(shí)也緩解了未來該地養(yǎng)老的負(fù)擔(dān),對(duì)遷入地而言,政府則不愿輕易接納一個(gè)未曾對(duì)當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌基金做過太多貢獻(xiàn),卻要當(dāng)?shù)貋沓袚?dān)養(yǎng)老責(zé)任的勞動(dòng)者。對(duì)那部分責(zé)任不清而數(shù)額較大的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,每個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)都不愿承擔(dān),按照布坎南的公共選擇理論,我們把地方政府看成一個(gè)有理性的、自私的“個(gè)體”。政府這一“經(jīng)濟(jì)體”對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的制度壁壘也就應(yīng)運(yùn)而生。一旦養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無法順利接續(xù),流動(dòng)就業(yè)者就只能選擇退保,根據(jù)現(xiàn)有制度他們只能拿回個(gè)人賬戶中的資金,統(tǒng)籌賬戶部分同樣由于制度設(shè)計(jì)的模糊化而無法落實(shí)。也就是說,統(tǒng)籌賬戶設(shè)計(jì)中繳費(fèi)貢獻(xiàn)與享受權(quán)益對(duì)應(yīng)關(guān)系的模糊處理造成了跨統(tǒng)籌區(qū)域政府以及個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任不清,而不明確的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任增加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的難度,使流動(dòng)就業(yè)者受到不同程度的利益損失。

3.2 參保人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”誘使社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)不上

全國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只是在制度原則上統(tǒng)一,在管理上依然實(shí)行分級(jí)治之。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重不平衡的影響,不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)有很大差異,無論費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)、計(jì)發(fā)基數(shù)還是基金總量都存在差異,制度的繳費(fèi)的差異性必然導(dǎo)致各地區(qū)在養(yǎng)老待遇方面的差異。這一狀況使一些面臨退休的人有可能會(huì)產(chǎn)生“到社會(huì)平均工資較高的地區(qū)辦理退休關(guān)系”的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇核定的辦法,基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額是由退休地上一年度社會(huì)平均工資與本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)確定,與個(gè)人的繳費(fèi)貢獻(xiàn)不掛鉤,可以預(yù)見,一個(gè)在社會(huì)平均工資較低的甲地區(qū)工作多年的人,如果在即將退休前在社會(huì)平均工資較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)乙地區(qū)找到一份工作,并辦理了養(yǎng)老保險(xiǎn)的接續(xù),根據(jù)現(xiàn)行的《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》乙地區(qū)就應(yīng)該為這個(gè)人辦理退休。這個(gè)人就可以拿到比原先工作地應(yīng)該拿到的養(yǎng)老金高出許多,必然產(chǎn)生新的不公平。事實(shí)上,近幾年確有一部分人通過各種途徑千方百計(jì)由養(yǎng)老金待遇較低的地區(qū)轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老金待遇較高的地區(qū),增加轉(zhuǎn)入地養(yǎng)老金支付壓力,造成勞動(dòng)者之間新的不公平,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度產(chǎn)生了不良的影響,在一定程度上,正是參保人員的“道德風(fēng)險(xiǎn)”行為的存在催生了各地政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的限制性政策的出臺(tái)。這些“土政策”的自我保護(hù),一方面有效地遏制了“道德風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)生,起到了遏制通過轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系而獲得較高的待遇企圖;另一方面,也勢(shì)必會(huì)阻礙了正常勞動(dòng)力的流動(dòng)。

4 社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)不暢的財(cái)務(wù)原因

社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的不能正常流動(dòng)的原因除上述的地方政府利益博弈和參保者的“道德風(fēng)險(xiǎn)”原因外,我們還可以從社會(huì)保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)變?cè)搭^上來分析。主要是中央政府沒有完全確定“轉(zhuǎn)軌成本”責(zé)任,采取了模糊的做法,以期這些債務(wù)慢慢被多方主體消化。這里主要涉及到兩個(gè)養(yǎng)老債務(wù)的問題:養(yǎng)老金隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)軌成本(養(yǎng)老債務(wù)的顯性化數(shù)額)問題。社會(huì)保險(xiǎn)制度中很多問題的存在最終根源就是正視這一成本或債務(wù)。因此,有必要先弄清養(yǎng)老金隱形債務(wù)、轉(zhuǎn)軌成本的自身概念及兩者的關(guān)系,才更有利于分析社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移困難的深層次原因?，F(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度—“部分積累制”是從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”轉(zhuǎn)軌過來的。我國(guó)絕大部分理論都認(rèn)可:養(yǎng)老金隱性債務(wù)指一個(gè)養(yǎng)老金計(jì)劃向職工和退休人員提供養(yǎng)老保險(xiǎn)金的承諾,等于如果該計(jì)劃在今天即終止的情況下,所有必須付給當(dāng)前退休人員的養(yǎng)老金的現(xiàn)值加上在職職工已積累、并必須予以償付的養(yǎng)老金權(quán)利的現(xiàn)值。養(yǎng)老金隱性債務(wù)作為一個(gè)存量概念代表了政府能夠明確預(yù)計(jì)到,并必須列入財(cái)政計(jì)劃的直接和隱性的債務(wù)。[4]

而對(duì)轉(zhuǎn)軌成本的認(rèn)識(shí)較為模糊,一般學(xué)者都把社會(huì)保險(xiǎn)制度的隱形債務(wù)直接等同于轉(zhuǎn)軌成本。實(shí)質(zhì)上兩者是有區(qū)別的,本文認(rèn)為成本的概念產(chǎn)生于即使在部分繳費(fèi)已分流到個(gè)人賬戶,但仍要繼續(xù)向養(yǎng)老金領(lǐng)取者(和未來的退休人員)支付退休金而出現(xiàn)的融資缺口,它是一個(gè)流量的概念。轉(zhuǎn)軌成本的產(chǎn)生是由于仍需要在一定時(shí)期內(nèi)償還舊體系的債務(wù)。該融資缺口源于養(yǎng)老金隱性債務(wù),但并不等于養(yǎng)老金隱性債務(wù),因?yàn)樾轮贫却蟛糠值睦U費(fèi)和支出仍舊“現(xiàn)收現(xiàn)付”,這一部分歷史債務(wù)是不顯性的,當(dāng)前債務(wù)則是由繼續(xù)的繳費(fèi)所覆蓋,即不需要新制度償還的?？梢?需要償還的債務(wù)才是轉(zhuǎn)軌成本。當(dāng)然,轉(zhuǎn)軌成本在數(shù)量上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于歷史債務(wù)的數(shù)量,很多研究者明顯地混淆了二者區(qū)別。很多的學(xué)者用不同的方法和數(shù)據(jù)測(cè)算了歷史債務(wù),大約在2.5萬億到6萬億之間,由于數(shù)額巨大,現(xiàn)實(shí)中的政府沒有明確承認(rèn)養(yǎng)老金債務(wù),只是在尋求其他減少轉(zhuǎn)軌成本的辦法。實(shí)際上,政府已嘗試著使用3種組合來減少隱性養(yǎng)老金債務(wù)和支付轉(zhuǎn)軌成本:第一,中國(guó)保持著繳費(fèi)率為13%、替代率為20%的小規(guī)模現(xiàn)收現(xiàn)付支柱(國(guó)務(wù)院26號(hào)文件),繳費(fèi)的約4個(gè)百分點(diǎn)被用于轉(zhuǎn)軌目的;第二,老職工被保留在老體系中,這將在一定程度上減少轉(zhuǎn)軌成本;第三,政府沒有削減養(yǎng)老金,而是希望擴(kuò)大養(yǎng)老金覆蓋面能提供一些額外的資金。但這些方法都未能提供足夠的資金來支付轉(zhuǎn)軌成本;中央政府財(cái)政不得不最后“兜底”,這種“不明不白”消化轉(zhuǎn)軌成本方式卻最終加大了中央政府的負(fù)擔(dān)。[5]因此,政府必須明確各自債務(wù),反映在基礎(chǔ)養(yǎng)老金上,各級(jí)政府,企業(yè),個(gè)人的繳費(fèi)和待遇必須是一一對(duì)應(yīng)的,這樣社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的合理流動(dòng)必將自然形成。

5 社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)的建議及對(duì)策

5.1 積極創(chuàng)造條件,提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次

二十一世紀(jì),我國(guó)顯然已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)共進(jìn)共榮的新階段,共進(jìn)共榮需要“服務(wù)效應(yīng)”,也更需要“制度效應(yīng)”,需要各地政府共同營(yíng)造一個(gè)統(tǒng)一、公平的法制環(huán)境。整合各地的公共政策,克服政出多門、各自為政的傾向,只有這樣才能為全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的順利進(jìn)行提供制度保障。

統(tǒng)籌區(qū)域的劃分無疑為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金圈定了帶有地域色彩的“勢(shì)利范圍”,只要在現(xiàn)行制度下,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移涉及到跨統(tǒng)籌區(qū)域的利益變動(dòng),阻礙轉(zhuǎn)移的動(dòng)力就會(huì)一直存在。解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移難的關(guān)鍵是解決養(yǎng)老責(zé)任在不同地區(qū)間的認(rèn)定和落實(shí)問題。而解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金責(zé)任不清的根本有效辦法是實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌,如果實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌,則基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移就不再是問題。也就是說統(tǒng)籌層次越高,伴隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的問題就越少。事實(shí)上,近幾年來,中央政府也一直努力提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次,并取得了一定的效果。但是到2007年底有十三個(gè)省市實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌,很多省市如江蘇省已實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的自由流動(dòng)。

5.2 改進(jìn)計(jì)發(fā)辦法,分段計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益[5]

如果要對(duì)現(xiàn)有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不作較大改動(dòng)的基礎(chǔ)上解決流動(dòng)就業(yè)者的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)問題,則必須將制度創(chuàng)新的目標(biāo)轉(zhuǎn)向現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)辦法上來。通過引入分段計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的方法,在地方間建立具有足夠激勵(lì)性和約束性的機(jī)制,實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系互通互認(rèn),使勞動(dòng)者在各個(gè)不同時(shí)期形成的養(yǎng)老保障權(quán)益都得到承認(rèn),在退休時(shí)累積計(jì)算,并在養(yǎng)老金待遇中予以體現(xiàn)。這種地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益結(jié)算機(jī)制的引入,關(guān)鍵是要解決地區(qū)間的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益結(jié)算機(jī)制,并成為財(cái)政體制的一部分。同時(shí),由于各地養(yǎng)老金待遇有差距,除個(gè)別例子外,必然形成由養(yǎng)老金待遇較低的地區(qū)向較高地區(qū)流動(dòng)的趨勢(shì),在制度設(shè)計(jì)中必須充分考慮“道德風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)生。

明確中央、地方、個(gè)人的養(yǎng)老責(zé)任,適時(shí)落實(shí)養(yǎng)老金權(quán)益。目前,全國(guó)較長(zhǎng)期內(nèi)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體關(guān)系格局仍舊還是以競(jìng)爭(zhēng)為主,因此,設(shè)計(jì)一套合理的制度框架,在均衡各競(jìng)爭(zhēng)主體的利益的基礎(chǔ)上促成地區(qū)間的合作就顯得尤為重要。針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移問題,要建立適時(shí)落實(shí)養(yǎng)老金權(quán)益與責(zé)任的機(jī)制,從而有效緩解因責(zé)任模糊化而帶來的利益沖突。社會(huì)保險(xiǎn)制度以保障勞動(dòng)者合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平,首先要明確社會(huì)各方的責(zé)任。準(zhǔn)確估算轉(zhuǎn)軌成本而不是歷史債務(wù),并明確中央和地方的責(zé)任,專門落實(shí)解決渠道?！爸腥恕焙汀靶氯恕钡幕A(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益,應(yīng)當(dāng)在就業(yè)、參保時(shí)期的相應(yīng)地區(qū)落實(shí)。因?yàn)樗麄冊(cè)?jīng)為當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)籌基金做過貢獻(xiàn)。在此基礎(chǔ)上,可以建立地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益結(jié)算機(jī)制,明確各地對(duì)職工的養(yǎng)老責(zé)任,有效減輕因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移而帶來的地區(qū)利益沖突。

加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系管理。社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要把社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系管理作為主要任務(wù),要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)登記、申報(bào)、繳費(fèi)、繳費(fèi)記錄、待遇計(jì)算、待遇支付等環(huán)節(jié)管理,建立社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系建立、轉(zhuǎn)移、變更、終止等管理制度和管理辦法。應(yīng)該把個(gè)人賬戶管理作為社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系管理的重點(diǎn)來抓,以推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系管理工作全面開展。

5.3 適度動(dòng)用全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金

我國(guó)從2000年開始建立全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金,加上多方籌資和基金本身的增值,到目前基金已達(dá)到20 000億左右,因此,在一定的情況下可以適當(dāng)?shù)貏?dòng)用儲(chǔ)備基金消化轉(zhuǎn)軌成本,起到正本清源的作用,逐步化解轉(zhuǎn)軌成本,由此來減少轉(zhuǎn)軌成本帶來的直接問題——個(gè)人空賬、社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移不暢等社會(huì)問題。

References)

[1]鄭功成.社會(huì)保障學(xué) [M].北京:商務(wù)出版社,2000.[Zheng G ongcheng,Social Security[M].Beijing:The Commercial Publishing press.2000.]

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[5]楊宜勇.全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)研究 [J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2008:(4).[Yang Y iyong,A Study on The National Social Insurance Relation.[J],Macroeconomic Research,2008(4).]

Transferring and Continuing on Social Insurance Relationship

YANG Feng2shou
(University of International Business and Economics,Beijing 100029,China)

Free mobility of labour force factor definitely plays a greatly important role in improving the economic system of marketing,for instance,improving the allocative efficiencyor accelerating the pace of urbanization construction.In reality,free mobilityof labour force factor was limited not only by the objectively basic social relationship,such as household registration system,labour relationship,but also social insurance relationship.The fact that withdrawing insurance relationship is so common just shows the difficulty in transferring and continuing the social insurance relationship.It would produce the negative consequence,directly damaging the benefits of the laborer and the improvement of the social insurance system.Imperfect social insurance would strengthen the unfairness of the social insurance system.During the process of harmonious society construction,transferring social insurance relationship becomes more urgent and more necessary.This article applies theory related to economics and management to analyze the reason of difficult mobility,such as low level of overall planning,based on the current condition of transfer of social insurance in China,and offers the corresponding suggestions on policy.

social insurance relationship;labour;transfer

F840.61

A

1002-2104(2010)01-0050-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.01.009

2009-07-12

楊風(fēng)壽,副教授,主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障。

(編輯:溫武軍)