中國流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的制度借鑒與設(shè)計

宋 宇 宋 國 君

(1.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 100872;2.河南省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院,河南鄭州 450004)

中國流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的制度借鑒與設(shè)計

宋 宇1,2宋 國 君1

(1.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 100872;2.河南省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院,河南鄭州 450004)

目前,中國面臨流域水污染嚴(yán)峻的形勢及水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃失效的現(xiàn)實問題,規(guī)劃制度缺位是問題的根本癥結(jié)所在。通過借鑒西方發(fā)達(dá)國家流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度的成功經(jīng)驗,建立適應(yīng)我國現(xiàn)實狀況的流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度,顯得必要而迫切。應(yīng)從法規(guī)體系、實施機(jī)構(gòu)、實施機(jī)制三個方面設(shè)計中國流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度,為制定和實施流域水污染防治“十二五”規(guī)劃提供保障。

中國流域;規(guī)劃制度;制度借鑒;制度設(shè)計

中國流域水污染防治歷經(jīng)三個“五年規(guī)劃”,至今“久治不愈”,形勢依然嚴(yán)峻。其根本原因在于有規(guī)劃而無制度,即規(guī)劃的制定與實施缺乏體制、法制和機(jī)制等方面的制度保障。歐盟等西方發(fā)達(dá)國家具有成功的治水經(jīng)驗和可資借鑒的規(guī)劃制度。在全國上下謀劃“十二五”規(guī)劃之際,準(zhǔn)確識別我國的流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的現(xiàn)實問題,借鑒國外經(jīng)驗,設(shè)計我國的有關(guān)規(guī)劃制度顯得十分必要和非常及時。

一、中國流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃問題識別

作為流域水環(huán)境保護(hù)行動的先導(dǎo)與依據(jù),規(guī)劃發(fā)揮著“指揮棒”、“方向標(biāo)”的作用,規(guī)劃實施的效果取決于規(guī)劃決策的科學(xué)性與合理性,科學(xué)合理的規(guī)劃需要制度來保障。1995年以來,我國先后制定了“九五 ”、“十五 ”、“十一五 ”三個“五年規(guī)劃”,但是多數(shù)規(guī)劃目標(biāo)未能實現(xiàn),流域水污染未能得到有效遏制,水污染形勢依然嚴(yán)峻。在“十一五”規(guī)劃中期評估中,我國七大水系中的海河、遼河仍屬于重度污染,淮河、黃河仍屬于中度污染。據(jù)我國第二次污染源普查,工業(yè)點(diǎn)源污染仍然嚴(yán)重,農(nóng)業(yè)面源污染日益加劇,城市生活污水逐年增加。究其原因,主要是制度缺位,表現(xiàn)為體制不順、實施機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性、法規(guī)體系和運(yùn)行機(jī)制不健全等。

1.體制不順

從縱向上講,上下級規(guī)劃主體之間指導(dǎo)關(guān)系不明確。目前我國雖然有流域水環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)劃,但不成體系,規(guī)劃主體之間的指導(dǎo)和控制作用不明確,尤其是中央對地方規(guī)劃的實施缺乏有效控制。從橫向上看,相關(guān)規(guī)劃之間內(nèi)容不銜接,為規(guī)劃的實施制造了障礙,導(dǎo)致信息無法充分共享,行動不能及時協(xié)調(diào)。這不僅影響水環(huán)境治理成效,也降低了已有環(huán)保投資的效率,延誤治理時機(jī),浪費(fèi)治理資金。

2.法制不全

我國流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃缺乏法律權(quán)威性。首先,目前尚無專門的“環(huán)境規(guī)劃”法規(guī)來明確規(guī)定各規(guī)劃間的關(guān)系,規(guī)劃編制、審批、實施、調(diào)整和監(jiān)督等程序尚未制度化、規(guī)范化,從而導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)無法滲透到相關(guān)規(guī)劃決策中,難以起到紅線約束作用。其次,現(xiàn)有法規(guī)不完善?，F(xiàn)有法規(guī)既沒有賦予規(guī)劃實施機(jī)構(gòu)充分的財權(quán)、事權(quán),使其從流域角度統(tǒng)籌上下游、部門之間的關(guān)系,也不能指導(dǎo)部門之間的協(xié)調(diào)合作,從而導(dǎo)致規(guī)劃在實際上很難有效執(zhí)行。

3.機(jī)制不健全

由于缺乏健全的實施機(jī)制,規(guī)劃的信息平臺、決策平臺作用較弱。信息共享系統(tǒng)的缺失使各部門、各區(qū)域之間數(shù)據(jù)不能共享,影響了統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管,使資金、監(jiān)督、問責(zé)等方面流于形式。另外,我國有關(guān)公眾參與的規(guī)則不完善,參與水平和參與能力不高,難以對政府的決策進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。

二、國外流域規(guī)劃制度要素分析及借鑒

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),制度安排是行為的前提。從根本上來說,流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃失效是因為在制度層面缺乏權(quán)威的管理體制、健全的法律規(guī)范、有效的監(jiān)管與保障機(jī)制,不能給干系人清晰、穩(wěn)定、準(zhǔn)確的預(yù)期。在這方面,西方發(fā)達(dá)國家通過構(gòu)建由體制、法制和機(jī)制三大要素構(gòu)成的流域規(guī)劃制度為水環(huán)境保護(hù)提供了制度保障。它山之石,可以攻玉。西方國家的成功經(jīng)驗具有十分重要的借鑒意義。

1.權(quán)責(zé)分明的管理體制

國外流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度建立了權(quán)責(zé)分明的管理體制,其重點(diǎn)是明確規(guī)劃機(jī)構(gòu)的定位、組織構(gòu)成以及權(quán)責(zé)范圍,理順上下級、相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系,形成目標(biāo)一致、行動協(xié)調(diào)的管理體系。

(1)權(quán)威定位確立龍頭地位。流域水環(huán)境保護(hù)涉及水質(zhì)、生態(tài)等多種要素,是一個多部門參與的系統(tǒng)工程,需要一個權(quán)威的核心機(jī)構(gòu)統(tǒng)攬全局。國外的經(jīng)驗是,流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的制定和實施機(jī)構(gòu)均為流域管理的權(quán)威機(jī)構(gòu),一切有關(guān)水資源、水環(huán)境的事物都由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。明確規(guī)劃機(jī)構(gòu)的權(quán)威性有利于樹立該機(jī)構(gòu)的龍頭地位,理順上下級、相關(guān)規(guī)劃機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

(2)多元構(gòu)成確保綜合決策。國外流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃機(jī)構(gòu)是多方參與的綜合管理部門,從而保證相關(guān)干系人都能參與其中,共同協(xié)商,綜合決策。如美國田納西流域通過建立多方參與的交流協(xié)商渠道,促進(jìn)流域內(nèi)公眾積極參與流域管理,保障干系人直接參與流域規(guī)劃的制定與實施,從源頭上保證了規(guī)劃的實施效果。

(3)權(quán)責(zé)明晰確定充分職能。國外流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分通常以法律的形式明確各部門之間的關(guān)系,并賦予流域規(guī)劃機(jī)構(gòu)足夠的事權(quán)和財權(quán)保證規(guī)劃實施。在這樣的制度安排下,地方政府必須在流域綜合管理機(jī)構(gòu)制定的總體規(guī)劃框架下提出本地區(qū)的發(fā)展計劃,從而保證流域與區(qū)域規(guī)劃目標(biāo)的一致性。因此,國外流域管理機(jī)構(gòu)通常經(jīng)濟(jì)獨(dú)立,自主性大,具有統(tǒng)領(lǐng)流域各項事務(wù)的權(quán)力,其管理權(quán)限一般都凌駕于地方行政長官之上,是一個職能完善的“水政府”。它可以影響各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整,直接管理污染排放,把所征收的水費(fèi)、排污費(fèi)直接用于污水治理等項目。

2.健全有效的法規(guī)體系

健全有效的法規(guī)體系是國外流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制定與實施的重要保障。其法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)與授權(quán)是保障法規(guī)健全完善的兩個關(guān)鍵要素。從結(jié)構(gòu)上看,國外法規(guī)體系均由基本法、專項法和實施細(xì)則構(gòu)成?；痉ㄈ鐨W盟《水框架指令》、法國《水法》;專項法如美國的《田納西流域管理局法》等;指導(dǎo)性文件指的是規(guī)劃導(dǎo)則、規(guī)劃編制指南,如美國聯(lián)邦環(huán)保局的《流域規(guī)劃制定指南》、英國的《21世紀(jì)泰晤士河流規(guī)劃導(dǎo)則》等。從授權(quán)上講,法規(guī)體系對流域規(guī)劃及其機(jī)構(gòu)授權(quán),明確流域機(jī)構(gòu)和總體規(guī)劃的權(quán)威性地位。由此,法規(guī)體系通過界定干系人的權(quán)力與責(zé)任使其形成明確的預(yù)期,從而對其行為進(jìn)行強(qiáng)有力的約束,并且將約束性目標(biāo)滲透到地方性法規(guī)中。如萊茵河流域委員會要求將其制定的水質(zhì)目標(biāo)等規(guī)定融入各國的法律中。此外,健全的法規(guī)體系為規(guī)劃的制定與實施提供了具體的指導(dǎo)與依據(jù),通過實施細(xì)則與各項標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范規(guī)劃行為,這些指導(dǎo)性文件詳細(xì)說明了流域規(guī)劃的制定方法和流程,從干系人確認(rèn)到目標(biāo)確定、數(shù)據(jù)整理與分析、行動清單篩選、實施與評估等步驟都有操作性很強(qiáng)的指導(dǎo)規(guī)范,使一切有章可循,有法可依。

3.激勵相容的實施機(jī)制

一套行之有效的實施機(jī)制對保障規(guī)劃制度的有效實施、激勵干系人參與合作并共享信息具有重要作用。西方各國都有配套健全的實施機(jī)制,有一套從信息、決策到評估與問責(zé)的約束激勵手段,其中完善的運(yùn)行和有效的激勵是兩個關(guān)鍵要素。

(1)完善的運(yùn)行機(jī)制。完善的實施機(jī)制包括信息、決策、執(zhí)行、監(jiān)測核查、問責(zé)五個環(huán)節(jié),其重點(diǎn)解決的是動力的傳遞。因此,實施機(jī)制動力傳遞第一步是在一定的約束下先促進(jìn)參與方進(jìn)入信息平臺,并在共享大量真實信息的基礎(chǔ)上進(jìn)入決策平臺,如歐盟《水框架指令》中的 IA—FG模式,通過干系人分組討論、公開論證、集中評價的方式進(jìn)行信息共享、綜合決策。第二步是在實施過程中要對參與方的行為進(jìn)行激勵,通過激勵使參與方的行為方向與制度導(dǎo)向相一致。為實現(xiàn)有效激勵,西方發(fā)達(dá)國家還引入了執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)測核查機(jī)制和問責(zé)機(jī)制。如美國的監(jiān)測核查機(jī)制通過社會學(xué)方法(沿岸居民滿意度調(diào)查)對規(guī)劃執(zhí)行效果進(jìn)行定性評價,監(jiān)督企業(yè)排放行為。

(2)有效的約束與激勵。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講,法規(guī)等正式制度體系轉(zhuǎn)化為利益相關(guān)者的行為準(zhǔn)則的關(guān)鍵在于約束與激勵。約束與激勵能使利益相關(guān)者準(zhǔn)確地預(yù)期出違反規(guī)定的成本,從而改變他們的決策,避免個體理性與集體理性的沖突,保障制度的有效實施。因此,國外注重嚴(yán)明的監(jiān)督與獎懲,使干系人充分認(rèn)識到遵守制度要求本身也是實現(xiàn)自身利益最大化的理性選擇,從而保證了流域規(guī)劃制度的有效運(yùn)行。為提高處罰的可信性,國外不僅做到隨時隨地檢查水質(zhì)、排污并據(jù)此進(jìn)行問責(zé),而且引入公眾參與,將檢測數(shù)據(jù)發(fā)布到媒體上接受公眾的監(jiān)督,運(yùn)用社會輿論的力量進(jìn)行問責(zé)。

三、中國流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度設(shè)計

西方國家流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度為我國提供了許多可資借鑒的成功經(jīng)驗。由于中國與西方國家在管理體制、法規(guī)體系、社會習(xí)俗等方面存在較大差異,而規(guī)劃制度的構(gòu)建是基于本國歷史文化和政治體制的基礎(chǔ)之上。因此,中國流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度應(yīng)著眼于當(dāng)前的主要矛盾,針對中國的制度環(huán)境,篩選值得借鑒的經(jīng)驗,把握國外成功的關(guān)鍵要素,從體制、法制、機(jī)制三個方面設(shè)計出符合中國特色的規(guī)劃制度體系。

1.建立統(tǒng)一而有權(quán)威的實施機(jī)構(gòu)

西方發(fā)達(dá)國家的流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是由流域綜合管理機(jī)構(gòu) (通常組成流域委員會)實施的。該機(jī)構(gòu)一般由國家機(jī)關(guān)、地方部門和用水戶三方干系人構(gòu)成。在歐盟《水框架指令》框架下,流域規(guī)劃的主要干系人涉及中央與地方的環(huán)保、水利、國土資源、城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及排污企業(yè)、沿岸居民的代表等,其中環(huán)保部門在流域管理機(jī)構(gòu)中具有較強(qiáng)的影響力。就我國的情況看,流域環(huán)境管理體制以科層制的行政管理為主,在現(xiàn)階段,機(jī)構(gòu)改革和重組耗費(fèi)時日,成本過高,并且環(huán)保、水利等水環(huán)境管理相關(guān)部門的財權(quán)和人事權(quán)掌握在地方政府手中。鑒于此種現(xiàn)實,近期內(nèi)在現(xiàn)行體制之下,流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的制定與實施應(yīng)充分利用現(xiàn)有的管理體制和行政機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)好政府管理體制內(nèi)的三個關(guān)系,即中央政府與地方政府、環(huán)保部門與水利部門、環(huán)保部門與綜合部門之間的關(guān)系,從而構(gòu)建適合我國的流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度。因此,流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度需要一個強(qiáng)有力的組織保障,即一個能統(tǒng)攬全局、代表流域整體利益的實施機(jī)構(gòu)。該實施機(jī)構(gòu)由中央授權(quán),全權(quán)負(fù)責(zé)流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的制定與實施,直接管理國家級重大工程項目和跨省斷面的監(jiān)測等。為保證其權(quán)威性,這個機(jī)構(gòu)應(yīng)具有規(guī)劃審批權(quán)、環(huán)評審議權(quán)和規(guī)劃執(zhí)行的督導(dǎo)權(quán)。另外,需要建立一個規(guī)劃體系,理清上下級規(guī)劃關(guān)系,使不同級別的規(guī)劃實施機(jī)構(gòu)之間分清權(quán)責(zé),避免規(guī)劃制定的盲目性和執(zhí)行的隨意性。國家級別的規(guī)劃負(fù)責(zé)宏觀上的規(guī)劃目標(biāo)、資金分配和大型治理項目。地方級別的規(guī)劃負(fù)責(zé)具體事物,制定具體措施。這樣即保證環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的實現(xiàn),又體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率原則。

2.健全流域規(guī)劃法規(guī)體系

流域規(guī)劃本質(zhì)上是一種公共決策。保障決策的公平性、合理性,需要從法律的高度規(guī)范干系人的權(quán)力與責(zé)任,明確流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和權(quán)責(zé)范圍,同時需要配套出臺相關(guān)實施細(xì)則,讓一切規(guī)劃行為都有章可循。從國外的情況看,西方發(fā)達(dá)國家之所以能夠取得規(guī)劃制定和實施方面的較好效果,得益于一套完善的法規(guī)體系,為規(guī)劃制定和實施提供了法律依據(jù)和保障。在完善的法律體系下,規(guī)劃涉及的各干系人能夠明確流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的權(quán)威地位,規(guī)劃體系之間的層次關(guān)系,規(guī)劃制定、實施、評估的一系列規(guī)范。因此,我國應(yīng)結(jié)合實際情況,出臺流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相關(guān)法規(guī),如類似于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的《環(huán)境規(guī)劃法》等。

3.構(gòu)建五環(huán)相扣的實施機(jī)制

借鑒國外經(jīng)驗并結(jié)合國情,我國應(yīng)建立一個五環(huán)相扣的實施機(jī)制,包括信息、決策、資金、監(jiān)督、問責(zé)五項機(jī)制。信息機(jī)制的重點(diǎn)是打破當(dāng)前部門之間的信息溝通障礙,建立多主體、多渠道、全方位的信息共享平臺。決策機(jī)制設(shè)計的重點(diǎn)在于建立“自上而下、自下而上”的綜合決策平臺,形成干系人廣泛參與、制定者充分論證、實施者普遍認(rèn)同的規(guī)劃目標(biāo)制定模式。資金機(jī)制需要在充分論證的過程中提出明確的資金分配方案。在規(guī)劃監(jiān)督方面,規(guī)劃實施績效評估應(yīng)該是立體的,將日常監(jiān)督與隨機(jī)抽查相結(jié)合。規(guī)劃沒有后續(xù)的監(jiān)督與問責(zé),等于一紙空文,因此問責(zé)機(jī)制至關(guān)重要。要通過行政處罰的顯性激勵與輿論壓力的隱性激勵相結(jié)合的手段設(shè)計獎懲分明的問責(zé)機(jī)制。

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責(zé)任編輯:隨 園

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1003—0751(2010)06—0130—03

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國家環(huán)保部水體污染控制與治理科技重大專項《中國水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和行動方案課題》(2008ZX07631—001)。作者簡介:宋宇,男,中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院博士研究生,河南省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院助理研究員。

宋國君,男,中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師。