三亞學(xué)院管理學(xué)院 陳曉
自2014年推出政府和社會(huì)資本合作(PPP,Public-Private-Partnership)模式以來,由起步到繁榮,呈噴井式發(fā)展,截至2016年5月31日,共有8644個(gè)PPP項(xiàng)目在財(cái)政部PPP中心平臺(tái)項(xiàng)目庫中,總投資額高達(dá)9.88萬億人民幣[1]。但2017年11月10日,財(cái)辦金〔2017〕92號文發(fā)布,拉開了PPP項(xiàng)目清理的大幕。據(jù)全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的公開信息,2018年1月1日—8月31日期間,累計(jì)退庫5729個(gè)項(xiàng)目,總投資額5.68萬億元,其中管理庫退庫1797個(gè)項(xiàng)目[2]。財(cái)金〔2018〕54號強(qiáng)化對PPP示范項(xiàng)目的規(guī)范管理,對存在問題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置[3]。高速增長的PPP項(xiàng)目難免良莠不齊,規(guī)范項(xiàng)目,高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展是推進(jìn)項(xiàng)目的當(dāng)務(wù)之急。
目前從不成功的PPP項(xiàng)目來看,究其原因,項(xiàng)目本身的技術(shù)難題已不是重點(diǎn),而在項(xiàng)目生命周期內(nèi)對項(xiàng)目的成功與否起到了決定性的作用之一的是項(xiàng)目干系人,如政府支持不利,企業(yè)自身原因,第三方專業(yè)服務(wù)不到位,公眾反對等都不同程度地影響了項(xiàng)目。本文基于項(xiàng)目干系人管理理論,識(shí)別了PPP項(xiàng)目干系人的兩大類型,分析干系人間的伙伴關(guān)系、委托代理關(guān)系和相互協(xié)調(diào)約束關(guān)系,利用方格模型和參與評估矩陣分析不同干系人對項(xiàng)目影響,建立干系人登記冊為項(xiàng)目成功實(shí)施提供分析方法。
項(xiàng)目干系人是能影響項(xiàng)目決策、活動(dòng)或結(jié)果的個(gè)人、群體或組織,以及會(huì)受項(xiàng)目決策、活動(dòng)或結(jié)果影響的個(gè)人、群體或組織[4]。干系人因項(xiàng)目而形成協(xié)作體,可以來自項(xiàng)目組織的外部,如客戶、發(fā)起人、執(zhí)行組織和有關(guān)公眾(從項(xiàng)目的執(zhí)行或完成中收益或受害的公眾),也可以來自同一組織內(nèi)的不同層級,具有不同級別的職權(quán),如總承包商,分包商。
圖1 PPP項(xiàng)目相關(guān)干系人
圖2 項(xiàng)目干系人關(guān)系圖
識(shí)別項(xiàng)目干系人的依據(jù)有很多,包括與項(xiàng)目有關(guān)的或受項(xiàng)目結(jié)果及執(zhí)行影響的各相關(guān)方的信息和章程;項(xiàng)目生命周期內(nèi)不同參與方簽訂的合同,合同涉及的相關(guān)方就都是核心的項(xiàng)目干系人;項(xiàng)目所在地的風(fēng)俗習(xí)慣、文化氛圍;項(xiàng)目所在行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)?shù)卣闹С至Χ龋邪髽I(yè)的組織文化;還可以借鑒類似工程經(jīng)驗(yàn),類似工程干系人登記冊等。項(xiàng)目的干系人通常有關(guān)鍵干系人和潛在干系人,能夠影響項(xiàng)目及受項(xiàng)目結(jié)果影響的決策者或管理者是關(guān)鍵的項(xiàng)目干系人,如項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目經(jīng)理和主要客戶。通過對確定的關(guān)鍵干系人訪談,專家座談等方式擴(kuò)充其他干系人的類型及名單,把盡可能多的干系人名單列出,就可以找出潛在干系人。根據(jù)眾多干系人的利益層次、個(gè)人期望、重要性和影響力等,本文對PPP項(xiàng)目干系人概括出兩大類型,即核心型干系人和戰(zhàn)略型干系人。核心型干系人包括政府、社會(huì)投資人和公眾,其中政府包括地方政府及中央政府;社會(huì)投資人既是項(xiàng)目資金的籌措主體,又是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的主體;公眾包括了廣義的納稅人和項(xiàng)目所在社區(qū)及項(xiàng)目最終用戶。戰(zhàn)略型干系人包括金融機(jī)構(gòu)、法律機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等專業(yè)、獨(dú)立的第三方,如圖1所示。
識(shí)別干系人除了找出各類干系人外,對他們的角色、部門、專業(yè)等統(tǒng)計(jì),還要以項(xiàng)目為中心,將各類的干系人的利益、期望和影響與項(xiàng)目目的聯(lián)系起來,分析項(xiàng)目干系人與項(xiàng)目的關(guān)系,項(xiàng)目干系人間的相互關(guān)系,以便把握整個(gè)項(xiàng)目中干系人利益的相關(guān)性,在項(xiàng)目不同時(shí)期,對干系人之間的關(guān)系施加不同的作用,平衡干系人的利益,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期效果。
PPP項(xiàng)目中眾多的干系人在項(xiàng)目生命周期內(nèi)互相影響,互相制約,只是他們的關(guān)系有的強(qiáng)有的弱。本文引用國內(nèi)學(xué)者王盈盈對6個(gè)干系人分析,建立干系人關(guān)系圖,如圖2所示,揭示了我國PPP項(xiàng)目中干系人關(guān)系的現(xiàn)狀[5]。
在核心干系人中政府與社會(huì)投資人的關(guān)系最強(qiáng),也是最重要的,對項(xiàng)目的成功起到了決定作用。他們對項(xiàng)目的期望雖然不盡相同,政府期望減少資金壓力下為公眾提供最大限度的社會(huì)福利、公共服務(wù),而社會(huì)投資人期望從建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目中獲取收益,但在特許期限內(nèi)兩者博弈的結(jié)果就是形成合作伙伴關(guān)系,最終才能實(shí)現(xiàn)雙贏。PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上就是政府(Public)與社會(huì)投資人P(Private),建立在合作伙伴(Partnership)關(guān)系上,成功的建設(shè)、運(yùn)營好項(xiàng)目(Project)而采用的管理模式,如圖3所示。
政府、社會(huì)投資人與公眾之間既是一種公共關(guān)系,又是一種供需關(guān)系,還是一種委托代理關(guān)系[6]。政府為了滿足公眾日益增長的物質(zhì)文化需要,借助社會(huì)投資人解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸,不僅僅是出于融資目的,更重要的是提高公共服務(wù)能力。政府與社會(huì)投資人因PPP項(xiàng)目建立合作關(guān)系,由于項(xiàng)目的需要,公眾的需求,社會(huì)投資人進(jìn)入了公共領(lǐng)域。探究國內(nèi)外文獻(xiàn)基礎(chǔ)上,依據(jù)委托代理理論建立了PPP項(xiàng)目中核心干系人間的委托代理關(guān)系,如圖4所示。
PPP項(xiàng)目干系人涉及的行業(yè)較多,將項(xiàng)目的目的與各干系人的利益、期望及影響聯(lián)系起來,有利于把握干系人之間的協(xié)調(diào)約束關(guān)系。在公共服務(wù)行業(yè)中,政府適度發(fā)揮“有形之手”的作用,制定行業(yè)發(fā)展規(guī)則、規(guī)范社會(huì)投資人行為,鼓勵(lì)和支持公眾參與行業(yè)監(jiān)督,同時(shí),政府及時(shí)公開工作報(bào)告,接受公眾監(jiān)督;社會(huì)投資人承擔(dān)著項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營管理責(zé)任和公共服務(wù)責(zé)任,接受政府、公眾及戰(zhàn)略型干系人的共同監(jiān)督;在PPP項(xiàng)目中公眾的參與主導(dǎo)性不容忽視,在項(xiàng)目運(yùn)營期可通過對服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)和反饋對社會(huì)投資人監(jiān)督,可利用信息公開制度和輿論機(jī)制約束政府行為;戰(zhàn)略型干系人通常為獨(dú)立的第三方,但與政府相互協(xié)作,提供公正、專業(yè)的行業(yè)評估,與公眾共同發(fā)揮監(jiān)督作用。項(xiàng)目干系人的協(xié)調(diào)約束關(guān)系,如圖5所示。
圖3 項(xiàng)目干系人合作伙伴關(guān)系示意圖
圖4 項(xiàng)目干系人委托代理關(guān)系示意圖
隨著項(xiàng)目進(jìn)展和環(huán)境的變化,識(shí)別干系人參與項(xiàng)目活動(dòng)的程度及對項(xiàng)目的影響都會(huì)發(fā)生變化,動(dòng)態(tài)掌握干系人在項(xiàng)目中參與活動(dòng)的程度及對項(xiàng)目的效率和效果是管理干系人的重要依據(jù)。運(yùn)用方格模型和參與評估矩陣識(shí)別干系人期望、參與程度、與項(xiàng)目的關(guān)系等,建立干系人登記冊,能有助于建立高效的溝通、協(xié)作渠道,解決實(shí)際出現(xiàn)的問題,有助于提升干系人的支持,降低干系人的抵觸,從而顯著提高項(xiàng)目成功的機(jī)會(huì)。
圖5 項(xiàng)目干系人協(xié)調(diào)約束關(guān)系示意圖
在干系人很多的情況下,必須對干系人進(jìn)行分類排序,有時(shí)需要具體到自然人,而不是籠統(tǒng)的組織或群體,以便有效的制定管理措施。對大量數(shù)據(jù)收集、分析基礎(chǔ)上,根據(jù)類似工程經(jīng)驗(yàn)和專家評判等方式可對干系人與項(xiàng)目的關(guān)系從不同角度建立多種分類的方格模型,比如可以依據(jù)干系人的權(quán)力大小與其對項(xiàng)目預(yù)期利益關(guān)注程度分為權(quán)力/利益方格模型;可以依據(jù)干系人的權(quán)力大小與主動(dòng)參與項(xiàng)目的程度分為權(quán)力/參與度方格模型;還可以依據(jù)干系人參與項(xiàng)目的程度與其改變項(xiàng)目執(zhí)行的能力分為參與度/項(xiàng)目執(zhí)行能力方格模型等。如圖6所示的一定階段項(xiàng)目的干系人參與度/項(xiàng)目執(zhí)行能力方格模型,用1~8代表干系人的位置。
從圖6中可知干系人2、8、6是重點(diǎn)管理對象,他們的參與度越大對項(xiàng)目的執(zhí)行能力影響也會(huì)越大,正如在項(xiàng)目決策階段政府和社會(huì)投資人的參與;干系人1(如公眾)雖然對項(xiàng)目執(zhí)行能力較低,但他的積極參與會(huì)讓項(xiàng)目的預(yù)期結(jié)果令其滿意;干系人4、7(如戰(zhàn)略型干系人)項(xiàng)目參與程度不大,對項(xiàng)目的執(zhí)行能力影響較弱,主要提供專業(yè)服務(wù),他們對項(xiàng)目起到監(jiān)督促進(jìn)作用;干系人3、5(如承包商)在項(xiàng)目初期參與度不高,但是項(xiàng)目建設(shè)的主導(dǎo)者,在項(xiàng)目建設(shè)期間應(yīng)隨時(shí)提供項(xiàng)目信息,對項(xiàng)目的執(zhí)行應(yīng)隨時(shí)告知。
圖6 干系人參與度/項(xiàng)目執(zhí)行能力方格模型
表1 干系人參與評估矩陣
在整個(gè)項(xiàng)目生命周期中,項(xiàng)目干系人不同程度參與對項(xiàng)目的成功至關(guān)重要,而干系人在項(xiàng)目中的參與程度不是一成不變的,例如,在項(xiàng)目初期,可能需要處于高級職位的干系人高度參與,為項(xiàng)目成功掃清障礙。而障礙一旦掃除,這些干系人就可以從領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)為支持項(xiàng)目,而其他干系人(如最終用戶)可能變得就越來越重要。
建立干系人參與評估矩陣將所有干系人在項(xiàng)目某一階段的當(dāng)前參與程度與項(xiàng)目需要該干系人的計(jì)劃參與程度作比較,識(shí)別出當(dāng)前參與程度與所需參與程度之間的差距,以便制定管理措施和溝通方案,消除差距。干系人的參與程度可分為不知曉(對項(xiàng)目和潛在影響不知曉)、抵制(知曉項(xiàng)目和潛在影響,抵制變更)、中立(知曉項(xiàng)目,既不支持也不反對)、支持(知曉項(xiàng)目和潛在影響,支持變更)和領(lǐng)導(dǎo)(知曉項(xiàng)目和潛在影響,積極致力于保證項(xiàng)目成功)等因素。專業(yè)機(jī)構(gòu)基于可獲取的信息,確定項(xiàng)目當(dāng)前階段所需的干系人參與程度,建立干系人參與評估矩陣,如表1所示。
從表1中可知,政府是項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)者也是積極參與者,當(dāng)前參與程度與所需參與程度基本沒有差距,而周邊社區(qū)及最終用戶當(dāng)前對項(xiàng)目預(yù)期效果有的不知曉有的中立,與所需參與程度有較大差距,需要進(jìn)一步溝通,采取進(jìn)一步行動(dòng),較強(qiáng)宣傳、信息公布等措施使他們達(dá)到所需的參與程度。
大量干系人信息識(shí)別后就需要建立數(shù)據(jù)庫專業(yè)化管理,在項(xiàng)目的不同時(shí)期針對不同的干系人采取不同策略管理。建立項(xiàng)目干系人登記冊能有效的幫助項(xiàng)目管理者識(shí)別關(guān)鍵干系人,把握干系人間的相互制約關(guān)系,并建立良好的溝通渠道促進(jìn)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。干系人登記冊可以包括干系人所有詳細(xì)信息,概況為基礎(chǔ)信息和規(guī)劃信息兩類。
基礎(chǔ)信息是對單個(gè)干系人進(jìn)行的總結(jié)歸納包括干系人的姓名、職位、項(xiàng)目角色、聯(lián)系方式等的基本信息;評估干系人的需求、不同階段的主要期望、項(xiàng)目不同階段的主要影響;把握項(xiàng)目干系人對項(xiàng)目的支持程度等[7]。
規(guī)劃信息是在基礎(chǔ)信息的基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析,把握干系人間的關(guān)系及提出的一些正式或非正式的管理計(jì)劃,可以是詳細(xì)的,也可以是概況的。具體可以包括干系人間的相互關(guān)系和潛在交叉關(guān)系,干系人在項(xiàng)目不同階段若發(fā)生變更時(shí)的范圍及其影響,還可包括項(xiàng)目現(xiàn)階段干系人的溝通需求,干系人所需參與程度和當(dāng)前參與程度等。制定的管理計(jì)劃可以具體些,如需要分發(fā)給干系人的信息,向干系人分發(fā)所需信息的時(shí)限和頻率,分發(fā)相關(guān)信息的理由及其可能對干系人參與所產(chǎn)生的影響等,這樣有助于項(xiàng)目管理者隨著項(xiàng)目進(jìn)展更新和優(yōu)化干系人管理計(jì)劃。
建立完善的干系人登記冊能讓項(xiàng)目管理者高效的利用時(shí)間,能專注于那些與項(xiàng)目成功密切相關(guān)的核心干系人的管理和溝通,而當(dāng)項(xiàng)目與預(yù)期目的偏離時(shí),也能夠找到核心干系人,有的放矢。干系人登記冊應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施前就建立,但隨著項(xiàng)目的進(jìn)展,干系人會(huì)發(fā)生或多或少的變化,有時(shí)會(huì)出現(xiàn)新的干系人,因此干系人登記冊不是一成不變的,它應(yīng)定期查看和更新。
采用PPP管理模式的項(xiàng)目本質(zhì)上就是一個(gè)具體的項(xiàng)目,就應(yīng)運(yùn)用項(xiàng)目管理的專業(yè)知識(shí)去管理。干系人管理已經(jīng)越來越被重視,有效的識(shí)別干系人,隨時(shí)掌握干系人的動(dòng)態(tài)信息,干系人對項(xiàng)目執(zhí)行的動(dòng)態(tài)影響等,是項(xiàng)目管理者制定高效管理策略的基礎(chǔ),也是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的有力保障。目前,PPP項(xiàng)目對干系人的識(shí)別和分析還只是基于組織或群體的分析,沒有具體到個(gè)人,干系人間的溝通管理渠道還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。