□榮艷紅

美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案的立法程序

□榮艷紅

美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案的立法程序建構(gòu)于美國三權(quán)分立、相互制衡的政治體制基礎(chǔ)上，加之美國規(guī)模龐大的職業(yè)教育利益集團的存在，因此，其立法程序整體表現(xiàn)出了科學(xué)性、民主性、博弈性等特征，正是以上特征，在法案出臺之前最大程度地凝聚了各方面的力量，從而為法案順利實現(xiàn)自身設(shè)定的目標鋪平了道路。

美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案；立法程序

立法權(quán)是國家擁有的一項重要權(quán)力。世界各國的立法權(quán)一般都是由一系列的程序來保證的，其中普遍包括立法預(yù)測、立法規(guī)劃、立法起草、議案提交、議案審議、通過立法、立法頒布等多個步驟。關(guān)于以上的立法步驟（立法程序），世界各國一般都會在憲法、立法標準法（或?qū)ｉT的立法程序法）、立法機關(guān)的議事規(guī)則中加以規(guī)定。整體來看，立法程序的健全、科學(xué)和民主，不僅是立法權(quán)從抽象走向現(xiàn)實的必要途徑，同時由于立法程序預(yù)先為立法活動設(shè)置了一套公正、民主、科學(xué)的程序性規(guī)則，“權(quán)力寓于程序之中”，立法機關(guān)依照法定的步驟、方式行使職權(quán)，立法權(quán)力濫用的機會就相對縮小了。就美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案的立法程序而言，由于其建構(gòu)于美國三權(quán)分立、相互制衡的政治體制基礎(chǔ)上，加之美國規(guī)模龐大的職業(yè)教育利益集團的存在，因此，其立法程序整體表現(xiàn)出了科學(xué)性、民主性、博弈性等特征。正是以上特征，在法案出臺之前就最大程度地凝聚了各方面的力量，從而為法案順利實現(xiàn)自身設(shè)定的目標鋪平了道路。

一、美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案立法程序建立的基礎(chǔ)

（一）美國三權(quán)分立相互制衡的政治架構(gòu)

任何國家的立法程序總是置身于該國的政治制度之中的，美國聯(lián)邦層次的立法活動當然也不會逾越這一窠臼。美國三權(quán)分立相互制衡的政治架構(gòu)不僅決定了聯(lián)邦立法權(quán)的歸屬，而且在客觀上也限定了其立法程序運行的方式。比如美國《憲法》第一章第一條規(guī)定：本憲法所規(guī)定之各項立法權(quán)，均授予合眾國國會。國會由參議院與眾議院組成。[1]為了避免國會在擁有絕對的立法權(quán)力后不可避免地出現(xiàn)絕對腐敗的現(xiàn)象，美國憲法的制訂者們天才地實踐了洛克、盧梭、孟德斯鳩等人關(guān)于三權(quán)分立相互制衡的理論構(gòu)想。在《憲法》第一章第七條中，明確規(guī)定了議案經(jīng)兩院通過后還須總統(tǒng)簽署，否則不能成為法律。如果總統(tǒng)不同意簽署該議案，應(yīng)在十日之內(nèi)附上不愿意簽署的理由將議案退回到遞交的議院。被退回的議案如果再次經(jīng)國會兩院以三分之二的多數(shù)通過，便不必再送交總統(tǒng)即可成為法律。以上規(guī)定體現(xiàn)了美國聯(lián)邦行政權(quán)同立法權(quán)之間相互制衡的關(guān)系。另外，美國事實上存在著聯(lián)邦各級法院可以審查國會通過的法律(以及各州法律)是否符合聯(lián)邦憲法的慣例。聯(lián)邦法院行使這種“合憲性審查”或稱“司法審查”的權(quán)力，就可以宣布一部分法律違憲，從而否認其效力并拒絕適用。這是司法權(quán)對立法權(quán)的制約。[2]

（二）美國形形色色利益集團的存在

法國著名思想家托克維爾在 《論美國的民主》一書中曾經(jīng)說過：“在某些國家，居民們總是以一種厭惡的態(tài)度來對待法律授予他們的政治權(quán)利。而美國人與此相反……參與社會的管理并討論管理的問題，是美國人的最大事情，而且可以說是他們所知道的唯一樂趣?！盵3]在美國人從事這項充滿樂趣的事業(yè)的過程中，為了保護和拓展個人的利益空間，不同的利益?zhèn)€體便以各種方式結(jié)成了不同的利益集團。在美國，“游說活動和立法一樣古老，而利益集團也與政治一樣古老”[4]，而另據(jù)1996年《協(xié)會百科全書》統(tǒng)計，僅美國全國性的各類非贏利性組織就有2.2萬個。[5]由于一定集團中的利益共性涵蓋或囊括了其成員的利益?zhèn)€性，因此，利益集團完全能夠代表擁有某些共同利益的個體的需求。借助于各種各樣的院外游說活動，利益集團早已成為影響美國政治生活的重要力量之一。

職業(yè)教育本質(zhì)上是與形形色色數(shù)量眾多的工商業(yè)組織或機構(gòu)的利益緊密相連的。為了使自己的利益更好地體現(xiàn)在聯(lián)邦職業(yè)教育法案中，各類工商業(yè)組織或機構(gòu)以及其他與職業(yè)教育相關(guān)的利益團體積極參與到了各時期職業(yè)教育立法的過程中，它們不僅對美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案內(nèi)容的創(chuàng)制或修訂發(fā)揮了重要的作用，同時也深刻地影響到了美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案立法程序的運行。

二、美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案的立法程序

與世界其他國家的立法程序在名稱上大同小異，美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案的立法程序也包括了立法預(yù)測、立法規(guī)劃、立法起草、議案提交、議案審議、通過立法、立法頒布等多個步驟。為了更加突出美國特色，本文將美國聯(lián)邦層次的職業(yè)教育立法程序歸結(jié)為如下幾個步驟：

（一）議題進入立法者視野

由于一個國家的事情多種多樣，究竟哪些事情能夠首先得到議員、總統(tǒng)關(guān)注，并進而以議案的形式遞交國會辯論，這不僅與當時具體的國際國內(nèi)形勢有關(guān)，同時還與這個國家不同的利益團體、政黨及社會輿論的努力有關(guān)。100多年來，在美國各階段聯(lián)邦職業(yè)教育立法的過程中，從大的方面來看，由于國際競爭壓力、國內(nèi)外戰(zhàn)爭因素、戰(zhàn)后安置、民權(quán)運動、知識經(jīng)濟等多種政治經(jīng)濟形勢的影響，各個時期聯(lián)邦立法者們對于國內(nèi)問題的關(guān)注點是有很大的差異的。而不同的關(guān)注點，又會使不同的議題進入聯(lián)邦立法程序；從小的方面來看，與大多數(shù)國家人們的觀念不同，美國社會中那些希望從立法中得到點什么的利益集團往往會在國會例會前即開始游說國會議員或總統(tǒng)，以便使與他們利害攸關(guān)的問題及早得到立法者的關(guān)注。而這種情況所形成的慣例是：美國眾多的法案往往是由于外界利益集團的推動才進入立法主體的視野的，否則該類議案不僅不會被提出來，或者即便被提出來了，也只能擱在委員會“休息”。利益集團對于議案的推動，鮮明地體現(xiàn)在各階段美國聯(lián)邦職業(yè)教育立法的過程中。

（二）組成專門調(diào)查委員會開展議題調(diào)查

由于現(xiàn)代生活的復(fù)雜性，進入美國聯(lián)邦立法者視野中的議題的范圍和專業(yè)程度在不斷地加大和加深，這些問題到底是真問題還是假問題，是否值得國家訂立法案進行規(guī)制？在這種情況下，美國國會往往會專門成立或委派其他專業(yè)的機構(gòu)對這些議題開展前期調(diào)查。比如，1914年，在國內(nèi)開展職業(yè)教育的呼聲中，眾參兩院一致同意組建“國家資助職業(yè)教育委員會”，以真正調(diào)查國民對聯(lián)邦資助職業(yè)教育需求的程度。在不足60天的時間內(nèi)，國家資助職業(yè)教育委員會在博采各家之長的基礎(chǔ)上，提交了超過500頁的報告，報告內(nèi)容涉及了職業(yè)教育的方方面面，其最后一章“立法建議”直接成為《史密斯——休斯法案》的藍本。進入二十世紀60年代，面對國內(nèi)外形勢的變化，當時的美國職業(yè)協(xié)會項目發(fā)展部多方努力，敦促肯尼迪總統(tǒng)組成新的立法調(diào)查機構(gòu)開展全國職業(yè)教育調(diào)查。美國職業(yè)協(xié)會的許多立法建議也呈現(xiàn)在調(diào)查團的最終報告——《教育為改變的工作世界服務(wù)》中，而這份報告直接奠定了1963年《職業(yè)教育法》的基礎(chǔ)。由于1963年《職業(yè)教育法》的許多資助項目將在1984財政年度終止，因此剛剛進入二十世紀80年代，國會就為了新的職業(yè)教育法的產(chǎn)生組織了三十多次聽證會，而職業(yè)教育調(diào)查機構(gòu)的 《職業(yè)教育研究——終期報告》中的許多內(nèi)容直接進入了新的職業(yè)教育議案中，成為1984年職業(yè)教育法案的基礎(chǔ)。

（三）提交議案

提交議案是某一方面的職業(yè)教育議題正式進入國會立法程序的開始。由于美國國會分為參眾兩院，因此議案需要參眾兩院的議員分別依照各自的方式向兩院提交。按照國會眾議院的相關(guān)規(guī)定，“在眾議院例會期間的任何時候，眾議院的任何議員、來自波多黎各的居民專員或代表均可以提出議案。這些被提出的議案只需投放到眾議院的講壇為此目的而專門設(shè)置的一個被稱為“hopper”的木箱子(通常意譯為“法案箱”)內(nèi)即可。”[6]法案的提出無需獲得許可，提出法案的議員被稱為提案人(sponsor)。在參議院，參議員通常以在議長辦公室將議案呈送給一名書記員的方式提出議案，或者采取更正式的方式，即“在議員席上站起來提出法案或聯(lián)合決議。當參議員在議員席上提出法案或聯(lián)合決議時，他通常會對法案或聯(lián)合決議作一番陳述。經(jīng)常，參議員在正式陳述之后，要求同意將法案或聯(lián)合決議記入國會記錄中?！盵7]與聯(lián)邦層次的眾多法案一樣，為了表彰某些參眾議員在議案提交以及推動議案審議等過程中所做的貢獻，美國聯(lián)邦層次的許多職業(yè)教育法案都以議員的名字直接命名，比如 《史密斯——利弗法案》、《史密斯——休斯法案》、《卡爾·D·帕金斯職業(yè)教育法案》等等。

（四）國會審議

提交到國會的職業(yè)教育議案還必須經(jīng)過兩道至關(guān)重要的審議程序。其一是委員會的審議，其二是眾參兩院全院的審議。目前，美國參議院和眾議院總共設(shè)有250多個不同性質(zhì)的委員會(Committee)和小組委員會(Subcommittee)，他們分別負責(zé)處理來自不同領(lǐng)域的議案。比如眾議院司法委員會對影響司法程序的法案和包括憲法修正、移民與入籍、破產(chǎn)、專利、版權(quán)和商標等議案有管轄權(quán)；眾議院教育和勞工委員會以及參議院的教育委員會對教育領(lǐng)域內(nèi)的各類事項有管轄權(quán)。由于大多數(shù)委員會成員來自專業(yè)領(lǐng)域，如司法委員會在傳統(tǒng)上幾乎清一色是由律師組成的，教育委員會成員也多是被國人公認的該領(lǐng)域的專家。因此，遞交到委員會或委員會小組的議案會被專家仔細研究和辯論，如果委員會不贊成該項議題時，這項議案就不會再被審議，其壽命就在這里結(jié)束了。如果該議題有足夠的重要性，委員會可以通過舉行公共聽證會，來了解正反兩方對這一議題的意見。之后，委員會的投票結(jié)果將決定該議案能否進入下一步全院審議的程序。得到委員會多數(shù)贊成通過的議案將被送到眾議院審議、辯論和投票。在眾議院全院表決通過后的議案，將送到參議院審議。如果參議院對眾議院的議案進行了修改，整個修改后的議案還將被再次送回眾議院審議。如果議案在兩院都獲得通過，這項被通過的議案——即“法案”將被最終送交總統(tǒng)簽署。

（五）總統(tǒng)簽署議案

美國總統(tǒng)擁有使法案最終生效的權(quán)力。在美國聯(lián)邦職業(yè)教育立法一個半世紀的歷程中，只有第15位總統(tǒng)詹姆斯·布坎南拒絕在兩院首次通過的職業(yè)教育議案上簽字，其結(jié)果是直接導(dǎo)致促進贈地學(xué)院出現(xiàn)的議案被推翻。布坎南總統(tǒng)之后，在美國歷史發(fā)展的諸多關(guān)鍵時刻，當職業(yè)教育的發(fā)展與國家的繁榮富強表現(xiàn)出更大相關(guān)性的時候，多位美國總統(tǒng)不僅積極在兩院通過的職業(yè)教育法案上簽字，而且還借助于國情咨文或個人影響力等方式手段建議國會認真考慮職業(yè)教育與國家發(fā)展的關(guān)系，及時頒布新的職業(yè)教育法案。比如1916年，正是看到職業(yè)教育對國家工業(yè)和國防安全的重要意義，威爾遜總統(tǒng)連續(xù)給國會發(fā)出三封國情咨文，強調(diào)了開展職業(yè)教育的迫切性。在其中的一份咨文中，他說：“借助于職業(yè)技術(shù)教育的人才準備，未來我國的經(jīng)濟發(fā)展就有了更為寬廣的基礎(chǔ)，這個問題已被我們忽略良久，難道我不應(yīng)該敦促眾議院早日通過法案、早日實施法案嗎？國家在等待著國會富有想像力地通過立法，我們急切地等待著一個十分偉大的令人震驚的事件發(fā)生。”[8]肯尼迪當選總統(tǒng)后，一直將職業(yè)教育作為促進國家經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，在他遞交給國會的“美國教育”報告中呼吁“國會有必要對先前的職業(yè)教育法案重新進行回顧和評估，以最終實現(xiàn)職業(yè)教育的現(xiàn)代化?！盵9]1963年《職業(yè)教育法》的頒布與肯尼迪總統(tǒng)的努力密不可分。

三、美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案立法程序的特征

作為法治國家的代表，美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案的立法程序較好地體現(xiàn)了科學(xué)性、民主性和博弈性的統(tǒng)一，為高效實現(xiàn)立法的目標奠定了堅實的基礎(chǔ)。當然，正像一枚硬幣擁有正反面一樣，以上特征不可避免地使美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案在訂立過程中呈現(xiàn)出了拖延、遲緩等非效率的特點。當然，從另一個角度來看，由于立法速度的快慢并不是衡量立法價值好壞的唯一標準，因此，美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案立法程序值得學(xué)習(xí)的地方還是很多的。

（一）立法程序的科學(xué)性

作為一種為實現(xiàn)特定結(jié)果而構(gòu)建的技術(shù)性裝置，任何一項立法程序的設(shè)計和構(gòu)造都應(yīng)當同時符合兩方面的價值要求：“即程序自身不僅應(yīng)該具備一些內(nèi)在的優(yōu)秀品質(zhì)，還應(yīng)在實現(xiàn)正義、自由、秩序、安全、公共福利等外在實體目標方面具有充分的有效性和有用性，”[10]只有這樣的立法程序才可以稱得上科學(xué)。就美國聯(lián)邦職業(yè)教育的立法程序來看，它首先較好地契合了美國三權(quán)分立的政治結(jié)構(gòu)和利益集團眾多的事實，為各種力量和因素設(shè)計了合理表達自己意愿和最大程度影響立法的渠道。比如，職業(yè)教育議案遞交到國會后，立法程序要求先由各領(lǐng)域?qū)＜医M成的專門委員會進行議案審批，專家委員會將為有價值的議案召開聽證會以便搜集正反方的意見，綜合權(quán)衡各方意見之后，議案將被遞交到國會兩院審議，以便為來自各地區(qū)、各派別的議員提供發(fā)表意見的機會。這樣的程序設(shè)計，較好地實現(xiàn)了專家權(quán)威性、民眾參與性和議員的最終決定權(quán)之間的統(tǒng)一。其次，以上程序的實施，也為法案順利實現(xiàn)自身所追求的促進國內(nèi)職業(yè)教育發(fā)展的目標營造了有利的環(huán)境。作為與職業(yè)教育發(fā)展密切相關(guān)的各職業(yè)教育機構(gòu)團體，根據(jù)立法程序，均有資格參與各個時期聯(lián)邦職業(yè)教育法案的創(chuàng)制過程，其意見或建議都有可能被吸收進法案的最后文本，比如1914年，在國家資助職業(yè)教育委員會的聽證會上，美國勞工聯(lián)盟的以下建議，即首先，工業(yè)教育應(yīng)該由州直接管理，由公眾，而不是私人利益集團來控制；其次，職業(yè)教育應(yīng)該在低于高等教育的層次上開展；再次，職業(yè)教育主要為14歲以上的人設(shè)計。包括美國勞工聯(lián)盟在內(nèi)的國家促進工業(yè)教育協(xié)會、國家制造商協(xié)會等眾多利益集團的建議或意見或多或少地都體現(xiàn)在了1917年 《史密斯——休斯法案》中。以上立法程序在法案出臺之前就使各種因素凝聚成了推動職業(yè)教育發(fā)展的力量，并最大程度地消解了可能出現(xiàn)的矛盾，其科學(xué)性可見一斑。

（二）立法程序的民主性

可以說，民主參與是貫穿美國聯(lián)邦層次立法活動始終不變的追求。其中，發(fā)端于英國司法審判領(lǐng)域的聽證制度是其程序民主性的最大保障。由于立法聽證制度強調(diào)對于一切可能影響當事人利益的事項都要經(jīng)過聽證程序，這就與美國民眾普遍擁有的“和我的利益相關(guān)我就有發(fā)言權(quán)”的觀念不謀而合，因此立法聽證成為包括美國聯(lián)邦職業(yè)技術(shù)教育法案在內(nèi)的諸多法案出臺所必不可少的步驟。正如哈佛大學(xué)教授史蒂文·凱爾曼所說，正式的權(quán)力分享的人越多，一項決定就越難作出，因為需要有更多方面的同意……正式的權(quán)力越是集中，局外人越難影響決策過程。[11]不同層次立法聽證程序的實施，不僅可以為國會內(nèi)部各種政治派別提供展示、辯論各自觀點的舞臺，同時也可以最大程度地使院外壓力集團施展自己的影響力。這一點，從一個半世紀以來聯(lián)邦職業(yè)教育立法的程序來看，在不同時期每一部職業(yè)教育議案的審議過程中，國會的立法聽證程序均有效地發(fā)揮了民主參與的作用。另外，1984年《卡爾·D·帕金斯職業(yè)教育法案》出臺之后，伴隨著聯(lián)邦職業(yè)教育法案管理重心的下移，關(guān)于各州與地方聽證程序的規(guī)定同樣也體現(xiàn)了這種民主參與的精神。

（三）立法程序的博弈性

立法程序的民主性僅僅是確保各方參與立法的一種有效機制，而立法程序的博弈性才是150多年來美國聯(lián)邦職業(yè)教育立法程序的精髓所在。由于美國聯(lián)邦層次的立法主體其利益具有高度分散性和對抗性的特征，比如單就院內(nèi)集團來說，在大多數(shù)國家，一國的行政首腦通常也是立法系統(tǒng)的一個組成部分。但是在美國，政權(quán)機構(gòu)的這兩大系統(tǒng)是分開的，總統(tǒng)不對立法機關(guān)負直接政治責(zé)任，而總統(tǒng)也不能確保得到立法機關(guān)的支持。在長久以來形成的兩黨制以及參眾兩院議員截然不同的選舉方式背景下，美國總統(tǒng)完全可能遇到反對黨所控制的參眾一院或兩院。在參眾兩院之間，由于民主黨和共和黨分別控制一院，不僅兩院之間常常呈現(xiàn)出矛盾的狀態(tài)，同時在兩黨內(nèi)部，由于考慮到本選區(qū)的選民、議員的良知、對前途的考慮或者對某一委員會的忠誠等因素，即使兩黨內(nèi)部也難以形成半數(shù)以上的黨員一致支持某項議案的局面。另外，由于參眾兩院立法系統(tǒng)分工的細密，處理各領(lǐng)域具體事務(wù)的責(zé)任全都分散到了參眾兩院所擁有的250多個委員會和小組委員會手里，由于各委員會擔負的責(zé)任的重疊和不連貫等問題，關(guān)于管轄權(quán)方面的爭執(zhí)也是層出不窮。從院外來說，由于規(guī)模龐大、利益有別的不同利益集團的存在，借助于其無孔不入的游說策略和方法，利益集團除了直接向院內(nèi)集團施壓之外，其各自之間的矛盾和斗爭也在所難免。關(guān)于這種情況，肯尼迪總統(tǒng)曾經(jīng)指出：“在國會中要挫敗一項法案很容易，要通過一項法案則困難得多?！盵12]正是不同部門和利益團體之間矛盾斗爭的客觀性，在每一個立法程序的關(guān)口，只有建立多數(shù)聯(lián)盟，才能把法案推進到立法程序的下一步驟，而這些往往需要不同團體之間的討價還價和相互博弈?？梢哉f，正是聯(lián)邦立法博弈機制的形成，使包括聯(lián)邦職業(yè)技術(shù)教育立法在內(nèi)的聯(lián)邦法案在致力于實現(xiàn)國家目標的同時最大程度地兼顧了不同區(qū)域、團體、機構(gòu)和人員的利益。

（四）立法程序的拖延性

當然，事情都是一分為二的。由于立法程序的民主性和博弈性同時存在，包括聯(lián)邦職業(yè)教育立法程序在內(nèi)的各類聯(lián)邦立法，其運行程序也突出呈現(xiàn)出了非效率的特征。這一點在美國國會的一份報告中描述得非常清楚：“在國會中，一項法案從提出到可能制訂成法律要經(jīng)歷一百多個具體的步驟。首先，法案提出之后，先是提交到委員會，接著通常又提交到一個小組委員會。往往還要征求各個行政部門和行政機構(gòu)的意見。小組委員會和全體委員要舉行意見聽取會，并就這項法案提出報告。然后，這項法案算是 ‘審理完畢’，再定期由全體議員進行審議。在兩院之一的全體會議上舉行辯論并最終采取行動之后，一般還要在另一院重復(fù)完全同樣的步驟。在上述這個連續(xù)過程中的任何一個關(guān)口，該項法案都有可能遭到拖延、挫敗或修改?！盵13]因此，對于一些有爭議的議案，可能需要長達四年至六年，甚至更多的時間才能通過，這一點在諸多職業(yè)教育法案的出臺過程中都有明顯的表現(xiàn)。比如，建議聯(lián)邦政府通過贈地資助各州創(chuàng)辦實用性工業(yè)大學(xué)的議案早在1853年就已經(jīng)被伊利諾伊州的相關(guān)議員提交國會，但是由于時機不成熟，該項議案在國會并沒有造成多大的影響。1857年，佛蒙特州的議員莫雷爾再次提交了該類議案，這一次，盡管莫雷爾的議案已經(jīng)在兩院獲得通過，但是在最后關(guān)頭卻被總統(tǒng)布坎南否決。1861年12月，莫雷爾舊案重提，1862年，新上任的林肯總統(tǒng)終于簽署了該法案?！赌谞柗ò浮返某雠_過程，前后耗時將近10年。而1917年《史密斯——休斯法案》的出臺過程也是如此，1912年參議員佩奇就已經(jīng)向國會遞交了希望聯(lián)邦政府資助中等層次職業(yè)教育的議案，但是沒有獲得通過；在社會各類團體和個人的不懈努力中，1914年，國會眾參兩院終于同意組建“國家資助職業(yè)教育委員會”，以便開展對聯(lián)邦資助職業(yè)教育需求程度的調(diào)查；即便如此，一直拖到第一次世界大戰(zhàn)在歐洲爆發(fā)，在國內(nèi)外復(fù)雜形勢的推動下，國會才順利通過該議案。

四、幾點啟示

科學(xué)立法、民主立法是新中國成立以來一貫的追求。2006年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》就曾明確地提出：“貫徹依法治國基本方略，推進科學(xué)立法、民主立法，形成中國特色社會主義法律體系?！盵14]由于長期以來偏重于立法實體建設(shè)，忽視立法程序的完善，目前我國立法程序方面存在的問題還是很多的。因此，完善包括中國職業(yè)教育立法在內(nèi)的各類法律法規(guī)訂立的程序，很有必要借鑒美國聯(lián)邦職業(yè)教育法案立法程序方面的經(jīng)驗。

（一）從中國立法機關(guān)的角度來看

目前，我國包括《職業(yè)教育法》在內(nèi)的諸多法律法規(guī)“突出地存在著程序不完善、程序虛置和程序非法制化等一系列問題。”[15]比如，從程序的不完善方面來看，與美國聯(lián)邦職業(yè)教育立法程序不同，我國立法機關(guān)往往將起草法案置于協(xié)商階段之前，且常以“幾易其稿”來證明立法的嚴肅性。比如相關(guān)資料表明，1985年5月27日頒布實施的 《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，在立法之前由胡啟立一行到安徽、江蘇等四省對教育工作進行了專題調(diào)查?！稕Q定》草稿問世后，又先后征求了中央有關(guān)部門、部分省市自治區(qū)負責(zé)教育工作的同志、部分高等院校負責(zé)人、專家、民主黨派、美籍華裔學(xué)者等一萬人次以上的意見，11易其稿，最終成型。雖然此程序最大程度地發(fā)揚了民主，但是弊端也是非常明顯的。那就是在已經(jīng)成文的草案基礎(chǔ)上再提意見是比較困難的，牽一發(fā)而動全身，后來的意見要將某個具有實質(zhì)性變化的條款置于其中，必然面臨著要與其它所有條款相協(xié)調(diào)的問題，這種做法無意間增加了立法成本、降低了立法效率。從程序虛置的角度來看，一項來自廣州市社情民意研究中心的調(diào)查結(jié)果比較能夠說明問題。該項調(diào)查顯示：廣州市民認為聽證會對公民參與政府決策 “沒有作用”、“作用不大”、“是形式主義”的受訪者三項合計竟有62.5%。[16]另外，由于中國歷史以來的人治傳統(tǒng)，由某些領(lǐng)導(dǎo)拍板而開始某項法律法規(guī)的制訂或在某項法律法規(guī)的制訂過程中省略某些立法步驟，從而導(dǎo)致程序的非法制化現(xiàn)象，在不同層次不同領(lǐng)域的立法實踐中也不同程度地存在著。因此，完善包括職業(yè)教育立法程序在內(nèi)的中國各級各類法律法規(guī)訂立的程序，需要立法機關(guān)本著科學(xué)嚴謹?shù)膽B(tài)度，在借鑒他國立法程序的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，最終設(shè)計出符合中國國情的、科學(xué)的、民主的、高效率的立法程序來。

（二）從中國立法參與者的角度來看

由于美國社會的獨特性，自建國以來，美國聯(lián)邦立法就形成了“自下而上”的傳統(tǒng)。所謂的自下而上，也就是由民間因素推動國會立法。比如，各個時期的聯(lián)邦職業(yè)教育立法過程中都活躍著利益集團的身影，它們?yōu)樽h題進入國會視野、為推動議案更加完善發(fā)揮著舉足輕重的作用，同時，在法案執(zhí)行中，也盡量與法案的要求保持一致。與美國社會不同，中國的立法程序表現(xiàn)出了自上而下的傳統(tǒng)，也就是長期以來人們普遍將立法視為立法機關(guān)的事情，在法案訂立時就抱著與己無關(guān)的心態(tài)，在法案執(zhí)行時，也力求規(guī)避法律條文的規(guī)定。這一點，我們?nèi)匀灰悦癖妳⑴c立法聽證制度的積極性為例來說明。比如，根據(jù)對北京市1998—2000年間四次價格聽證會應(yīng)到代表和實到代表的比例統(tǒng)計顯示，實到代表的數(shù)量和比例呈現(xiàn)出逐年遞減的趨勢甚至一度下滑到53.3%。[17]由于中國民眾長期以來所形成的對參與立法的漠然心態(tài)，加之中國社會還缺乏有如美國社會那樣發(fā)達的利益集團，因此，從培養(yǎng)民眾積極參與立法的角度來看，中國還有很長的路要走。當然，伴隨著中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，社會利益的逐步多元化，加上科學(xué)民主法律制度的設(shè)計，相信這一天不會太遠。

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1001－7518（2010）28－0084－05

榮艷紅(1972-),女,河南沁陽市人,河北大學(xué)教育學(xué)院講師，博士，研究方向為歐美教育史。

本文為全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃2009年度國家青年基金課題“美國聯(lián)邦職業(yè)技術(shù)教育立法研究（1917-2006）”中期研究成果，課題編號：CAA090093，課題主持人：榮艷江。

責(zé)任編輯 韓云鵬