□臧志軍

農(nóng)村職業(yè)教育政策的實(shí)施效果分析
——以蘇北某縣的職教現(xiàn)狀為起點(diǎn)

□臧志軍

貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》精神 科學(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)村職業(yè)教育政策

編者按：不管是從加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)的高度，還是從促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度來(lái)看，農(nóng)村職業(yè)教育都具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的地位和作用。然而，農(nóng)村職業(yè)教育仍然是當(dāng)前職業(yè)教育體系中極為薄弱的環(huán)節(jié)。要大力發(fā)展職業(yè)教育，農(nóng)村職業(yè)教育則是重中之重。正因?yàn)槿绱?，《?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出要“加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育”，并以較多的篇幅專門(mén)論述關(guān)于如何加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育的基本原則和指導(dǎo)思想?！兑?guī)劃綱要》指出，“把加強(qiáng)職業(yè)教育作為服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。加強(qiáng)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育統(tǒng)籌，促進(jìn)農(nóng)科教結(jié)合。強(qiáng)化省、市(地)級(jí)政府發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育的責(zé)任，擴(kuò)大農(nóng)村職業(yè)教育培訓(xùn)覆蓋面，根據(jù)需要辦好縣級(jí)職教中心。強(qiáng)化職業(yè)教育資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合利用，推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域合作，增強(qiáng)服務(wù)‘三農(nóng)’能力。加強(qiáng)涉農(nóng)專業(yè)建設(shè)，加大培養(yǎng)適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展需要的專業(yè)人才力度。支持各級(jí)各類學(xué)校積極參與培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民，開(kāi)展進(jìn)城務(wù)工人員、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。逐步實(shí)施農(nóng)村新成長(zhǎng)勞動(dòng)力免費(fèi)勞動(dòng)預(yù)備制培訓(xùn)”。然而，盡管已有諸多關(guān)于農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展問(wèn)題研究的文獻(xiàn)，在一些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上也已達(dá)成一定的共識(shí)，但是農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀仍然不容樂(lè)觀，尤其是農(nóng)村職業(yè)教育政策設(shè)計(jì)中存在嚴(yán)重缺失?；诖?，本刊組織“貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》精神，科學(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)村職業(yè)教育政策”的專題，邀請(qǐng)相關(guān)科研人員分別從促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)村職業(yè)教育政策分析視角，通過(guò)研究提出進(jìn)一步完善農(nóng)村職業(yè)教育政策的若干設(shè)想。

文章把對(duì)蘇北某縣的農(nóng)村職業(yè)教育調(diào)研結(jié)果作為分析的起點(diǎn)，以拉斯維爾的政策分析步驟為分析框架，對(duì)近十年來(lái)我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育政策進(jìn)行了客觀的描述與分析，認(rèn)為政策目標(biāo)均得到了較好的完成，但政策本身的模糊性和隨之產(chǎn)生的實(shí)施過(guò)程中的隨意性也造成了一些預(yù)想不到的結(jié)果。所以，我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育政策本身的精細(xì)研究與深入思考。

農(nóng)村職業(yè)教育；教育政策；政策分析

在西方，政策分析已經(jīng)發(fā)展成為一門(mén)分析、干預(yù)和控制政策過(guò)程的復(fù)雜技術(shù)，政策分析家已經(jīng)成為一種專業(yè)性很強(qiáng)的職業(yè)，必須經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的學(xué)習(xí)和實(shí)踐才能獲得基本的知識(shí)和能力。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，在國(guó)內(nèi)，至少在職業(yè)教育研究界，還沒(méi)有嚴(yán)格意義上的政策分析。在功能上，大多數(shù)分析仍然只限于描述，在方法上，大多數(shù)的分析仍然只能依靠非邏輯符號(hào)或數(shù)學(xué)語(yǔ)言來(lái)表達(dá)，也就是鄧恩所說(shuō)的“口頭模型”，[1]即用日常語(yǔ)言進(jìn)行的分析。這一方面是由于國(guó)內(nèi)尚無(wú)專業(yè)的教育政策分析人員，另一方面也是由教育政策在表述上的原則性、模糊性和實(shí)施效果的不透明、不公開(kāi)所造成的。鑒于以上的主客觀原因，本文也無(wú)法跳出這種困境，只是希望以相對(duì)客觀的態(tài)度對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育政策中的熱點(diǎn)問(wèn)題作一些梳理。

一、分析的框架

（一）問(wèn)題的由來(lái)

“農(nóng)村職業(yè)教育”一詞的意義并不像表面看起來(lái)那樣清晰明確。首先，人們對(duì)“政策”一詞的定義尚無(wú)法達(dá)到統(tǒng)一。在國(guó)內(nèi)學(xué)者的理解中，“政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、方法、條例等的總稱”。[2]這種理解下的政策帶有較濃厚的政治色彩。而在西語(yǔ)中，policy一詞的應(yīng)用范圍要廣得多，許多人僅把政策看作是一些合目的性的決定而已，如金肯斯就認(rèn)為，政策是“有關(guān)目標(biāo)選擇以及在特定情境中實(shí)現(xiàn)他們的手段的一系列關(guān)聯(lián)的決定”，[3]如此，政策就不一定是政府行為，任何人都可以有自己的政策，而政策本身也就不僅是一系列文件，而可以是一個(gè)從決策到實(shí)施的過(guò)程。這些不同的理解也折射到了教育政策的爭(zhēng)論中，有人把教育政策理解為目標(biāo)，有人認(rèn)為是過(guò)程，而原華中師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院孫綿濤教授認(rèn)為教育政策是有關(guān)教育的一種有目的的過(guò)程，同時(shí)也是“行動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)則”。[4]

其次，什么是農(nóng)村職業(yè)教育？在2009年的一份文件中，教育部在 “重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村中等職業(yè)教育”條目下要求“建設(shè)覆蓋縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)村職業(yè)教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)”，[5]這表明在政策制訂者看來(lái)，農(nóng)村職業(yè)教育就是發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)——確切地說(shuō)，是在縣級(jí)行政區(qū)的職業(yè)教育形式。但在剛剛通過(guò)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中，在“加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育”條目下，就同時(shí)運(yùn)用了“面向農(nóng)村的職業(yè)教育”和“農(nóng)村職業(yè)教育”兩種表達(dá)方式。顯然，這兩種表達(dá)的內(nèi)涵和外延并不完全重合。不過(guò)，本文無(wú)意介入關(guān)于概念的討論，我們?nèi)匀谎佑眉s定俗成的理解：農(nóng)村職業(yè)教育就是發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)的職業(yè)教育形式。但必須指出的是，隨著城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，許多縣級(jí)行政區(qū)已不愿意再姓“農(nóng)”了。在我們的一次調(diào)研中得知，江蘇北部某傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣希望在若干年內(nèi)將80%的人口集聚到城鎮(zhèn)居住，根據(jù)這個(gè)縣教育主管部門(mén)的數(shù)據(jù)，涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生在職業(yè)學(xué)校學(xué)生總數(shù)中只占8%。[6]可以說(shuō)，至少在施政者看來(lái)，農(nóng)村與涉農(nóng)專業(yè)對(duì)他們已經(jīng)不再重要，訪談中他們也不愿提及縣域內(nèi)的農(nóng)村職業(yè)教育，而只愿意討論職業(yè)教育對(duì)工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)作用。這種農(nóng)村職業(yè)教育逐漸“脫農(nóng)”的情形并不是這一個(gè)地方的特有現(xiàn)象，農(nóng)村職業(yè)教育已不再是一個(gè)有別于城市職業(yè)教育的特殊的職業(yè)教育形態(tài)。

由此，農(nóng)村職業(yè)教育政策這個(gè)概念就處于一個(gè)相當(dāng)尷尬的境地：它是政策文本還是政策過(guò)程？是與城市職業(yè)教育基本重合還是確有其特殊之處？本文將采用如下觀點(diǎn)：農(nóng)村職業(yè)教育與城市職業(yè)教育屬于同一種教育形態(tài)，所以職業(yè)教育政策在很大程度上也是農(nóng)村職業(yè)教育政策，但農(nóng)村地區(qū)的特殊稟賦決定了農(nóng)村地區(qū)的職業(yè)教育有其鮮明的地域特點(diǎn)，本文所討論的正是針對(duì)這些特點(diǎn)的具有特殊意義的教育政策及其實(shí)施效果，而不再討論職業(yè)教育政策的共性部分。

（二）基于效果的政策分析

本文的分析對(duì)象為新世紀(jì)以來(lái)國(guó)務(wù)院、教育部和相關(guān)部委頒布的關(guān)于職業(yè)教育的政策文件中剝離出來(lái)的特別針對(duì)農(nóng)村地區(qū)職業(yè)教育的部分。盡管這些文件的時(shí)間跨度為十年，但從法律的角度來(lái)說(shuō)，基本上都未失效，另外，這些政策文件在表述上差別并不太大，從而為本文將這些文件作為一個(gè)整體加以討論提供了基礎(chǔ)。

美國(guó)政治學(xué)家拉斯維爾認(rèn)為對(duì)一項(xiàng)政策的分析至少有八個(gè)步驟，①其中，對(duì)政策實(shí)施效果的分析是關(guān)鍵，他區(qū)分了三種效果：初步效果（primary impact）、隨后效果（secondary impact）、泛系統(tǒng)效果（systemic impacts），[7]其中，初步效果指對(duì)象人群感受到初步接觸的最先結(jié)果，隨后效果指開(kāi)始并不視作對(duì)象集團(tuán)的其他集團(tuán)也跟著感受到效力，泛系統(tǒng)效果是指廣達(dá)整個(gè)系統(tǒng)的效力。由于前期有價(jià)值的研究材料的缺失，相關(guān)的可引為證據(jù)的研究非常缺乏，要想嚴(yán)格地按照該分析框架對(duì)我國(guó)的農(nóng)村職業(yè)教育政策的實(shí)施效果做一個(gè)全景式的、數(shù)學(xué)式的評(píng)估并不是件容易的事。本文將努力按照目標(biāo)——效果的框架，對(duì)所搜集的材料進(jìn)行分析，以評(píng)估農(nóng)村職業(yè)教育政策的實(shí)施效果。

本文所利用的材料有三個(gè)來(lái)源：作者對(duì)江蘇北部某傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣的一次采訪、新聞媒體有關(guān)農(nóng)村職業(yè)教育改革的報(bào)道 （這類報(bào)道多有夸大之辭故只能擇其要者）和政府部門(mén)公布的數(shù)據(jù)材料。

二、農(nóng)村職業(yè)教育政策評(píng)述

（一）現(xiàn)行的農(nóng)村職業(yè)教育政策

除了專門(mén)面向農(nóng)村職業(yè)教育的文件外，在每一份職業(yè)教育的政策文件中，農(nóng)村職業(yè)教育都是必不可少、雖然同時(shí)也是份量極小的一個(gè)部分，把這些散見(jiàn)在不同政策文件中的表述加以綜合，大致可以分為以下幾個(gè)方面：

1．指導(dǎo)思想。從上世紀(jì)九十年代以來(lái)，各種文件表述大致相同，均強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化農(nóng)村‘三教’統(tǒng)籌，促進(jìn)‘農(nóng)科教’結(jié)合”。

2．學(xué)校體系。在三教統(tǒng)籌思想的指導(dǎo)下，教育部提出要“建設(shè)覆蓋縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)村職業(yè)教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)”，[8]確切地說(shuō)，這是一個(gè)以縣級(jí)職教中心為核心，農(nóng)村成人文化技術(shù)學(xué)校、普通中小學(xué)及其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為節(jié)點(diǎn)，現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育設(shè)施為連接手段的教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。[9]

3．學(xué)校運(yùn)行機(jī)制。由于面向農(nóng)民、農(nóng)民工的教育與培訓(xùn)的特殊性，許多政策文件均強(qiáng)調(diào)農(nóng)村職業(yè)學(xué)校要實(shí)行靈活的運(yùn)行機(jī)制。2003年，國(guó)務(wù)院提出：在農(nóng)村初、高中適當(dāng)增加職業(yè)教育的內(nèi)容，繼續(xù)開(kāi)展“綠色證書(shū)”教育，并積極創(chuàng)造條件或利用職業(yè)學(xué)校的資源，開(kāi)設(shè)以實(shí)用技術(shù)為主的課程，鼓勵(lì)學(xué)生在獲得畢業(yè)證書(shū)的同時(shí)獲得職業(yè)資格證書(shū)。[10]加強(qiáng)普職融合一直是職業(yè)教育界多年來(lái)所呼吁的，這種普通教育學(xué)校嵌入職業(yè)教育課程的做法顯然是打破堅(jiān)冰的一次嘗試。2008年，在金融危機(jī)的沖擊下，教育部提出：凡經(jīng)中等職業(yè)學(xué)校正式注冊(cè)錄取的返鄉(xiāng)農(nóng)民工，辦理入學(xué)手續(xù)后即取得學(xué)籍，并納入當(dāng)?shù)啬甓戎械嚷殬I(yè)學(xué)校招生計(jì)劃和年度招生統(tǒng)計(jì)范圍。[11]這一規(guī)定已經(jīng)突破了現(xiàn)行的招生、學(xué)籍管理體制。

4．專項(xiàng)工程。近年，教育部把實(shí)施“一網(wǎng)兩工程”作為農(nóng)村職業(yè)教育工作的突破口，所謂一網(wǎng)是指上面所說(shuō)的教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，兩工程是指“新型農(nóng)民培養(yǎng)培訓(xùn)工程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培養(yǎng)培訓(xùn)工程”。[12]

5．保障措施。在改善辦學(xué)條件方面，農(nóng)村職教政策主要關(guān)心教育經(jīng)費(fèi)的籌措、免費(fèi)教育的實(shí)施、農(nóng)村職教師資隊(duì)伍的建設(shè)等方面。盡管這些是面向農(nóng)村地區(qū)的特殊規(guī)定，但在具體操作上與非農(nóng)村地區(qū)的職業(yè)教育政策相比并無(wú)太大不同，因此不再多述。

（二）農(nóng)村職業(yè)教育政策的實(shí)施效果

1．三教統(tǒng)籌。從已經(jīng)掌握的材料看，盡管“三教統(tǒng)籌”是農(nóng)村職業(yè)教育政策中的核心內(nèi)容，但好像沒(méi)有一份文件對(duì) “統(tǒng)籌”二字進(jìn)行過(guò)深入的闡釋。這種政策規(guī)定的模糊引發(fā)了實(shí)踐中的不同做法。

根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)辭典》的解釋，統(tǒng)籌意味著“統(tǒng)一籌劃”，也就是對(duì)同一系統(tǒng)內(nèi)不同事件進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃。從各種文件的內(nèi)容來(lái)看，三教統(tǒng)籌大概包括以下幾個(gè)部分：

（1）資金統(tǒng)籌：把30%的城市教育費(fèi)附加用于職業(yè)教育。在對(duì)蘇北某縣教育主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的訪談中，他們表示這一點(diǎn)落實(shí)得比較到位，極大地緩解了職業(yè)教育發(fā)展的資金壓力。

（2）招生統(tǒng)籌：許多地方開(kāi)始按照普職1：1的比例進(jìn)行高中階段的招生工作。盡管壓力比較大，但許多地方對(duì)達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的熱情比較高，而在我們調(diào)研的那個(gè)縣，這個(gè)比例已經(jīng)達(dá)到4：6，據(jù)說(shuō)在不久的將來(lái)，這個(gè)比例將會(huì)變?yōu)?：7。

（3）領(lǐng)導(dǎo)力量的統(tǒng)籌：最新的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中要求政府切實(shí)履行發(fā)展職業(yè)教育的職責(zé)。[13]通過(guò)訪談，我們發(fā)現(xiàn)許多地方縣級(jí)政府對(duì)職業(yè)教育的重視程度比較高，確實(shí)做到了《綱要》所要求的把職業(yè)教育納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

（4）培養(yǎng)過(guò)程的統(tǒng)籌：上個(gè)世紀(jì)末，教育部就要求在普通農(nóng)村中小學(xué)開(kāi)展“綠色證書(shū)”教育。這個(gè)要求得到了自上而下的貫徹和執(zhí)行。但在實(shí)踐中許多地方只是在初三學(xué)生中考后增加一個(gè)月的農(nóng)業(yè)教育課程，其效果可想而知。

在各種文件的行文中，我們發(fā)現(xiàn)統(tǒng)籌二字的含義應(yīng)不止于規(guī)劃，而意在資源的整合，如以下的表達(dá)：加強(qiáng)新形勢(shì)下的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育“三教統(tǒng)籌”，有效整合教育資源，充分發(fā)揮農(nóng)村學(xué)校的綜合功能。[14]

而在實(shí)踐中，有些地方似乎愿意走得更遠(yuǎn)。黑龍江省宣稱其農(nóng)村中小學(xué)大都有兩個(gè)以上的牌子：“××中學(xué)”、“××成人文化技術(shù)學(xué)?！薄ⅰ啊痢谅毥讨行摹痢练中！薄15]其他地方類似的報(bào)道還有很多。也就是說(shuō)，在這些地方，三教統(tǒng)籌不僅是三教的“統(tǒng)一籌劃”，還是三教的“統(tǒng)一與融合”。但在目前的教育環(huán)境中，三教能否真正地“統(tǒng)一與融合”是一個(gè)值得質(zhì)疑的問(wèn)題，宣傳材料中的個(gè)案即使是真實(shí)的也不一定具有可復(fù)制性。

在三教的統(tǒng)一與融合問(wèn)題上，教育部門(mén)的態(tài)度比較微妙，“農(nóng)村中小學(xué)可一校掛兩牌，日校辦夜校”，[16]這段表述明顯說(shuō)明教育部門(mén)還不想沖破普職之間的界線，只是希望在教育資源匱乏地區(qū)提高資源的利用效率。教育部門(mén)比較提倡的是二教的融合，即職教中心與成人技術(shù)學(xué)校的融合。

綜上所述，至少?gòu)慕逃块T(mén)的角度來(lái)看，三教統(tǒng)籌并不意味著三教的統(tǒng)一與融合，而只是三種教育資源在教育部門(mén)內(nèi)部的重新分配，這種現(xiàn)行體制內(nèi)的重新分配并不一定會(huì)帶來(lái)整個(gè)教育事業(yè)投入的增加，或者說(shuō)，職業(yè)教育所受的重視是以其他教育形式的地位相對(duì)削弱為代價(jià)的。

2．縣級(jí)職教中心建設(shè)。加強(qiáng)縣級(jí)職教中心建設(shè)在各種文件中被反復(fù)提到，對(duì)縣級(jí)職教中心建設(shè)的扶持力度似乎有不斷加大的趨勢(shì)。從實(shí)施的初步效果看，縣級(jí)職教中心的建設(shè)確實(shí)整合了縣域范圍內(nèi)的職教資源，提高了職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)效率。但在另一方面，我們也應(yīng)該考慮到這個(gè)政策所帶來(lái)的隨后效果：加強(qiáng)縣級(jí)職教中心的建設(shè)被許多地方理解成將縣域內(nèi)所有職業(yè)學(xué)校合并。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)許多地方把縣域范圍內(nèi)所有的職業(yè)學(xué)校全部合并到縣職教中心，形成了萬(wàn)名在校生規(guī)模的超大型學(xué)校。陜西省宣布：全省已建成職教中心75所，其中，占地面積100畝以上、建筑面積在2萬(wàn)平方米以上的學(xué)校達(dá)到53所。[17]可以想見(jiàn)，這53所學(xué)校中有相當(dāng)一部分可能已成為當(dāng)?shù)匚ㄒ坏囊凰殬I(yè)學(xué)校。在其他一些地方，盡管暫時(shí)沒(méi)有進(jìn)行這種類型的合并，但相對(duì)一家特大的職教中心，其余的職業(yè)學(xué)校已顯得非常弱小。因此，可以認(rèn)為農(nóng)村職業(yè)教育的集中程度已相當(dāng)高。

從政策目標(biāo)所指向的教育資源整合的角度來(lái)看，一所高水平的職教中心當(dāng)然會(huì)提高資源的利用效率和職業(yè)教育的運(yùn)行效率。但從整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)角度來(lái)看，教育資源的高度集中是否有可能使這些學(xué)校產(chǎn)生脫離農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的動(dòng)力？農(nóng)村地區(qū)的職業(yè)教育服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的能力不斷削弱是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，這種脫農(nóng)的趨勢(shì)正在與縣城甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的進(jìn)程形成共振，將會(huì)加速每個(gè)小城鎮(zhèn)邁向城市的步伐，但同時(shí)，也有可能會(huì)在擴(kuò)大教育規(guī)模的同時(shí)進(jìn)一步削弱涉農(nóng)的教育。至少，在我們開(kāi)展調(diào)研的那個(gè)縣，規(guī)劃中的全縣唯一的職業(yè)學(xué)校——縣職教中心——里涉農(nóng)的教育已被邊緣化，盡管它仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣。

3．靈活的運(yùn)行機(jī)制。在農(nóng)村職業(yè)學(xué)校的運(yùn)行機(jī)制方面，“靈活”是各種文件里出現(xiàn)頻率最高的一個(gè)詞，關(guān)于“靈活”的規(guī)定主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

（1）靈活的學(xué)制。有條件的地方的職業(yè)學(xué)?？梢圆扇》蛛A段、分地區(qū)的辦學(xué)模式，如“2＋1”、“1＋2”、“1＋1＋1”等多種模式。[18]

（2）實(shí)行靈活的教學(xué)和學(xué)籍管理制度。工學(xué)交替、半工半讀、城鄉(xiāng)分段和職前職后分段完成學(xué)業(yè)。[19]

（3）靈活的培訓(xùn)形式。中等職業(yè)學(xué)校面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工舉辦靈活的短期職業(yè)技能培訓(xùn)。[20]

對(duì)于這些“靈活”的機(jī)制，在采訪中得到了兩種不同的觀點(diǎn)，在與地方教育行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的交談中，他們把這些機(jī)制作為當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育的亮點(diǎn)加以推薦，而職業(yè)學(xué)校的教師則對(duì)此有一些微詞，認(rèn)為并未真正達(dá)到政策所希望的效果。我們有理由相信這種管理者與實(shí)踐者之間的認(rèn)識(shí)上的落差在很多地方都存在，因?yàn)樵诠芾眢w制未做大的改革的情況下，一些對(duì)“靈活”機(jī)制的美好愿望難以成為現(xiàn)實(shí)。但同時(shí)，也應(yīng)承認(rèn)，如分階段、分地區(qū)的靈活學(xué)制等政策確實(shí)已經(jīng)見(jiàn)到效果，東部各地的許多職業(yè)學(xué)校接納了相當(dāng)一批中西部的學(xué)生。我們所調(diào)研的縣甚至為吸引這些學(xué)生出臺(tái)了非常優(yōu)惠的政策。各地之所以對(duì)靈活的運(yùn)行機(jī)制有極大的渴望，在很大程度上是由于職業(yè)教育規(guī)模的擴(kuò)張與新增人口減少之間的張力所致，可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)職業(yè)教育對(duì)更加靈活的運(yùn)行機(jī)制有更大的需求。

4．專項(xiàng)培訓(xùn)。農(nóng)村職業(yè)學(xué)校和成人文化技術(shù)學(xué)校的培訓(xùn)主要指對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的培訓(xùn)和新型農(nóng)民的培訓(xùn)，其中包括：農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、[21]面向農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的教育與培訓(xùn)、[22]面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工的教育培訓(xùn)等，[23]另外還有一些面向退役軍人的培訓(xùn)等。根據(jù)我們?cè)谠摽h的訪談，這些培訓(xùn)均達(dá)到了一定的規(guī)模，但實(shí)際效果因?yàn)檎{(diào)查手段的限制無(wú)法確切得知。

綜上所述，近年來(lái)我國(guó)的農(nóng)村職業(yè)教育基本上達(dá)到了政策預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，取得了較為理想的成績(jī)。但也應(yīng)看到，在達(dá)到目標(biāo)的過(guò)程中，政策本身的模糊性以及由這種模糊帶來(lái)的實(shí)施過(guò)程的隨意性造成了一些在政策設(shè)計(jì)之初未曾預(yù)想到的結(jié)果，這應(yīng)該引起我們的注意。

三、農(nóng)村職業(yè)教育政策存在的問(wèn)題與建議

（一）現(xiàn)行農(nóng)村職教政策尚未解決的幾個(gè)問(wèn)題

從以上的分析來(lái)看，現(xiàn)行的農(nóng)村職業(yè)教育政策仍有幾個(gè)問(wèn)題沒(méi)有處理好：

1．對(duì)農(nóng)村未來(lái)發(fā)展的基本判斷。在過(guò)去的若干年里，農(nóng)村一直向城市輸送青壯年勞動(dòng)者，在許多地方，只有兒童和老人留守，但中國(guó)的農(nóng)業(yè)卻是連年豐收，這說(shuō)明非人力資本的投入對(duì)農(nóng)業(yè)增收的作用非常巨大。但隨著城市化程度進(jìn)一步提高，農(nóng)業(yè)的集約化程度也將加快，這種依靠非人力資本投入的增長(zhǎng)方式是否具有可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力？農(nóng)村職業(yè)教育是否要從姓“城”或姓“工”轉(zhuǎn)回姓“農(nóng)”？這樣的問(wèn)題需要人們靜下心來(lái)仔細(xì)加以考慮。

2．如何平衡農(nóng)村職業(yè)教育的功能。與流行的政績(jī)觀有關(guān)，各地政府對(duì)于增強(qiáng)職業(yè)教育促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的服務(wù)能力十分感興趣，農(nóng)村職業(yè)教育培養(yǎng)新型農(nóng)民的功能實(shí)際上遭遇了邊緣化。在新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，農(nóng)村職業(yè)教育政策的制訂者是否需要重新考慮在培養(yǎng)新型農(nóng)民和促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移之間的平衡問(wèn)題？

3．如何平衡普職之間的關(guān)系。從當(dāng)前的職教政策來(lái)看，職業(yè)教育所獲得的成長(zhǎng)在一定程度上依靠對(duì)普教資源的占用，這種投入方式不一定會(huì)使整個(gè)教育系統(tǒng)獲得最大化的發(fā)展。政府是否應(yīng)該重新考慮對(duì)教育的投入方式和普職之間的關(guān)系問(wèn)題？

4．靈活的運(yùn)行機(jī)制與僵化的管理體制之間的關(guān)系。盡管在文件中政府與教育主管部門(mén)一再?gòu)?qiáng)調(diào)靈活的運(yùn)行機(jī)制的重要性，但在強(qiáng)大的體制慣性下，這種靈活的機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)或能否成為常態(tài)值得懷疑，我們是不是需要對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行深入、徹底、系統(tǒng)的思考？

5．受教育者的自由選擇權(quán)與職業(yè)教育發(fā)展的關(guān)系。從各地的實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村職業(yè)教育所獲得的發(fā)展在一定程度上是以犧牲受教育者的自由選擇權(quán)為代價(jià)的，但同時(shí)，在面向農(nóng)民工的培訓(xùn)中，自由選擇權(quán)在很大程度上得到了保護(hù)，學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育之間在這方面的落差是不是應(yīng)該得到彌補(bǔ)？

6．資源整合還是資源分散。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)資源進(jìn)行整合還是分散一直是一個(gè)令人困惑的難題，資源的整合有利于效率的提高，但在同時(shí)，也造成了這些資源可利用程度的降低。一個(gè)大型的職教中心會(huì)形成規(guī)模效應(yīng)，但同時(shí)也會(huì)阻礙散居在各地的農(nóng)民接觸到職業(yè)教育。成熟的管理者必須學(xué)會(huì)在效率與可利用性間做出平衡。

（二）幾條建議

1．在制訂農(nóng)村職業(yè)教育政策時(shí)應(yīng)力圖使各種表達(dá)精確化，對(duì)一些術(shù)語(yǔ)要進(jìn)行必要的解釋與說(shuō)明，讓政策的操作者明白所進(jìn)行工作的意義與最終指向；在目前的政策文件中，規(guī)范性的要求比較多，應(yīng)增加誘導(dǎo)型政策的比例，以經(jīng)濟(jì)的或其他方式的鼓勵(lì)措施誘導(dǎo)利益相關(guān)者介入職業(yè)教育，從而使這些政策具有可持續(xù)的能力。

2．引導(dǎo)各地政府加大對(duì)新型農(nóng)民的培養(yǎng)力度。從我們的調(diào)研來(lái)看，所謂的新型農(nóng)民的培養(yǎng)多停留在理論上，實(shí)踐中尚未形成一套有效的培養(yǎng)機(jī)制。由于各地十分強(qiáng)調(diào)城市化，對(duì)新型農(nóng)民的培養(yǎng)實(shí)際上并未得到足夠的重視。國(guó)家和教育主管部門(mén)應(yīng)開(kāi)發(fā)出多種培養(yǎng)計(jì)劃、工程和資助措施，鼓勵(lì)地方政府加大對(duì)此的投入。

3．把“農(nóng)科教結(jié)合”從紙面真正落實(shí)到實(shí)踐中。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，如果說(shuō)城市職業(yè)教育中的產(chǎn)學(xué)研合作已取得一定成績(jī)的話，農(nóng)村職業(yè)教育中的農(nóng)科教之間的結(jié)合處于一種非常有限的程度。今后的農(nóng)村職業(yè)教育政策應(yīng)鼓勵(lì)各地以 “農(nóng)科教結(jié)合”為基本出發(fā)點(diǎn)，打破地域、部門(mén)間的界限，重構(gòu)農(nóng)村地區(qū)的職業(yè)教育體系，真正形成符合農(nóng)村地域特點(diǎn)的職業(yè)教育結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制。

4．目前的農(nóng)村職業(yè)教育政策對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育實(shí)際上采取了一種保護(hù)的政策，即在普職之間向職業(yè)教育傾斜，這作為職業(yè)教育處于弱勢(shì)地位時(shí)的特殊政策可以理解，但似乎難以支撐職業(yè)教育的長(zhǎng)期、穩(wěn)定的發(fā)展。農(nóng)村職業(yè)教育政策的制訂者應(yīng)正視普教與職教之間的關(guān)系問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)普職的和諧發(fā)展。

5．政府應(yīng)鼓勵(lì)一些條件成熟的地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村職業(yè)教育綜合配套的改革實(shí)驗(yàn)，真正把農(nóng)村職業(yè)教育納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、地方教育整體發(fā)展的大背景中加以籌劃，努力打破各種制度障礙，實(shí)現(xiàn)大教育的大發(fā)展。

總之，從本文所搜集的材料看，現(xiàn)行的農(nóng)村職業(yè)教育政策在實(shí)踐中得到了較好的執(zhí)行與貫徹，但這些政策本身有許多值得進(jìn)一步思考的地方，需要各方為政策的完善與創(chuàng)新做出不懈的努力。

注 釋：

①這八個(gè)步驟是制訂、行政反應(yīng)、初步效力、隨后效力、泛系統(tǒng)效力、反饋和改變的政策產(chǎn)出項(xiàng)。根據(jù)本人的語(yǔ)言習(xí)慣，將效力（impact）重新翻譯成效果。

[1]鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論（第二版）[M]．謝明，等譯．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：172－173．

[2]宋錦洲．公共政策：概念、模型與應(yīng)用[M]．上海：東華大學(xué)出版社，2005：2－3．

[3]寧國(guó)良．公共利益的權(quán)威性分配[M]．長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2005：37－40．

[4]孫綿濤．教育政策學(xué)[M]．武漢：武漢工業(yè)大學(xué)出版社，1997：2－8．

[5][8][12]中華人民共和國(guó)教育部．教育部關(guān)于印發(fā)《教育部2009年工作要點(diǎn)》和周濟(jì)部長(zhǎng)在教育部2009年度工作會(huì)議上的講話的通知[EB/OL]．[2010-9-15]．http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename =603&infoid=1234920639844900．

[6]宿遷市教育局．宿遷市2009年教育基礎(chǔ)數(shù)據(jù)．未出版．

[7]FredI.Greenstein & Nelson W.Polsby主編．政策與政策制訂[M]．臺(tái)北：幼獅文化事業(yè)公司，1984年 8月：585：590．

[9]教育部職成教司．貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神加快發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育和農(nóng)民技能培訓(xùn)工作[EB/OL]．

[10][19][21]國(guó)務(wù)院．關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定[Z]．2003．

[11][20][23]教育部辦公廳．關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工開(kāi)展職業(yè)教育培訓(xùn)工作的緊急通知[Z]．2008．

[13]國(guó)務(wù)院．國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）[Z]．2010．

[14]國(guó)務(wù)院．2003-2007 年教育振興行動(dòng)計(jì)劃[Z]．2004．

[15]新華網(wǎng)．農(nóng)科教結(jié)合與三教統(tǒng)籌 農(nóng)村教育找到出路天地寬 [EB/OL]．(2003-10-24)．[2010-9-15]．http://www.xinhua.gov.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename=603．

[16]國(guó)務(wù)院．關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定[Z]．2005．

[17]人民網(wǎng)．陜西：加強(qiáng)職教中心建設(shè)實(shí)施“一網(wǎng)兩工程”[EB/OL]．(2005-6-14)．[2010-9-15]．http://www.renmin.cn/edoas/website18/level3.jspv．

[18][22]教育部．關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員開(kāi)展職業(yè)教育與培訓(xùn)的通知[Z]．2001．

G710

A

1001－7518（2010）28－0039－06

臧志軍（1972－），江蘇揚(yáng)州人，江蘇技術(shù)師范學(xué)院江蘇省職業(yè)技術(shù)教育科學(xué)研究中心助理研究員，華東師范大學(xué)職業(yè)教育與成人教育研究所博士研究生，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育基本理論。

全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃教育部青年課題“面向90后農(nóng)民工的社會(huì)教育體系研究”（課題批準(zhǔn)號(hào)EKA100440），主持人：臧志軍。

特約編輯 董仁忠