王貴珍,謝 蘭,汪 洋,周啟文,許正美

(鹽源縣林業(yè)局,四川 鹽源 615700)

1998年特大水災(zāi)發(fā)生后,我國在天然林分布比較集中,生態(tài)地位十分重要的 12個省(自治區(qū)、直轄市)開展天然林保護工程試點工作。2000年 10月國務(wù)院正式批準了《長江上游、黃河上中游地區(qū)天然林資源保護工程實施方案》和《東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)天然林資源保護工程實施方案》,標志著我國的天然林資源保護工程在 1998年、1999年試點基礎(chǔ)上正式啟動(國家林業(yè)局天然林保護管理辦公室等,2006)。鹽源縣位于青藏高原南緣,雅礱江下游西岸,隸屬涼山彝族自治州,是長江上游主要水源涵養(yǎng)區(qū),幅員面積 8 398.6 km2。其中林業(yè)用地面積為 476 549.3 hm2,鹽源縣海拔一般在 2 300 m～2 800m,最高海拔 4 393 m,最低海拔 1 200m。地形地貌以山高、坡陡、谷深、盆地居中為總特征,盆地(壩子)面積 1 080 km2。鹽源縣自 1998年被納入國家首批天然林保護工程建設(shè)試點工程縣以來,10 a間鹽源縣各級政府及林業(yè)主管部門認真貫徹落實國家天保工程各項方針政策,使鹽源縣完成了從以往的以采伐、運輸木材為主的“木頭經(jīng)濟”,到現(xiàn)在以保護天然林資源和大力營造公益林的以生態(tài)保護為主的重大轉(zhuǎn)變,在生態(tài)、經(jīng)濟、社會等各方面取得了顯著的綜合效益。

1 鹽源縣天保工程實施前概況

1.1 大強度的采伐導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化

天保工程實施前,木材的采伐、運輸為鹽源縣貢獻大量的財政收入,是典型的“木頭經(jīng)濟”。由于多年來無節(jié)制的大規(guī)模、超強度的森林采伐,使縣境內(nèi)的植被遭到嚴重破壞,生態(tài)及其脆弱。據(jù)統(tǒng)計,截至1997年全縣水土流失面積約 3 468.7 km2,占幅員面積的 41.3%,平均侵蝕模數(shù)為 2 514.3 t?km-2,年均流失量 872.15萬 t。以 1.7 t? km-2容重計算,每年平均流失泥沙 523萬 m3。水土流失的危害集中表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化:土壤肥力下降,土地資源遭受破壞;河床泥沙淤積嚴重;防洪堤嚴重毀壞;農(nóng)田被沖毀,水庫積水容量減小,渠堰垮塌,縮短了水利工程的使用壽命(王仕娣等,2007)。僅 1998年的洪水災(zāi)害就給鹽源縣的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了 1.6億元的直接經(jīng)濟損失。

同時,由于高強度的森林采伐,導(dǎo)致大量動植物種群數(shù)量減少甚至物種消失。在鹽源縣境內(nèi),松茸、蟲草等野生物種已處于瀕危狀態(tài),小馬鹿、金錢豹等野生動物幾乎滅絕。

1.2 以采伐為主的“木頭經(jīng)濟”,

1998年天保工程實施以前,林業(yè)是鹽源縣的主要支柱產(chǎn)業(yè)之一。全縣每年的地方財政收入中有三分之一以上是由木材采伐貢獻。1994年 ～1997年,縣內(nèi)森工企業(yè)上繳利稅平均為 1 201.25萬元?a-1。同時,由于采伐和運輸原木而征收的相應(yīng)的交通運輸營業(yè)稅也在不斷增加,1994年為 30萬元,1995年為 40萬元,1996年為 60萬元,截至 1997年已達到100萬元。

木材采伐及運輸大量的聘用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工,在鹽源縣,林業(yè)成為提供就業(yè)機會,增加農(nóng)民收入的重要途徑。但自從 1998年國家實施天然林保護工程對木材實行禁伐后,森工企業(yè)的職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo天然林資源和營造公益林上,鹽源縣的財政收入由此每年凈減 1 200多萬元。

2 鹽源縣實施天保工程概況

鹽源縣天保工程區(qū)總面積為 593 649.3 hm2(表 1),全縣天然林保護工程范圍涉及全縣國有林區(qū)及 19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體林區(qū)。從 2001年 1月份起,涼山州人民政府將鹽源縣 231 820 hm2的林地提供給木里林業(yè)局、雷波林業(yè)局、涼山州筑路處等 3個州屬森工企業(yè)作為其天保工程施業(yè)區(qū)。

表 1 鹽源縣天保工程區(qū)林業(yè)資源統(tǒng)計表

2.1 公益林建設(shè)情況

生態(tài)公益林建設(shè)包括人工造林、飛播造林、封山育林。鹽源縣自 1998年天然林保護工程啟動至今,全縣實施造林面積 9 206.7 hm2,封山育林 18 920 hm2(表 2),提高森林覆蓋率 11.5個百分點。

表 2 全縣各年度公益林建設(shè)情況統(tǒng)計表

2.2 森林管護情況

1998年至 2009年,鹽源縣常年實施森林管護面積為 258 119 hm2(表 3)。由沙溝林場第 1工程隊(原林產(chǎn)品公司)、沙溝林場第 2工程隊(原木綜廠)、沙溝林場第 3工程隊(原松香廠)、棉椏林場、飛播造林管理站 5個單位具體實施,人均管護面積為 665 hm2。各管護單位都嚴格按照縣天然林保護辦公室的要求,切實落實了各項管護責(zé)任制,與管護人員簽訂了責(zé)任書、責(zé)任卡,管護人員和管護責(zé)任全部落實到具體的山頭地塊(林班、小班)。通過有效管護,森林植被恢復(fù)良好,亂砍濫伐和毀林開荒的現(xiàn)象得到了有效遏制,管護成效十分明顯。

表 3 森林管護面積統(tǒng)計表

3 天保工程的實施對鹽源縣綜合效益影響

鹽源縣依托天然林保護工程建設(shè),重點開展雅礱江流域的生態(tài)公益林建設(shè),改善了雅礱江兩岸的林分質(zhì)量,使林種比例協(xié)調(diào),森林的防護效能明顯提高,人們的生存環(huán)境得到有效改善?，F(xiàn)有森林資源得到了有效保護,切實保護了縣境內(nèi)雅礱江流域的森林植被,減少了水土流失,保障了錦屏、官地、二灘等水電站的生態(tài)安全。

3.1 生態(tài)效益

鹽源縣在天保工程實施 10 a間,通過人工造林、飛播造林、封山育林等手段,共增加森林面積9 206.7 hm2。森林覆蓋率由 1998年的 31.8%上升到現(xiàn)在的 42.3%,增加了 10.5個百分點。水土流失得到有效治理,每年減少水土流失量 184 285 t,從根本上改變了鹽源縣不少地方樹不長、草不生、下雨就成災(zāi),不下雨就干旱的局面,天保工程的實施為維護鹽源縣作為長江上游生態(tài)屏障做出了重要貢獻。

同時,天保工程實施區(qū)內(nèi)的土壤蓄水量比天保工程實施前土壤蓄水量每公頃每年提高 1 727.85 m3。據(jù)測算,整個鹽源縣天保工程區(qū)可多蓄水1 661.04m3,森林蓄水量達到了 80 341.57萬 m3,緩解了縣境內(nèi)水土流失和泥石流瀕發(fā)的現(xiàn)狀。由于森林涵養(yǎng)水源、延長了豐水期,從而提高了農(nóng)田灌溉和城市供水的能力,同時也為鹽源的水能開發(fā),礦產(chǎn)開發(fā),工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及長江中下游、二灘、三峽等工程建設(shè)提供了生態(tài)安全。

3.2 社會效益

通過天然林保護工程的實施,使鹽源縣境內(nèi)泥石流高發(fā)區(qū)的植被得以保護和恢復(fù),全縣每年減少水土流失量 184285t,減少了縣境內(nèi)小鹽井、夾壩橋、邱家溝等水庫的淤積量,延長梅雨大埝的使用壽命,輸入雅礱江的泥沙流量在一定程度上得到了控制,保障了錦屏、官地、二灘水利樞紐工程的正常運轉(zhuǎn),對雅礱江和長江流域的國土安全具有積極的作用。從根本上消除了其災(zāi)害的發(fā)生,保障了人民生產(chǎn)、生活和生命財產(chǎn)的安全。

在實施國家天保工程過程中,大量的森林管護和公益林建設(shè)人員投入了全縣的天保工程建設(shè),全縣因天然林停采而造成的富余人員 619名得到了分流安置,建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育“五項”保險,實現(xiàn)了老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、貧有所濟、居有其所。同時工程的實施需要大量的季節(jié)性農(nóng)民工,也為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了大量的就業(yè)機會,解決了部分農(nóng)村富余勞動力,林區(qū)社會逐步穩(wěn)定,拓寬了林區(qū)農(nóng)民的就業(yè)渠道,增加了農(nóng)民的收入。

天然林保護工程的實施,推動了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,促進了區(qū)域社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。以“十五”期間為例,結(jié)合天保工程建設(shè),全縣已建立了速生豐產(chǎn)林基地達 2 000 hm2,特色經(jīng)濟林基地達6 666.7 hm2、林藥林化原料基地達 1 000 hm2。全縣集體、私營的木竹加工業(yè)有 12戶,涉及到木材加工、林藥林化產(chǎn)品等多個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。2007年全縣生產(chǎn)松香 90 t,松節(jié)油 20 t。2008年木材加強銷售收入達 117萬余元。森林生態(tài)旅游也是鹽源縣實施天保工程后的又一個衍生產(chǎn)業(yè),全縣森林生態(tài)旅游在由于天保工程的實施而得到極大的發(fā)展,產(chǎn)值由2001年的 5萬元增加到 2008年的 23 708萬元。

全縣 2008年實現(xiàn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值 38 417萬元,是實施天保工程前的 1997年的 7倍。其中:第1產(chǎn)業(yè) 33 443萬元,第 2產(chǎn)業(yè) 232萬元,第 3產(chǎn)業(yè)4 742萬元。農(nóng)民從林業(yè)上獲得人均純收入 1 276元,比 1997年增長 53%。促進了鹽源社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,實現(xiàn)了“綠色富民富縣”的目標。

4 存在問題與建議

天保工程作為一項造福子孫、功在當(dāng)代、利在千秋的宏偉工程,是我國統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的重要手段。鹽源縣在 10 a的天保工程實施過程中取得了巨大的成績,切實改善了全縣生態(tài)環(huán)境,解決了森工企業(yè)職工生計問題,為區(qū)域內(nèi)林農(nóng)拓展了增收途徑,使生態(tài)、經(jīng)濟、社會等綜合效益得到顯著提升。天保工程是一項長期的、系統(tǒng)的工程,如何做好天保工程后續(xù)政策的研究,鞏固前 10 a天保工程成果,是各級政府及林業(yè)主管部門都應(yīng)認真思考的問題。

4.1 存在問題

在實施天然林保護工程后,生態(tài)、社會和經(jīng)濟等方面取得了巨大的綜合效益,但到期后可能存在一些問題,具體而言,四川天然林保護工程到期后主要面臨以下幾個問題。

4.1.1 森工企業(yè)改革滯后,企業(yè)生存和穩(wěn)定問題尚未根本解決

天保工程實施后,盡管在安置富余人員,繳納職工“五險”,剝離學(xué)校、醫(yī)院,減免企業(yè)債務(wù)等方面做了大量工作,但只是暫時的解決了企業(yè)的生存和穩(wěn)定問題。由于森工企業(yè)改革滯后,尚未從根本上解決森工生存與發(fā)展的問題。當(dāng)現(xiàn)在實施的天保工程到期后,一方面大量的遺留問題亟待解決,而且又產(chǎn)生了許多新的問題需要解決,如果失去現(xiàn)有的天保工程資金支持,會帶來嚴重的社會問題(張學(xué)勇等,2008)。

4.1.2 林業(yè)職工基本費用保障低,削弱了林業(yè)隊伍的穩(wěn)定問題

在天然林保護工程實施前,非森工企業(yè)的天保工程區(qū)國有林場、小采企業(yè)以及基層林業(yè)站等單位人員基本上是由采伐收入或林業(yè)規(guī)費收入供養(yǎng)。在天然林保護工程實施后,通過天保工程資金彌補了這部分支出,這使得工程區(qū)林業(yè)職工對天保工程補助的依賴性強。據(jù)統(tǒng)計,全省 2006年天保工程實際發(fā)生人員工資性支出 4億多元,占當(dāng)年國家天保工程投入的 43%。如果天保工程到期后沒有了這部分資金投入,將面臨林業(yè)隊伍的穩(wěn)定問題,從而影響地方林業(yè)的建設(shè)(張學(xué)勇等,2008)。

4.1.3 工程資金和政策的不連續(xù)性,建設(shè)成果和林業(yè)發(fā)展難以鞏固

天保工程的實施對保護和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)起到了十分重要的作用,工程到期后必將出現(xiàn)資金和政策的真空,那么現(xiàn)有的成果如何能夠得到有效的鞏固就是一個十分重要的問題(張學(xué)勇等,2008)。而且實施天保工程后,非營林基本建設(shè)投資下降,因缺少必要的維護,工程區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴重老化損毀(李冬生,2009),難以滿足工程區(qū)林業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的需要,因此,工程區(qū)還面臨著政策到期后林業(yè)如何發(fā)展的問題。

4.2 對策與建議

4.2.1 加強領(lǐng)導(dǎo),依法保護森林資源

各級黨委和政府要按照省委、省政府“建設(shè)生態(tài)四川、和諧四川”的統(tǒng)一要求和部署,把林業(yè)生態(tài)建設(shè)作為建設(shè)“生態(tài)鹽源”的重要手段和主要措施抓緊抓好,把生態(tài)建設(shè)的成效作為考核各級領(lǐng)導(dǎo)干部的一項重要內(nèi)容。切實加強《森林法》、《四川省天然林資源保護條例》的貫徹執(zhí)行力度,把保護好現(xiàn)有森林資源放在重要位置,依法嚴厲打擊各種破壞森林資源、亂捕亂獵野生動物等違法犯罪行為,通過各種宣傳手段,加強林業(yè)法制教育,使廣大人民群眾知法、懂法,改變陳舊習(xí)俗和觀念,形成全社會都愛護森林、自覺保護森林資源、保護生態(tài)環(huán)境的良好氛圍。因此,應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一規(guī)劃、分級負責(zé)的前提下,加大改革力度,逐步建立起與流域治理原則相適應(yīng),與建設(shè)大生態(tài)的宏觀布局相適應(yīng),與“五年初見成效,十年大見成效”的總體要求相適應(yīng)的管理體制(杜萬全等,2003)。

4.2.2 因地制宜,分區(qū)治理,分類經(jīng)營

依托天然林資源保護工程,按照《鹽源縣森林資源分類經(jīng)營區(qū)劃方案》,在不同區(qū)域因地制宜地建設(shè)生態(tài)公益林、商品林、兼用林。在偏遠山區(qū),建設(shè)重點是實施好天然林保護工程,同時結(jié)合生態(tài)移民,把不適合人類居住或植被恢復(fù)困難的高寒山區(qū),實施退耕還林、退牧還草,增加植被覆蓋面積,改善森林結(jié)構(gòu);在靠近平壩的山區(qū),重點發(fā)展花椒、青刺果等特色經(jīng)濟林果和高寒地區(qū)的原生藥材;在平壩地區(qū),要將培育商品人工林作為重點,以緩解工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中木材的供求矛盾;同時,利用錦屏、官地電站庫區(qū)的異地植被恢復(fù)造林,大力進行荒山荒地造林和石漠化土地的治理,在立地條件好的區(qū)域發(fā)展花椒、蘋果、直干桉等經(jīng)濟林,在立地條件較差的地段營造生態(tài)公益林;在公路兩側(cè)和沿線城鎮(zhèn),加強公路和庭園綠化工作(杜萬全等,2003;王仕娣等,2007)。

4.2.3 加強林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè),切實落實林產(chǎn)權(quán),保障林區(qū)職工的個人利益

大多數(shù)邊遠山區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施,包括林區(qū)交通、通訊、科技服務(wù)、林業(yè)機械設(shè)備和營林站點建設(shè)等,均與天然林保護工程的進度要求不相符,必須加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入,改善通訊、信息交流和交通條件,改善營林站點職工的生活和工作條件,各站點配備必要的森林管護、森林防火器具。同時,要進一步理順天然林保護工程的權(quán)責(zé)利關(guān)系,確保天保工程荒山荒地造林部分、造林成果的所有權(quán)、林地所有權(quán)、管理責(zé)任、利益分配、施工單位和土地所有者之間的利益關(guān)系等掛鉤并逐一落實,以調(diào)動各方面造林護林的積極性(許金花和張炎周,2003)。

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[2] 國家林業(yè)局天然林保護管理辦公室.國家林業(yè)局天然林保護工程中心.天然林資源保護工程管理手冊[M].北京:中國林業(yè)出版社,2006,566～569.

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