張向東

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院,重慶401120)

論我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償制度之重構(gòu)＊

張向東

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院,重慶401120)

我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)城市房屋拆遷補(bǔ)償性質(zhì)的定位存在著誤區(qū),表現(xiàn)在將補(bǔ)償問(wèn)題定位為民事法律關(guān)系。這種誤區(qū)是導(dǎo)致補(bǔ)償問(wèn)題復(fù)雜難解的深層法律原因。拆遷補(bǔ)償關(guān)系應(yīng)該屬于行政法律關(guān)系,拆遷補(bǔ)償性質(zhì)為行政征收補(bǔ)償,政府才是真正的補(bǔ)償義務(wù)主體,政府應(yīng)直接對(duì)被拆遷人承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)。拆遷補(bǔ)償應(yīng)以公正合理補(bǔ)償為基本原則,盡可能全面彌補(bǔ)當(dāng)事人因公共利益而遭受的實(shí)際損失。僅就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言,公正補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)民法精神,但不可將其與民事賠償簡(jiǎn)單等同。

城市房屋拆遷;補(bǔ)償;協(xié)議;行政征收

一、問(wèn)題的提出

城市房屋拆遷是世界各國(guó)城市發(fā)展必須要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,拆遷補(bǔ)償問(wèn)題又是拆遷中最為核心的問(wèn)題。拆遷補(bǔ)償關(guān)乎被拆遷人合法權(quán)益的保障,也關(guān)乎著社會(huì)的穩(wěn)定。盡管我國(guó)政府不斷調(diào)整政策化解矛盾,但問(wèn)題并沒(méi)有得到根本性的解決,一些地方的拆遷矛盾還有持續(xù)激化之勢(shì)。拆遷沖突的主要原因還是在補(bǔ)償問(wèn)題上,被拆遷人之所以拼死抗?fàn)?主要是因?yàn)槠湔J(rèn)為補(bǔ)償不公正,不合理。不久前在上海和成都因拆遷補(bǔ)償引發(fā)的悲劇再次引起了社會(huì)的高度關(guān)注與思考。上海的拆遷補(bǔ)償糾紛最終演變成了“一個(gè)女人的燃燒瓶和政府鏟車(chē)的拆遷大戰(zhàn)”[1]。成都的被拆遷人則再次上演了“自焚”的慘劇。而成都事件直接引發(fā)了北京的多位學(xué)者上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì),要求啟動(dòng)對(duì)現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的合法性進(jìn)行審查[2]。

2001年實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的部分規(guī)定不僅同上位法相抵觸,而且其對(duì)房屋拆遷性質(zhì)的定位有違基本法理。與此相關(guān)聯(lián),拆遷補(bǔ)償中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就出現(xiàn)了錯(cuò)亂。因此,解決我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償問(wèn)題,最為根本的還是要理順補(bǔ)償法律關(guān)系,并依此對(duì)補(bǔ)償各方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行重新配置。

二、以民事協(xié)議解決補(bǔ)償問(wèn)題是現(xiàn)行法的誤區(qū)

我國(guó)城市房屋拆遷中出現(xiàn)劇烈的沖突與矛盾,很重要的一個(gè)法律原因就是現(xiàn)行法模糊乃至混淆了拆遷法律關(guān)系的性質(zhì)。按照我國(guó)現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定,拆遷補(bǔ)償由拆遷人(往往是開(kāi)發(fā)商)與被拆遷人依法通過(guò)補(bǔ)償協(xié)議確定。這樣,補(bǔ)償就成為了民事主體間的民事法律關(guān)系。

這是一個(gè)重大的法律誤區(qū)。從城市房屋拆遷的法律性質(zhì)上講,城市房屋拆遷不可能是普通的民事行為,將其定位為民事行為有違基本法理。清華大學(xué)崔建遠(yuǎn)教授曾在《論房屋拆遷制度的重建》一文中對(duì)拆遷合同的性質(zhì)提出了這樣的質(zhì)疑:房屋拆遷合同究竟屬于什么類(lèi)型的合同?是買(mǎi)賣(mài)合同還是無(wú)名合同?若作為房屋買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)系,會(huì)欠缺買(mǎi)賣(mài)合同的意思表示等基本構(gòu)成要件;若作為房屋拆遷合同這種無(wú)名合同,也有難辦之事:按照一般法理,在協(xié)議成立前,房屋所有權(quán)仍然屬于被拆遷人。被拆遷人不同意拆遷時(shí),開(kāi)發(fā)商等拆遷人拆遷被拆遷人的房屋,構(gòu)成侵權(quán)行為[3]。

拆遷從其本質(zhì)上講,理應(yīng)歸屬于一種具體行政行為,而不是民事法律行為。民事法律行為遵從的最基本的原則就是平等、自愿。如果這樣,城市房屋拆遷就有可能無(wú)法進(jìn)行。北京酒仙橋拆遷就遭遇過(guò)這樣的尷尬。開(kāi)發(fā)商提出補(bǔ)償方案,嘗試以投票的方式由被拆遷人決定是否同意拆遷。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法滿(mǎn)足被拆遷人的合理預(yù)期,表決的結(jié)果是不同意拆遷[4]。假設(shè)全國(guó)各地都以這一模式實(shí)施拆遷,其結(jié)果是可想而知的。無(wú)論怎樣,拆遷都無(wú)法完全改變其“行政性”的特點(diǎn)。首先,城市的發(fā)展需要決定了拆遷的必然性。在這一點(diǎn)上,被拆遷人并沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地。第二,拆遷的決定權(quán)在政府。開(kāi)發(fā)商之所以有資格與被拆遷人訂立補(bǔ)償協(xié)議,是因?yàn)槠湟呀?jīng)從政府那里取得了拆遷許可。第三,從實(shí)踐上看,拆遷的進(jìn)行往往直接或間接地伴隨著行政權(quán)力的保障。

澄清這一點(diǎn)很有必要。這不僅涉及到補(bǔ)償責(zé)任之落實(shí),也關(guān)乎補(bǔ)償原則與標(biāo)準(zhǔn)的合理建構(gòu)。在國(guó)外,基于公共利益的城市房屋拆遷屬于典型的行政征收行為。行政征收給當(dāng)事人帶來(lái)的損失,依法由國(guó)家給予合理或正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,政府才是拆遷補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)人。不僅如此,整個(gè)拆遷過(guò)程中,無(wú)論是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之確定,還是公共利益等正當(dāng)理由的說(shuō)明,拆遷公告聽(tīng)取意見(jiàn)等,都有政府承擔(dān)程序義務(wù)。當(dāng)事人可以就補(bǔ)償問(wèn)題與政府談判。對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題不服,可以政府為被告向法院提起訴訟。以土地征收為例,一些法治國(guó)家的政府一般要預(yù)先發(fā)布土地征收的通告,由政府對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估,然后向被征收方送交評(píng)估報(bào)告,并提出補(bǔ)償價(jià)金的初次要約,被征收方可以提出反要約。還要召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì),說(shuō)明征收行為的必要性和合理性;如果被征收方對(duì)政府的征收本身提出質(zhì)疑,可以提出司法挑戰(zhàn),迫使政府放棄征收行為。如果政府和被征收方在補(bǔ)償金額上無(wú)法達(dá)成協(xié)議,通常由政府將案件送交法院處理[5]。

這些在我國(guó)現(xiàn)行法上都嚴(yán)重缺失。政府不是補(bǔ)償義務(wù)人,也不是拆遷人,不需要就補(bǔ)償問(wèn)題與被拆遷人談判,更談不上嚴(yán)格意義的正當(dāng)程序。因此,政府在拆遷補(bǔ)償問(wèn)題上無(wú)法成為真正意義的被告。被拆遷人對(duì)行政裁決不服可以狀告政府,但政府決定拆遷過(guò)程合法性無(wú)法得到全面審查,合理性問(wèn)題在現(xiàn)行法上又有障礙。所以,實(shí)踐中大量的拆遷案件無(wú)法得到合理有效解決,出現(xiàn)“告狀難,受理難,勝訴難”的問(wèn)題。所以,正本清源,對(duì)現(xiàn)行法進(jìn)行方向性的修改,是解決拆遷補(bǔ)償問(wèn)題的必由之路和當(dāng)務(wù)之急。

三、按行政征收補(bǔ)償?shù)膰?guó)家的理論與實(shí)踐

因公共利益而拆遷私人房屋,在國(guó)外屬于典型的行政征收行為。拆遷補(bǔ)償在有的國(guó)家被稱(chēng)為“行政損失補(bǔ)償”?！靶姓p失補(bǔ)償,是指為實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公共利益而合法地給特定人財(cái)產(chǎn)帶來(lái)特別損失時(shí),基于保障財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等負(fù)擔(dān)的原則,對(duì)該損失予以彌補(bǔ)的制度”[6]590。通觀世界法治國(guó)家的相關(guān)法律規(guī)定,行政征收一般需同時(shí)具備三個(gè)基本條件:其一,公共利益要件。不得以公共利益以外的原因征收私人財(cái)物,當(dāng)然也不適用征收補(bǔ)償原則。其他原因,只能適用民法原則。其二,公正補(bǔ)償要件。行政征收人須在征收前對(duì)相對(duì)人的損失給予公正補(bǔ)償,否則不得征收私人財(cái)物。其三,正當(dāng)程序要件。一般而言,行政征收過(guò)程中政府必須在合理期限前在合理區(qū)域發(fā)布征收公告,說(shuō)明征收原因、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題;與利害關(guān)系人談判、協(xié)商、聽(tīng)取意見(jiàn),并根據(jù)合理意見(jiàn)和特殊情況修正補(bǔ)償方案。必要時(shí)還必須經(jīng)過(guò)正式而嚴(yán)格的聽(tīng)證程序。顯然,從我國(guó)現(xiàn)行法的依據(jù)上講,城市房屋拆遷在以上三個(gè)方面皆不符合以上標(biāo)準(zhǔn):沒(méi)有明確拆遷的公共利益要件;沒(méi)有規(guī)定政府的拆遷過(guò)程中的程序義務(wù);沒(méi)有明確政府的補(bǔ)償責(zé)任。不僅如此,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》已經(jīng)和《物權(quán)法》、修改后的《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生了嚴(yán)重沖突。一些被拆遷人往往手持《物權(quán)法》抗拒拆遷,而開(kāi)發(fā)商則以《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》證明其拆遷合法。法律的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性已經(jīng)面臨挑戰(zhàn)。《物權(quán)法》被一些人戲稱(chēng)為“無(wú)權(quán)法”,是一支“被拆掉引信的炸彈”。由此,政府形象和法制權(quán)威都受到了損害。

那么,行政征收補(bǔ)償應(yīng)該遵循什么樣的原則呢?與民法賠償是否應(yīng)有所區(qū)別呢?從各國(guó)行政補(bǔ)償?shù)睦碚撆c實(shí)踐看,一般論者主張應(yīng)適用民法原則。但從各國(guó)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐上講,行政補(bǔ)償還是有其特殊的規(guī)律性,并不能將其與民法賠償簡(jiǎn)單等同。孟德斯鳩在《論法的精神》一書(shū)中就明確主張:行政征收應(yīng)依民法原則進(jìn)行賠償。他說(shuō),“政治性的法律使人類(lèi)獲得了自由,而民事法律使人類(lèi)獲得了所有權(quán)”?！霸谏婕肮怖娴膯?wèn)題時(shí),公共利益并不能通過(guò)政治的法律和規(guī)定來(lái)剝奪私人的利益,或者是削減最微笑的一部分私人利益。在這種情況下,應(yīng)嚴(yán)格地遵守民法,而民法就是所有權(quán)的保護(hù)神”?！耙虼?當(dāng)公家需要某個(gè)人的地產(chǎn)時(shí),絕不能用政治法律行事,而使用民法則獲得成功。如果一位行政官員想建造一座公共建筑、一條新的馬路,他就應(yīng)該賠償人們的損失。此時(shí)的公家應(yīng)以私人的身份去和另一位私人交涉”[7]。

從法律規(guī)定上講,西方法治國(guó)家通常以憲法確認(rèn)行政補(bǔ)償原則。補(bǔ)償原則在表述上不盡一致:《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法(修正案)》第5條規(guī)定的是“正當(dāng)補(bǔ)償”;《丹麥王國(guó)憲法(1953)》第73條規(guī)定的是“充分補(bǔ)償”;《葡萄牙共和國(guó)憲法(1982)》第62條規(guī)定的是“合理補(bǔ)償”等。各國(guó)憲法所表述的補(bǔ)償原則的確切含義,無(wú)論是理論界還是具體立法和司法實(shí)踐,都表現(xiàn)出較大的人事分歧和差異性?？偟膩?lái)說(shuō)有兩種不同的理解:一是完全補(bǔ)償;二是不完全補(bǔ)償或適當(dāng)補(bǔ)償。

在日本,持完全補(bǔ)償觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,補(bǔ)償須將不平等還原為平等。即對(duì)于所產(chǎn)生的損失的全部進(jìn)行補(bǔ)償。持適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)的學(xué)者則提出:“不一定要求全額補(bǔ)償,只要參照補(bǔ)償時(shí)的一般社會(huì)觀念,按照客觀、公正、妥當(dāng)?shù)挠?jì)算基準(zhǔn)計(jì)算出合理的補(bǔ)償金額,就足夠了?！比毡狙a(bǔ)償理論中有所謂的“通損補(bǔ)償”說(shuō)。所謂“通損補(bǔ)償”,是指征用時(shí),除進(jìn)行對(duì)所征用權(quán)利補(bǔ)償外,還必須補(bǔ)償搬遷費(fèi)、調(diào)查費(fèi)、營(yíng)業(yè)上的損失等,由于征用而通?？赡軐?dǎo)致權(quán)利人蒙受的附帶性損失[6]605。

1789年法國(guó)《人權(quán)宣言》確認(rèn)了“事先公平補(bǔ)償”之原則。但從法國(guó)公用征收法典第一部分第一編的規(guī)定看,補(bǔ)償金額只包括由于公用征收產(chǎn)生的“全部直接的、物質(zhì)的和確定的”損失在內(nèi)。所謂直接的損失,是指和公用征收之間存在直接因果關(guān)系的損失,間接損失不必賠償;物質(zhì)損失是指喪失財(cái)產(chǎn)的利益而言,不包括精神上感情上的損失在內(nèi)。因?yàn)楣谜魇帐菍?duì)合法行為造成損失的補(bǔ)償,不是對(duì)違法行為的賠償;確定的損失是指已發(fā)生或?qū)?lái)一定發(fā)生的損失而言,不包括將來(lái)可能發(fā)生的不確定的損失在內(nèi)。

德國(guó)的補(bǔ)償理論則經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜而漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。19世紀(jì)的德國(guó)是奉行全額補(bǔ)償理念的。《普魯士一般聯(lián)邦法》規(guī)定:征收之補(bǔ)償,不止對(duì)征收物之“通常價(jià)值”,并及于該物之“特別價(jià)值”。同時(shí)期的巴伐利亞《公益征收》規(guī)定出補(bǔ)償被征收物的通常價(jià)值外,還列舉式地規(guī)定補(bǔ)償其它“不利益”。傾向于將人民遭受的任何可能的損失,皆能“毫無(wú)漏洞地予以彌補(bǔ)”[8]486-490。

1919年魏瑪憲法確立的補(bǔ)償原則與以前之立法相比有重大變化:一是征收補(bǔ)償不再是全額而是“適當(dāng)”補(bǔ)償;二是在必要時(shí),聯(lián)邦法律甚至可以免除征收補(bǔ)償。究其原因,是因?yàn)榈聡?guó)在一次大戰(zhàn)后,百業(yè)凋敝、社會(huì)動(dòng)蕩不安,德國(guó)立法的重點(diǎn)必須由過(guò)去保護(hù)大地主、貴族、皇室之利益轉(zhuǎn)向照顧中下層階級(jí)人民生活,從而帶有強(qiáng)烈的社會(huì)福利主義色彩。實(shí)際上,德國(guó)早在第一次世界大戰(zhàn)起,為了支持戰(zhàn)爭(zhēng),政府就推行了一系列管制措施,強(qiáng)征物資。若依全額補(bǔ)償原則,則政府的計(jì)劃無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

法院在實(shí)踐補(bǔ)償原則時(shí),提出了“公益權(quán)衡”觀點(diǎn)。即“所謂的適當(dāng)補(bǔ)償,是經(jīng)過(guò)對(duì)全盤(pán)因素都考慮后,得出公正及衡平的結(jié)果。所考慮的不僅是以被征收人的立場(chǎng)為出發(fā)點(diǎn),而是以所有因征收而或利益的大眾作考慮”?！斑m當(dāng)補(bǔ)償,是補(bǔ)償被征收物之收益價(jià)值,而非較高的、含有期待及投機(jī)性質(zhì)之市價(jià)”[8]493-494。二戰(zhàn)后,德國(guó)的基本法又將補(bǔ)償原則概括為公平補(bǔ)償。所謂公平補(bǔ)償,是指對(duì)公共利益與征收所涉及的參與人之利益進(jìn)行公平衡量,從而得出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。公平補(bǔ)償須“考慮一個(gè)被征收財(cái)產(chǎn)人之一切損失,應(yīng)以民法的損害賠償作基礎(chǔ),不過(guò)這些損害范圍是予立法者作利益權(quán)衡時(shí)采用,不一定須與此損害的范圍相一致”。從法院的司法實(shí)踐看,法院也認(rèn)為“所謂公正補(bǔ)償,是使被征收人能夠有能力回復(fù)到征收前的財(cái)產(chǎn)狀態(tài)”。

后來(lái)更多的立法和司法實(shí)踐表明,補(bǔ)償不僅及于“權(quán)利損失”、“實(shí)體損失”,而且包括因征收引起的“財(cái)產(chǎn)不利益”,包括“無(wú)形損失”如商業(yè)聯(lián)系,顧客來(lái)源等具有商業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值之因素。因征收引起的其它不利益因部分征收引起的剩余部分價(jià)值降低和必要的遷徙費(fèi),如運(yùn)費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、人員安置費(fèi)甚至找店面之費(fèi)用都可包括其中。至此,德國(guó)的征收補(bǔ)償理念,又重返到一次世界大戰(zhàn)前所盛行的“全額”、“充分”補(bǔ)償?shù)臅r(shí)代,公法之征收補(bǔ)償與民法的損害賠償,已相去不遠(yuǎn)。

四、我國(guó)拆遷補(bǔ)償立法之完善

我國(guó)現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》不僅模糊了拆遷法律關(guān)系的性質(zhì),而且與《物權(quán)法》、修改后的《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定相抵觸,必須修改。修改的基本思路是將城市房屋拆遷明確定位為行政法律關(guān)系,并依此確定政府的權(quán)力與責(zé)任。

(一)變民事補(bǔ)償為行政征收補(bǔ)償

我國(guó)現(xiàn)行法上,補(bǔ)償由"民事協(xié)議"確定,往往由開(kāi)發(fā)商對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償。這是一個(gè)重大的誤區(qū)與法律漏洞。這不僅不利于對(duì)私人合法財(cái)產(chǎn)的法律保護(hù),而且已經(jīng)與《物權(quán)法》等法律的相關(guān)規(guī)定相抵觸。按照行政征收的一般要求,法律應(yīng)明確規(guī)定國(guó)家征收私人房屋的基本條件和程序,并以國(guó)家為補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體。首先,只有政府才有權(quán)決定并拆遷私人房屋。政府是拆遷(決定)人,當(dāng)然應(yīng)該是補(bǔ)償義務(wù)人,應(yīng)直接對(duì)被拆遷人履行補(bǔ)償義務(wù)。其次,將“公共利益”作為城市房屋拆遷的必要條件,非因公共利益不得拆遷私人房屋。在目前理論界的討論方案中,有學(xué)者建議還是延續(xù)現(xiàn)行法的做法,將“公共利益”和“商業(yè)利益”的拆遷統(tǒng)一規(guī)定,只是分別實(shí)行不同的補(bǔ)償原則與標(biāo)準(zhǔn)。筆者以為這種作法不妥。城市房屋拆遷法應(yīng)該是征收法、行政法,只能體現(xiàn)公共利益。商業(yè)開(kāi)發(fā)政府不應(yīng)該干預(yù),應(yīng)由開(kāi)發(fā)商與被拆遷人依有關(guān)民事法律進(jìn)行。再次,應(yīng)該明確政府在整個(gè)拆遷過(guò)程中的程序義務(wù)。程序義務(wù)包括拆遷前的公告、標(biāo)準(zhǔn)的確定及理由、聽(tīng)取被拆遷人意見(jiàn)等。重大拆遷補(bǔ)償問(wèn)題,政府應(yīng)依照科學(xué)公正原則組織嚴(yán)格的聽(tīng)證。拆遷補(bǔ)償糾紛不應(yīng)再由政府裁決,因?yàn)檎呀?jīng)是補(bǔ)償義務(wù)人。被拆遷人不服補(bǔ)償方案,可直接以政府為被告向法院提起行政訴訟。

(二)明確政府補(bǔ)償?shù)脑瓌t與范圍

在原則上,應(yīng)明確“公正合理”的補(bǔ)償原則。從法理上講,城市房屋拆遷意味著公民為公共利益承受了“特別犧牲”,其損害后果應(yīng)得到彌補(bǔ)并由全體公民共同承擔(dān)。如前所述,有的國(guó)家還明確規(guī)定“充分”、“全額”補(bǔ)償原則。但實(shí)際上“充分”、“全額”補(bǔ)償?shù)睦硐肱c客觀現(xiàn)實(shí)條件之間存在著矛盾,規(guī)定“充分補(bǔ)償原則“的國(guó)家在實(shí)踐中也必須考慮國(guó)家財(cái)力,社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要以及其它各種政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。對(duì)什么是“足額”、“充分”補(bǔ)償,人們很難形成一致的認(rèn)識(shí)。正因如此,現(xiàn)代西方國(guó)家大多采用“公正”或“公平”原則。公正補(bǔ)償原則并不排斥足額補(bǔ)償,但也不過(guò)分追求這一目標(biāo)。尤其是,財(cái)產(chǎn)價(jià)值不僅具有客觀性,而且具有主觀性。當(dāng)涉及到主觀價(jià)值的時(shí)候,追求足額就更不現(xiàn)實(shí)了。

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,現(xiàn)代化建設(shè)的任務(wù)很艱巨,如果一味追求“全額”補(bǔ)償,勢(shì)必給國(guó)家財(cái)政背上沉重的負(fù)擔(dān),會(huì)嚴(yán)重影響行政效率和現(xiàn)代化進(jìn)程?！肮健⒑侠怼毖a(bǔ)償原則,既體現(xiàn)全面充分補(bǔ)償之精神,又能適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)之變化需要。“公平合理”補(bǔ)償原則比“充分、足額”補(bǔ)償原則更符合我國(guó)實(shí)際,也更加接近國(guó)際通行作法。

從補(bǔ)償?shù)姆秶N類(lèi)上講,我國(guó)至少應(yīng)從法律上明確“直接的、物質(zhì)的、確定的”損失之補(bǔ)償范圍,有限度,有條件地承認(rèn)“間接的、精神的、重大可能的”損失補(bǔ)償,逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍,盡可能地彌補(bǔ)公民因拆遷遭受的實(shí)際損失。

從我國(guó)2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定的看,補(bǔ)償顯然不足以彌補(bǔ)被拆遷人的實(shí)際損失,不符合公正補(bǔ)償?shù)脑瓌t。首先,對(duì)造成停產(chǎn)停業(yè)的只給予“適當(dāng)補(bǔ)償”,往往就是象征性補(bǔ)償,不足以彌補(bǔ)實(shí)際損失;另外,所謂“房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)”,由于市場(chǎng)發(fā)育不完善,評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏中立性,房屋價(jià)值應(yīng)考慮的因素不全面等原因,實(shí)際上不能真正按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。

從實(shí)踐中拆遷當(dāng)事人對(duì)房?jī)r(jià)的分歧就可以看出這一點(diǎn)。如前述上海虹橋機(jī)場(chǎng)拆遷補(bǔ)償糾紛中,依照這種方法得出的補(bǔ)償結(jié)果就是顯失公正的。業(yè)主潘蓉位于上海閩行區(qū)的一幢面積480平米的房屋面臨拆遷。拆遷過(guò)程中,由于補(bǔ)償價(jià)格上的分歧,拆遷人與其無(wú)法達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議,最后交由政府裁決。裁決的結(jié)果,潘蓉獲得每平米761元的房屋重置補(bǔ)貼,以及1 480元的土地補(bǔ)償,總計(jì)補(bǔ)償價(jià)為67.3萬(wàn)元。業(yè)主訴稱(chēng),該區(qū)在上海市屬于四類(lèi)地區(qū),類(lèi)似的房屋在市場(chǎng)上的交易價(jià)格已經(jīng)高達(dá)15 000多元[1]。

由于法律規(guī)定的缺陷,一方面公民的合法財(cái)產(chǎn)面臨著威脅;另一方面,即使是基于公共利益的拆遷,也屢遇“釘子戶(hù)”的挑戰(zhàn)。深圳一“釘子戶(hù)”因不滿(mǎn)補(bǔ)償數(shù)額拒絕搬遷,最終經(jīng)過(guò)一年多的漫長(zhǎng)協(xié)調(diào),獲得超過(guò)千萬(wàn)元的“天價(jià)補(bǔ)償”[9]。最近,北京市正在實(shí)行“參照市價(jià)”的拆遷補(bǔ)償?shù)母母镌圏c(diǎn)。改革后的補(bǔ)償價(jià)比以前有大幅度的提高,補(bǔ)償逐趨合理,較好的得到被拆遷人的認(rèn)同。按新的計(jì)算方法,西長(zhǎng)安街的補(bǔ)償基礎(chǔ)價(jià)達(dá)到30 706元每平米,而按以前的“基準(zhǔn)地價(jià)法“計(jì)算,補(bǔ)償價(jià)格不到9 000元平米[10]。土地評(píng)估專(zhuān)家介紹,原來(lái)制定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)采用基準(zhǔn)地價(jià)法。該方法是政府根據(jù)地段、區(qū)域和歷史時(shí)期的不同,確定城市土地的價(jià)格。新的市場(chǎng)評(píng)估方式則秉承“拆一房還一房”的原則,參照周邊普通商品房的價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn),原有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值的差異。

(三)維持底線,規(guī)定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

維持底線,規(guī)定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。拆遷中不可避免地會(huì)遇到一些面積小,房屋質(zhì)量差,支付能力差的困難戶(hù)。按現(xiàn)行的“拆一還一”、“折舊陳新”的補(bǔ)償方法,拆遷對(duì)于他們來(lái)說(shuō)就是一種負(fù)擔(dān)。對(duì)于這種情況,我們不能照搬“市場(chǎng)法則”,因?yàn)檎疹櫶厥馊后w是政府的責(zé)任。通過(guò)城市發(fā)展改善困難戶(hù)的居住條件,正是改善民生、實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益結(jié)合的良好時(shí)機(jī)。沒(méi)有達(dá)到基本的人均居住面積的,補(bǔ)齊面積;要維持房?jī)r(jià)底線,計(jì)算房屋價(jià)值時(shí)要使被拆遷房屋的價(jià)值不低于市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)同等地段房屋的基準(zhǔn)價(jià)格。這種補(bǔ)償就不是簡(jiǎn)單地等價(jià)交換,而體現(xiàn)了公法追求社會(huì)公平正義的特有本質(zhì),總體上是符合公正補(bǔ)償要求的。

[1] 佚名.居民暴力抗強(qiáng)拆背后:物權(quán)法與拆遷條例矛盾凸顯[DB.OL].(2009-11-22)[2009-12-10].http:∥news.sina.com.cn/c/sd/2009-11-22/013519100056.shtml

[2] 佚名.拆遷條例與憲法相抵觸國(guó)務(wù)院正組織調(diào)研修改[DB/OL].(2009-12-09)[2009-12-15].http:∥new s.sina.com.cn/c/2009-12-09/024616739346s.shtm l

[3] 崔建遠(yuǎn).論房屋拆遷制度的重建[N].人民法院報(bào),2007-06-06(006).

[4] 孫憲忠.政府是拆遷主體[N].新京報(bào),2008-09-13(16).

[5] 李珍貴.美國(guó)土地征用制度[J].中國(guó)土地,2001(4):40-45.

[6] 楊建順.日本行政法通論[M].北京:中國(guó)法制出版社,1998.

[7] 孟德斯鳩.論法的精神(下冊(cè))[M].孫立堅(jiān),譯.西安:陜西人民出版社,2001:573-574.

[8] 陳新民.德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論(下)[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2003.

[9] 佚名.給“釘子戶(hù)”的天價(jià)補(bǔ)償損害了誰(shuí)的利益[DB/OL].(2007-09-30)[2009-11-08].http:∥www.tianshannet.com.cn/pn/content/2007-09/30/content_2211990.htm

[10] 翟 烜.北京市拆遷補(bǔ)償將參照市場(chǎng)價(jià)兩次試點(diǎn)總體成功[N].京華時(shí)報(bào),2009-06-17(12).

On the Reconfiguration of the Compensation System in the Urban Housing Demolition and Relocation in our Country

ZHANG Xiang-dong
(School of Administrative Law,Southwest University of Political science and Law,Chongqing 401120,China)

The existing law in our country has a misunderstanding of the nature of the compensation problem in the urban housing demolition and relocation.Namely,our law defines this compensation as a civil legal relationship.This misunderstanding should be regarded as the fundamental legal reason led to the complexity and insolubility of the compensation problem.Compensation relationships in the demolition and relocation should belong to the administrative legal relationship,and should be considered as a kind of administrative imposition and compensation in nature.In fact,our government should be the real subject to undertake the compensation obligations directly to the dismantled whose house is removed and relocated.With fair and reasonable compensatory app roaches as the basic principle,the compensation in the demolition and relocation should,as possible as it can and in an all-round way,make up for the actual loss of the dismantled,resulted by the implementation of the public interest.A s far as compensatory standards are concerned alone,impartial compensation should embody the spirit of civil law,but should not be simply identified with civil compensation.

urban housing demolition and relocation;compensation;agreement;administrative imposition

D922.1

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2010.02.015

2010-01-12

張向東(1966-),男,湖北省大悟縣人,西南政法大學(xué)行政法學(xué)院講師,法學(xué)博士,主要從事行政法學(xué)研究。

西南政法大學(xué)重點(diǎn)科研項(xiàng)目(09XZ-ZD-11)

(責(zé)任編輯 高文盛)