胡曉東

（中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院,北京 100048）

論美國(guó)聯(lián)邦政府公務(wù)員的績(jī)效考核
——兼談中國(guó)政府公務(wù)員績(jī)效管理

胡曉東

（中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院,北京 100048）

從現(xiàn)代人力資源管理的角度來(lái)看,績(jī)效管理是一種理念,是一套管理工具,而在任何一個(gè)組織中,包括政府等公共部門(mén),推行績(jī)效管理是需要一定的組織環(huán)境和組織文化的。美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)公務(wù)員進(jìn)行績(jī)效考核,有著深刻的歷史背景和文化環(huán)境,在此基礎(chǔ)上,對(duì)公務(wù)員績(jī)效考核結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用與功能分析。從而有效利用財(cái)政資金;并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行人事制度改革;通過(guò)比較績(jī)效考核結(jié)果,實(shí)施標(biāo)桿管理;以績(jī)效結(jié)果為導(dǎo)向,提高公民的滿意度。目前,我國(guó)政府也在不斷地推行績(jī)效管理,在推行過(guò)程中,更應(yīng)該多考慮一些績(jī)效背景和績(jī)效環(huán)境的建設(shè)。

績(jī)效考核;歷史發(fā)展;文化背景;價(jià)值所在

從人力資源管理的角度和實(shí)踐的角度來(lái)看,對(duì)績(jī)效的理解大致有三種：第一種是把“績(jī)效”看作行為;第二種是把“績(jī)效”看作結(jié)果;第三種是把“績(jī)效”看作成績(jī)。對(duì)績(jī)效的不同理解,會(huì)產(chǎn)生不同的績(jī)效管理模式,在此,我們把“績(jī)效”看作結(jié)果去理解,結(jié)果包括四層含義：一是超過(guò)目標(biāo)的成績(jī);二是達(dá)到目標(biāo)的成績(jī);三是低于目標(biāo)的成績(jī);四是待改進(jìn)的成績(jī)。重視績(jī)效、重視結(jié)果是美國(guó)政府公務(wù)員管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,正是因?yàn)檎畬?duì)公務(wù)員公共行政績(jī)效的重視,才使政府提高了公眾的滿意度,公務(wù)員創(chuàng)造高績(jī)效的公共行政一直被美國(guó)政府作為重點(diǎn)工作來(lái)管理公務(wù)員。對(duì)績(jī)效高低的評(píng)定是通過(guò)績(jī)效考核來(lái)完成的,因此績(jī)效考核在公務(wù)員管理中扮演著極其重要的角色,成為政府公務(wù)員管理的核心所在。

一、美國(guó)政府公務(wù)員績(jī)效考核的歷史發(fā)展

從1883年《彭德?tīng)栴D法案》頒布以來(lái),美國(guó)政府對(duì)公務(wù)員的管理開(kāi)始重視績(jī)效并提出按功績(jī)晉升的原則,但是沒(méi)有提出具體的實(shí)施方法。1923年,制定《職位分類法》[1],這是美國(guó)公務(wù)員制度最大的特色,即最早建立了比較規(guī)范的職位分類制度,通過(guò)工作分析與職位分類,試圖建立一個(gè)以工作為中心,對(duì)公務(wù)員有客觀的績(jī)效測(cè)量指標(biāo)、人員編制定量,并實(shí)行同工同酬的規(guī)范管理制度,使職位分類成為公務(wù)員管理各個(gè)環(huán)節(jié)的依據(jù)和基礎(chǔ)。

1973年,尼克松政府頒布了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案》[2],力圖使政府機(jī)構(gòu)績(jī)效考核系統(tǒng)化、規(guī)范化、經(jīng)?；?。有關(guān)部門(mén)據(jù)此設(shè)計(jì)了三千多個(gè)績(jī)效指標(biāo),由勞工統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)收集雇員200人以上的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的勞工收入、勞工成本、產(chǎn)出等方面的信息。1974年,福特總統(tǒng)要求成立一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu),對(duì)政府部門(mén)的主要工作進(jìn)行成本收益分析。但由于在當(dāng)時(shí)的情況下缺乏有力的技術(shù)支持和足夠的政治支持,績(jī)效考核未能真正實(shí)行。1978年,美國(guó)通過(guò)《文官制度改革法》,試圖解決因過(guò)度規(guī)制而導(dǎo)致的政府運(yùn)行低效。這是美國(guó)聯(lián)邦政府第一次嘗試超越以規(guī)則為本的舊體制,建立結(jié)果導(dǎo)向的新的公務(wù)員體制。改革的內(nèi)容很廣,提供了人才公平、平等、競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的環(huán)境,功績(jī)制的進(jìn)一步完善仍是改革的重點(diǎn)。具體表現(xiàn)為：在制度上堅(jiān)決貫徹了評(píng)價(jià)制,工作表現(xiàn)和績(jī)效不良者,必須改進(jìn)工作或予以解雇,實(shí)行了功績(jī)工資制,除一部分基本工資外,另一部分工資為“可比性工資”,其數(shù)額由工作成績(jī)來(lái)決定,強(qiáng)調(diào)公務(wù)員工作中的道德素質(zhì)和品質(zhì),要求公務(wù)員應(yīng)保持高度正直、高尚的行為,要關(guān)心公眾利益。不過(guò)由于缺乏科學(xué)的績(jī)效考核體系的支持以及足夠的政治支持,1978年的改革成效有限。美國(guó)文官制度改革法案之后,美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行了一些微調(diào),如適當(dāng)增加合同制、淡化職位分類、簡(jiǎn)化規(guī)則、改良績(jī)效工資制等。但也由于沒(méi)有得到國(guó)會(huì)足夠的支持,這些微調(diào)的成效有限。

科學(xué)的績(jī)效考核開(kāi)始于1993年,在這個(gè)時(shí)期,美國(guó)政府的兩項(xiàng)舉措徹底開(kāi)始了對(duì)政府的績(jī)效考核戰(zhàn)略。一個(gè)是克林頓總統(tǒng)成立了“國(guó)家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)”,由副總統(tǒng)戈?duì)栔鞒?。該委員會(huì)的任務(wù)就是如何使政府運(yùn)作得更好而成本更低。該委員會(huì)于 1993年 9月發(fā)表了《戈?duì)枅?bào)告》[3]（From Red Tape to Result：Creating a Government That Works Better and Cost Less）,成為克林頓政府行政改革的行動(dòng)指南。報(bào)告指出,美國(guó)政府績(jī)效不佳的問(wèn)題主要不在于政府職員的懶惰與無(wú)能,而在于繁文縟節(jié)和過(guò)多的規(guī)劃,因而扼殺了政府職員的創(chuàng)造性。因此,解決問(wèn)題的出路在于必須拋棄繁文縟節(jié),擺脫那種驅(qū)使人只對(duì)規(guī)劃負(fù)責(zé)的舊體制,創(chuàng)立一種激勵(lì)人對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制。報(bào)告提出了一系列改革建議,這些改革建議歸納起來(lái)主要貫穿如下改革原則：（1）簡(jiǎn)化規(guī)則的原則;（2）顧客有限原則;（3）授權(quán)與結(jié)果導(dǎo)向的原則;（4）節(jié)儉效益的原則。

另外一個(gè)舉措是在《戈?duì)枅?bào)告》出臺(tái)前的兩個(gè)月,即1993年7月,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（The Government Perfo rmation and Results Act,簡(jiǎn)稱 GPRA）。GPRA的立法議案最早在1990年由共和黨參議員威廉·羅斯正式提出,議案中列舉了加利福尼亞州桑尼維爾市10年來(lái)實(shí)施政府績(jī)效管理的成功經(jīng)驗(yàn)。但由于得不到民主黨議員的支持,該法案在隨后的幾年中雖經(jīng)廣泛修訂,卻一直被擱置于參議院的政府事務(wù)委員會(huì)中,遲遲難以通過(guò)。直到民主黨的克林頓當(dāng)選總統(tǒng)之后,在他的直接推動(dòng)下,包括民主黨在內(nèi)的多數(shù)議員不斷加入到羅斯的陣營(yíng)當(dāng)中,才最終使這一議案得以在眾參兩院獲得兩黨的聯(lián)合支持,從而順利通過(guò)。

小布什接任總統(tǒng)后,聯(lián)邦政府的改革仍然持續(xù)進(jìn)行,關(guān)注的重點(diǎn)依然是政府績(jī)效。布什明確指出,政府應(yīng)該是以結(jié)果為導(dǎo)向的,由績(jī)效來(lái)引導(dǎo)而不是由過(guò)程來(lái)引導(dǎo)。為此布什政府確立了新的政府改革的三大指導(dǎo)原則：以公民為中心、以結(jié)果為導(dǎo)向和以市場(chǎng)為基礎(chǔ),并制定和著手實(shí)施如下的改革措施：（1）實(shí)施人力資源管理戰(zhàn)略。改革公務(wù)員制度,建立和完善結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效考核體系,獎(jiǎng)勵(lì)有卓越表現(xiàn)的人員,以吸引更多優(yōu)秀的人才來(lái)從事公共服務(wù);（2）推行競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu),以節(jié)約政府成本,提高績(jī)效;（3）加強(qiáng)績(jī)效審計(jì),強(qiáng)化政府責(zé)任;（4）發(fā)展電子政府,增強(qiáng)政府的回應(yīng)性;（5）強(qiáng)調(diào)績(jī)效與預(yù)算緊密掛鉤,從資源配置方面推動(dòng)部門(mén)績(jī)效的提高?？梢?jiàn),美國(guó)政府從1883年開(kāi)始形成的對(duì)政府和公務(wù)員績(jī)效考核的想法,到了20世紀(jì)90年代才基本兌現(xiàn),對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)了科學(xué)化的發(fā)展。

二、美國(guó)政府公務(wù)員績(jī)效考核的文化背景

從公務(wù)員管理實(shí)踐來(lái)看,績(jī)效考核確實(shí)對(duì)政府和公務(wù)員的管理起到了良好的效果,通過(guò)績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)了政府的組織目標(biāo),那為什么美國(guó)政府如此重視績(jī)效考核,而且自開(kāi)始公務(wù)員管理時(shí)就一直致力于政府及公務(wù)員的績(jī)效考核呢?

（一）西方文化的歷史根源決定了績(jī)效考核在政府公務(wù)員管理中的作用

西方文化主要有兩大來(lái)源,即古希臘的唯理論哲學(xué)和宗教倫理。唯理論哲學(xué)可以追溯到以蘇格拉底、柏拉圖,亞里士多德等為代表的古希臘時(shí)代,其特點(diǎn)是：（1）實(shí)證主義,即強(qiáng)調(diào)通過(guò)實(shí)證、觀察、數(shù)據(jù)來(lái)驗(yàn)證假設(shè),發(fā)現(xiàn)和尋找規(guī)律;（2）理性主義,即排除對(duì)事物認(rèn)識(shí)中的情感因素,突出強(qiáng)調(diào)人的行為的合理性;（3）分析主義,即強(qiáng)調(diào)通過(guò)分解、通過(guò)對(duì)事物各種構(gòu)成因素的細(xì)微分析,來(lái)達(dá)到對(duì)事物的認(rèn)識(shí);（4）形式邏輯主義,即重視量的概念,追求建立嚴(yán)密的合理化的演繹邏輯體系。而基督教倫理,尤其是后來(lái)發(fā)展起來(lái)的新教倫理,其核心是個(gè)人主義,突出強(qiáng)調(diào)個(gè)人的自我利益,個(gè)人的成就欲望,以及勤奮的工作態(tài)度;其主張建立權(quán)利和義務(wù)清晰的抗衡制約關(guān)系,并提倡競(jìng)爭(zhēng),宣揚(yáng)適者生存以及永無(wú)止境的進(jìn)取精神等。實(shí)證主義和理性主義的思想要求對(duì)政府及公務(wù)員做出的功績(jī)給予證明,而分析主義和形式邏輯主義決定了要以量化的形式來(lái)對(duì)政府及公務(wù)員的功績(jī)做出客觀的判斷。

（二）西方管理思想影響著政府對(duì)公務(wù)員管理的績(jī)效考核

“由于地理環(huán)境和生產(chǎn)方式的特殊性,西方海洋民族的管理思想從一開(kāi)始就具有鮮明的特征：外向性,科學(xué)性,重實(shí)際?！盵4]西方管理思想具有明顯的外向性。因?yàn)楹Ｉ辖煌ǖ陌l(fā)達(dá)、人員交流的頻繁形成了外向性的民族心理。西方管理思想也具有科學(xué)性,這表現(xiàn)在善于思辨,重視邏輯推理,依靠科學(xué)試驗(yàn),并把管理理論建立在感性豐富、知識(shí)清晰的基礎(chǔ)上,正是這種思想促使泰羅提出《科學(xué)管理理論》[5],以及管理叢林的誕生。同時(shí)西方管理思想還具有功利性,亞當(dāng)·斯密提出經(jīng)濟(jì)人理論,認(rèn)為人都是自利的,都是追求自身利益最大化的。為了獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益,柏拉圖早在兩千多年前就提出了標(biāo)準(zhǔn)化管理的思想,標(biāo)準(zhǔn)化管理及以后所有管理思想的出現(xiàn),都是為了追求利益最大化這個(gè)宏偉的目標(biāo)。

受西方管理思想的影響,不論公共組織還是工商組織都形成了其獨(dú)特的管理方式,即：以條文、規(guī)章、程序、標(biāo)準(zhǔn)等一系列規(guī)定做為基礎(chǔ);明確組織內(nèi)每個(gè)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系;追求效率以及最優(yōu)的方案,爭(zhēng)取用最少的時(shí)間、最小的成本,來(lái)取得最高的利潤(rùn)、最好的質(zhì)量等?？茖W(xué)管理理論的鼻祖泰羅就曾把工人在生產(chǎn)作業(yè)中的每個(gè)動(dòng)作用秒表進(jìn)行分解,以省去每一個(gè)多余的動(dòng)作,追求最高的勞動(dòng)效率。

績(jī)效考評(píng)作為誕生在西方的一種管理工具,其產(chǎn)生和發(fā)展深深地打上了西方文化的烙印。西方管理者設(shè)計(jì)績(jī)效考評(píng)的目的就是為了提高組織和個(gè)人績(jī)效,以獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益。在設(shè)計(jì)績(jī)效考評(píng)的方法及指標(biāo)體系時(shí),都充分運(yùn)用邏輯推理進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間和范圍較大的實(shí)證調(diào)查,同時(shí)西方研究者用嚴(yán)格的條文、規(guī)章、程序和指標(biāo)來(lái)設(shè)定績(jī)效程序、方法,這才促使績(jī)效考核體系的形成。西方人長(zhǎng)期在這種文化熏陶下,能夠從內(nèi)心深處認(rèn)同并愿意認(rèn)真執(zhí)行績(jī)效考評(píng)的規(guī)定和要求,才使得績(jī)效考核不論在公共組織還是工商業(yè)組織都能生根、發(fā)芽、結(jié)果。

三、美國(guó)政府公務(wù)員績(jī)效考核的價(jià)值所在

美國(guó)政府重視對(duì)公務(wù)員績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用,把政府預(yù)算、公務(wù)員改革及組織優(yōu)化都建立在績(jī)效考核的基礎(chǔ)之上。政府認(rèn)為,任何解釋和說(shuō)法都是無(wú)力的,只有績(jī)效的結(jié)果是客觀的,是能夠說(shuō)明問(wèn)題的。

（一）美國(guó)政府對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的利用

隨著績(jī)效考核在政府部門(mén)的大力推廣,美國(guó)不斷探索績(jī)效考核結(jié)果的利用與管理的相關(guān)問(wèn)題。一是將評(píng)價(jià)結(jié)果與政府預(yù)算聯(lián)系起來(lái),以實(shí)現(xiàn)公共支出效益最大化。20世紀(jì)80年代的預(yù)算危機(jī)促使各國(guó)政府紛紛對(duì)預(yù)算制度進(jìn)行改革,使績(jī)效預(yù)算在美國(guó)西方發(fā)達(dá)國(guó)家得以興起,隨后,OECD的國(guó)家如英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等都先后形成了以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算改革,將績(jī)效考核結(jié)果用于優(yōu)化政府預(yù)算支出。二是將評(píng)價(jià)結(jié)果用于公共部門(mén)人事改革。美國(guó)注重對(duì)政府雇員的績(jī)效考核,其結(jié)果成為工資增加、職位變動(dòng)、績(jī)效獎(jiǎng)金等確定的主要因素。同時(shí)下放財(cái)務(wù)權(quán)及人事管理權(quán)等,給地方管理者及第一線管理者更多的自主權(quán)限,以此建立績(jī)效考核的激勵(lì)機(jī)制。20世紀(jì)末美國(guó)的公務(wù)員制度已經(jīng)發(fā)生重大變革,逐漸廢除了公務(wù)員的終身制和資歷工資制,把公務(wù)員的雇傭、晉升、工資與其績(jī)效直接聯(lián)系起來(lái)。三是將評(píng)價(jià)結(jié)果用于組織的優(yōu)化。美國(guó)政府把績(jī)效考核結(jié)果作為推行政府管理體制改革,特別是實(shí)現(xiàn)組織優(yōu)化的重要依據(jù)。具體辦法是針對(duì)績(jī)效考核中出現(xiàn)的問(wèn)題,簡(jiǎn)化冗余的政府機(jī)構(gòu)及部門(mén)人員,下放行政財(cái)權(quán)和事權(quán),限制并削弱官僚機(jī)構(gòu)的權(quán)力,改變那種只對(duì)規(guī)則負(fù)責(zé)的舊體制,而轉(zhuǎn)向?qū)Ξa(chǎn)出和結(jié)果負(fù)責(zé),從而實(shí)現(xiàn)組織在體制上以及方法上的優(yōu)化。另外,在英國(guó)、新西蘭、加拿大等國(guó)家都根據(jù)績(jī)效考核的結(jié)果廣泛開(kāi)展了機(jī)構(gòu)改革,保障了組織較為順暢的運(yùn)行。

（二）政府對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的功能分析

1.有利于導(dǎo)向績(jī)效預(yù)算,促進(jìn)財(cái)政資金的有效利用?？?jī)效預(yù)算是指預(yù)算不再僅僅依照法律規(guī)定的份額進(jìn)行編制,而是以政府績(jī)效考核結(jié)果為依據(jù)編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、審查預(yù)算的一種公共支出模式。美國(guó)聯(lián)邦政府削減財(cái)政赤字的一個(gè)重要舉措就是根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果削減可辦可不辦的支出項(xiàng)目和績(jī)效不高而財(cái)政支出額大的項(xiàng)目。此外,美國(guó)著名學(xué)者凱瑟琳·魏羅畢提出了“電子預(yù)算”,認(rèn)為“電子預(yù)算將為政府預(yù)算提供一個(gè)全新的自動(dòng)化操作框架,并把預(yù)算與績(jī)效信息之間的融合制度化”。

2.根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果進(jìn)行人事制度改革,建立績(jī)效考核的激勵(lì)與反饋機(jī)制。具體而言,績(jī)效考核結(jié)果可以用于以下幾個(gè)方面：首先,可與公務(wù)員的薪酬獎(jiǎng)金掛鉤。其次,可用于職務(wù)的變動(dòng)。職務(wù)升降具有復(fù)合性,其變動(dòng)會(huì)影響到工資、獎(jiǎng)金、工作環(huán)境等的變化,因而是很重要的激勵(lì)措施。應(yīng)將評(píng)價(jià)結(jié)果與職務(wù)變動(dòng)聯(lián)系起來(lái),對(duì)在績(jī)效考核中連續(xù)取得優(yōu)秀的被評(píng)者以相應(yīng)的職務(wù)變動(dòng)或作為升職予以優(yōu)先考慮的重要因素,并切實(shí)保證落到實(shí)處。最后,還能幫助建立有效的收益共享和結(jié)余機(jī)制。如在美國(guó)的印第安納波利斯,政府雇員可以分享到政府由于提高效率而節(jié)省下來(lái)的部分資金。具體的方式有三種：賬目可以做得很細(xì)的地方,分配剩余;賬目難以準(zhǔn)確的地方,發(fā)放特別資金;節(jié)約資金用于預(yù)算外活動(dòng)的投資。此外,還可以進(jìn)行嘉獎(jiǎng)、記功、績(jī)效告誡、通告批評(píng)、典型強(qiáng)化、能力開(kāi)發(fā)與提高等獎(jiǎng)懲措施,并注重物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)并舉,使政府部門(mén)真正產(chǎn)生改進(jìn)績(jī)效的長(zhǎng)久驅(qū)動(dòng)力。

3.通過(guò)績(jī)效考核結(jié)果的比較功能,實(shí)施標(biāo)桿管理。西奧多·H·彼伊斯特在《公共與非贏利組織績(jī)效考評(píng)：方法與應(yīng)用》中提出績(jī)效考評(píng)至少在以下五個(gè)方面具有重要的標(biāo)桿作用：一是用于當(dāng)前與過(guò)去的比較;二是實(shí)際績(jī)效與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)的比較;三是組織或項(xiàng)目等單位間績(jī)效的比較;四是一個(gè)組織或項(xiàng)目的績(jī)效與其他相似組織或項(xiàng)目績(jī)效之間的比較,而且強(qiáng)調(diào)建立“外部標(biāo)桿”、“公共類標(biāo)桿”以及“統(tǒng)計(jì)性標(biāo)桿”等以使標(biāo)桿在多個(gè)層面上實(shí)施。美國(guó)俄勒岡州標(biāo)桿管理、佛羅里達(dá)標(biāo)桿管理、明尼蘇達(dá)里程碑以及得克薩斯明日計(jì)劃等都是利用標(biāo)桿提高績(jī)效的典范。將績(jī)效考核結(jié)果用于比較功能,即比較個(gè)人、組織以及不同項(xiàng)目之間的績(jī)效水平。應(yīng)該將比較績(jī)效指標(biāo)限制在工作條件非常相似的機(jī)構(gòu)或者項(xiàng)目中,在所有可能的類似組織中,由于它們?cè)谥匾h(huán)境因素上可能差別很大,因此應(yīng)該建立一個(gè)“對(duì)照組”,即由很少幾個(gè)在工作內(nèi)容上更具可比性的組織組成。五是可用于激勵(lì)和促進(jìn)作用。如可以建立全國(guó)范圍的“績(jī)效標(biāo)桿庫(kù)”,對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)程中的典型加以推廣,以形成強(qiáng)大的示范效應(yīng),激勵(lì)和促進(jìn)落后個(gè)人及部門(mén)為改進(jìn)績(jī)效而不斷努力。

4.以績(jī)效結(jié)果為導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場(chǎng)化,提高公民的滿意度。從一定意義上講,公眾的受益水平和滿意程度才是評(píng)價(jià)政府績(jī)效的終極性標(biāo)準(zhǔn)?；诠姖M意度的績(jī)效考核可以鞏固政府行政的合法性及合理性：一方面,通過(guò)績(jī)效考核引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性選擇和公共服務(wù)市場(chǎng)化,提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量;另一方面,通過(guò)顧客滿意標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施,評(píng)價(jià)政府部門(mén)提供的公共服務(wù)與顧客滿意度之間的差距,并通過(guò)資金使用效率的優(yōu)化,降低公眾使用公共服務(wù)時(shí)的資金性和非資金性成本,真正建立起服務(wù)型和效能型政府。績(jī)效考核的結(jié)果也可以用于政府決策優(yōu)化、績(jī)效考核方案的完備、政府審計(jì)、機(jī)構(gòu)重組以及資源的有效配置等方面。

四、美國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核對(duì)我國(guó)政府公務(wù)員改革的啟示

（一）我國(guó)政府公務(wù)員績(jī)效管理存在的問(wèn)題

1.政府對(duì)公務(wù)員進(jìn)行績(jī)效管理動(dòng)力不足。我國(guó)政府對(duì)公務(wù)員的績(jī)效管理來(lái)源于法制化,而關(guān)于公務(wù)員績(jī)效管理的法制化道路,也非來(lái)源于自身內(nèi)部的改革動(dòng)力,而是來(lái)源于中央的決定和人大的監(jiān)督。這樣的一種狀態(tài)決定了政府對(duì)公務(wù)員的績(jī)效管理只能是一種被動(dòng)式的改革,略顯動(dòng)力不足。

2.公務(wù)員行政不作為是政府對(duì)公務(wù)員績(jī)效管理面臨的最大問(wèn)題。從法律的層面來(lái)講,行政不作為是指行政主體（也就是政府和其下屬的工作部門(mén)）根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng),負(fù)有做出相應(yīng)行政行為的法定義務(wù),但在法定或合理期限內(nèi)未按照法定程式履行或完全履行職責(zé)的消極行為。就是這樣的消極行為,使得公眾對(duì)政府滿意度大大降低。雖然其危害程度不似超越職權(quán)、濫用職權(quán)的“行政亂作為”那樣惡劣,但是行政不作為正在侵害著公務(wù)員隊(duì)伍和政府形象,而且這個(gè)問(wèn)題也是公務(wù)員績(jī)效管理中面臨的一大難題。

3.政府職能定位存在的問(wèn)題。公務(wù)員績(jī)效管理效果不佳的原因之一是政府職能本身不明確,造成政府對(duì)公務(wù)員績(jī)效管理目標(biāo)并不明確。第一,針對(duì)政府職能缺位、不到位的問(wèn)題,強(qiáng)化社會(huì)管理、公共服務(wù)及涉外管理部門(mén),在投入與編制方面予以傾斜。第二,針對(duì)政府職能越位、錯(cuò)位的問(wèn)題,對(duì)一些越位、錯(cuò)位行使職能的政府部門(mén)實(shí)行“瘦身”。第三,針對(duì)一些政府職能在相關(guān)機(jī)構(gòu)間配置不合理的問(wèn)題,按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離又相互協(xié)調(diào)的要求進(jìn)行改革,構(gòu)建政府組織機(jī)構(gòu)的總體框架。第四,針對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職能交叉普遍的問(wèn)題,在逐步推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置的基礎(chǔ)上,穩(wěn)步推行“大部制”。第五,針對(duì)一些專門(mén)領(lǐng)域的管理體制不科學(xué)、相關(guān)職能在不同政府機(jī)構(gòu)間的職能配置不盡合理的問(wèn)題,參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn),重點(diǎn)研究完善一些專門(mén)領(lǐng)域的管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。第六,針對(duì)一些職能需從政府轉(zhuǎn)移出去,又無(wú)相應(yīng)承接主體的問(wèn)題,全面推行事業(yè)單位分類改革,規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)組織,為政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革提供良好的社會(huì)環(huán)境。

（二）我國(guó)政府公務(wù)員績(jī)效管理問(wèn)題的原因

從管理學(xué)的角度來(lái)講,管理需要法制化、科學(xué)化和正規(guī)化,這樣組織的管理才可能見(jiàn)到其效。因此,政府對(duì)公務(wù)員的績(jī)效管理,不僅要建立在法制化的基礎(chǔ)上,更應(yīng)該加強(qiáng)績(jī)效管理的科學(xué)化和正規(guī)化建設(shè)。而我國(guó)歷次的公務(wù)員管理改革正是缺乏了這樣的一種“科學(xué)化、正規(guī)化”的精神。

1.觀念問(wèn)題：認(rèn)為“減員就能增效”。從我國(guó)歷次的政府機(jī)構(gòu)改革來(lái)看,大都貫徹一種思想“減員就能增效”,通過(guò)政府職能的確定,來(lái)決定政府機(jī)構(gòu)的組成,再減少公務(wù)員的數(shù)量。減少公務(wù)員數(shù)量,從公共預(yù)算來(lái)說(shuō),可以為政府機(jī)構(gòu)節(jié)約開(kāi)支,但在工作效率方面,未必能起到良好的效果。因此,“減員”不應(yīng)該作為公務(wù)員效率提高的目標(biāo),“增效”也不應(yīng)該作為政府機(jī)構(gòu)調(diào)整的假設(shè)。

2.遞進(jìn)關(guān)系改革：公務(wù)員改革被動(dòng),公務(wù)員改革未與機(jī)構(gòu)改革聯(lián)系。政府機(jī)構(gòu)改革的主要目的在于,通過(guò)政府機(jī)構(gòu)改革來(lái)提高政府的行政效率,以提高公眾滿意度。但是,從我國(guó)政府機(jī)構(gòu)多次改革來(lái)看,效果并不太明顯。其原因在于,政府職能改革、機(jī)構(gòu)改革和公務(wù)員管理改革呈現(xiàn)出“遞進(jìn)關(guān)系式”改革,即定職能決定政府機(jī)構(gòu),政府機(jī)構(gòu)再?zèng)Q定公務(wù)員管理,始終使公務(wù)員績(jī)效管理的改革處于被動(dòng)狀態(tài),使公務(wù)員績(jī)效管理要適應(yīng)政府職能和機(jī)構(gòu)的改革。從人力資源管理的角度來(lái)講,如果把公務(wù)員作為組織的一種資源來(lái)看待的話,那么公務(wù)員的績(jī)效管理必須放在組織的層面來(lái)看待。例如,如果公務(wù)員績(jī)效管理改革放在與機(jī)構(gòu)改革同一層面來(lái)看的話,那么公務(wù)員績(jī)效管理改革與政府機(jī)構(gòu)改革將呈現(xiàn)出“平行關(guān)系”,會(huì)考慮如何從組織機(jī)構(gòu)的角度來(lái)管理公務(wù)員,有一種方法就是,在組織機(jī)構(gòu)中設(shè)立一個(gè)相關(guān)的獨(dú)立性機(jī)構(gòu),來(lái)主要管理公務(wù)員的工作績(jī)效等問(wèn)題,如果還是“遞進(jìn)關(guān)系式”改革,那么這種假設(shè)將不會(huì)出現(xiàn)。

3.公務(wù)員績(jī)效管理缺乏獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我們常常提到“對(duì)政府公共行政的監(jiān)督,對(duì)公務(wù)員工作的監(jiān)督”,而且監(jiān)督機(jī)構(gòu)包括人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、政府內(nèi)部的監(jiān)督。但是,這些機(jī)構(gòu)都未對(duì)公務(wù)員的工作績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督,而公務(wù)員的工作績(jī)效是反映公務(wù)員隊(duì)伍和政府公共行政的關(guān)鍵因素所在。政府的內(nèi)部監(jiān)督,主要指監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督,監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要對(duì)政府公務(wù)員的濫用職權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)督,而審計(jì)機(jī)關(guān)主要對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督,在公務(wù)員工作行為和績(jī)效方面是缺乏監(jiān)督機(jī)構(gòu)的,因此,造成了公務(wù)員管理上的機(jī)制性問(wèn)題。

4.權(quán)力分配不當(dāng)。上面談到了政府機(jī)構(gòu)改革與公務(wù)員改革的“遞進(jìn)關(guān)系”所產(chǎn)生的公務(wù)員績(jī)效管理的問(wèn)題,現(xiàn)在談?wù)毮芨母锱c機(jī)構(gòu)改革的“遞進(jìn)關(guān)系”所產(chǎn)生的公務(wù)員績(jī)效管理問(wèn)題。政府職能的改革決定了政府的機(jī)構(gòu)改革,職能的確定需要機(jī)構(gòu)的支持來(lái)保證職能的實(shí)現(xiàn),這個(gè)思路完全正確。但是,在職能改革和機(jī)構(gòu)改革中,沒(méi)有考慮到“小三權(quán)”（行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)）和“中三權(quán)”（事權(quán)、人權(quán)和財(cái)權(quán)）的合理配置問(wèn)題,造成了公務(wù)員績(jī)效管理的低效率。政府某項(xiàng)職能的高效率實(shí)現(xiàn),必須考慮“小三權(quán)”的分離和“中三權(quán)”的統(tǒng)一。在“小三權(quán)”中,監(jiān)督公務(wù)員行為和績(jī)效的監(jiān)督權(quán)是缺失的;在“中三權(quán)”中,事權(quán)與人權(quán)、財(cái)權(quán)是分離的,因此,造成了公務(wù)員管理的低效率。

5.事權(quán)不清。目前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,政府職能和作用范圍與發(fā)達(dá)國(guó)家有所不同,具有一定的階段性、過(guò)渡性特征。

第一,現(xiàn)行政府事權(quán)界定存在著一定程度的“內(nèi)外不清”問(wèn)題,市場(chǎng)與政府職能的界定不明確,政府“越位”與“缺位”同時(shí)存在。作為轉(zhuǎn)軌中政府,由于歷史原因承擔(dān)了一些具有較高能力的政府才可以承擔(dān)的職能,但作為發(fā)展中政府,一些必須由政府承擔(dān)的基本的公共服務(wù)職能沒(méi)有履行好。政府“越位”主要表現(xiàn)為：一方面,政府承擔(dān)了不少應(yīng)該由市場(chǎng)去做的事情,財(cái)政尚未退出盈利性領(lǐng)域,繼續(xù)實(shí)行企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼等方面。另一方面,能力比較低的政府承擔(dān)了能力比較高的政府才需要承擔(dān)的職能。政府職能“缺位”主要表現(xiàn)在對(duì)基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、衛(wèi)生保健、農(nóng)業(yè)等投入不足。

第二,各級(jí)政府事權(quán)分配不合理,存在著一定程度的“上下不清”問(wèn)題,事權(quán)長(zhǎng)期層層下移,造成中央與地方事權(quán)錯(cuò)位、地方各級(jí)政府之間相互錯(cuò)位。由于最基本的公共產(chǎn)品職能往往由供給能力比較低的基層政府承擔(dān);能力比較強(qiáng)的省市政府沒(méi)有提供基本公共產(chǎn)品,而是試圖提供一些促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育的中級(jí)功能;能力最高的中央政府雖然全面介入各個(gè)層次的公共產(chǎn)品提供,但存在輕基本、重高端的特點(diǎn),甚至國(guó)防、外交、海關(guān)等部分事權(quán)也分解給了不同的地方和基層政府。中央政府過(guò)多承擔(dān)了本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支出責(zé)任,而且不合理地直接干預(yù)微觀企業(yè)層面的運(yùn)營(yíng)。同時(shí),上下級(jí)政府之間事權(quán)范圍的劃分隨意性很大,在垂直體制下,上級(jí)的法律事權(quán)往往成為下級(jí)的當(dāng)然事權(quán),現(xiàn)實(shí)中上級(jí)通過(guò)評(píng)價(jià)、一票否決等程序?qū)⒈炯?jí)責(zé)任分解成了下級(jí)的責(zé)任,出現(xiàn)所謂上級(jí)請(qǐng)客、下級(jí)埋單的狀況。還有,省以下各級(jí)政府事權(quán)劃分不統(tǒng)一、不規(guī)范,省與市縣政府間事權(quán)錯(cuò)位。較高級(jí)政府集中了過(guò)多的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出份額,對(duì)農(nóng)村的扶助支出主要落在縣鄉(xiāng)政府身上,基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生這類區(qū)域性外溢效應(yīng)較強(qiáng)的公共品過(guò)多地由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān),主要的社會(huì)保障支出落在地縣兩級(jí)政府。計(jì)劃生育任務(wù)被作為強(qiáng)制指標(biāo)分配給地方政府,尤其是縣鄉(xiāng)政府,直接增加了基層政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)。

（三）對(duì)我國(guó)政府公務(wù)員進(jìn)行績(jī)效管理的建議

從我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革來(lái)看,數(shù)次機(jī)構(gòu)改革主要集中于三個(gè)方面：一是政府職能改革;二是政府機(jī)構(gòu)改革;三是公務(wù)員改革。公務(wù)員改革依托于政府職能改革和機(jī)構(gòu)改革,而且公務(wù)員改革主要集中于從數(shù)量上進(jìn)行精簡(jiǎn),認(rèn)為“公務(wù)員工作效率的提高在于減員問(wèn)題上”,自《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和《國(guó)家公務(wù)員法》開(kāi)始,公務(wù)員改革從數(shù)量改革轉(zhuǎn)向了管理改革,從公務(wù)員的招聘、培訓(xùn)、薪酬、福利、晉升等公務(wù)員管理的各個(gè)職能模塊入手,從管理的角度來(lái)提高公務(wù)員的工作效率,尤其是在第五次機(jī)構(gòu)改革后,政府工作開(kāi)始“以科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo),公務(wù)員數(shù)量問(wèn)題不再是一個(gè)主要問(wèn)題,公務(wù)員的工作效率將成為政府效率的衡量標(biāo)準(zhǔn),即公務(wù)員的績(jī)效被提上議事日程。但是,從我國(guó)政府第六次機(jī)構(gòu)改革的情況來(lái)看,提出了“三定原則”,即定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制,仍然是把職能、機(jī)構(gòu)和編制改革作為了一個(gè)“遞進(jìn)關(guān)系”來(lái)處理,筆者認(rèn)為有失偏頗。應(yīng)該把三者的關(guān)系認(rèn)定為一種“平行關(guān)系”,這樣,政府機(jī)構(gòu)改革才會(huì)更科學(xué),效果才會(huì)更明顯。公務(wù)員績(jī)效管理的有效性,需要通過(guò)有效的管理來(lái)實(shí)現(xiàn),同時(shí),公務(wù)員工作是依托于組織、依托于職能的,因此,談公務(wù)員績(jī)效管理改革必然要談到政府職能改革、機(jī)構(gòu)改革等方面。筆者認(rèn)為,歷次政府機(jī)構(gòu)改革存在的主要問(wèn)題是：職能應(yīng)該如何定位的問(wèn)題;機(jī)構(gòu)中“大三權(quán)”、“小三權(quán)”和“中三權(quán)”如何處理的問(wèn)題;公務(wù)員績(jī)效考核應(yīng)該怎樣運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù),如何建立有效監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制的問(wèn)題。此三大問(wèn)題是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革和公務(wù)員改革取得成功的關(guān)鍵性問(wèn)題。從本文的論述中也可以看出,公務(wù)員的績(jī)效管理是一個(gè)體系,不是通過(guò)單純地研究績(jī)效管理的技術(shù)和方法就能夠解決公務(wù)員的績(jī)效管理問(wèn)題的。第一,應(yīng)該從組織的層面解決職能的配置問(wèn)題;第二,從組織的層面解決合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題;第三,從公務(wù)員績(jī)效管理的層面解決方法和技術(shù)問(wèn)題。

1.“定職能”須考慮行政機(jī)構(gòu)的“小三權(quán)”配置。在定職能時(shí),考慮并確定行政機(jī)構(gòu)中“小三權(quán)”的配置：行政決策權(quán)是指行政主體依法對(duì)其所轄領(lǐng)域或范圍內(nèi)的重大行政管理事項(xiàng)有做出決策的權(quán)利;行政執(zhí)行權(quán)是指行政主體根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章或者有關(guān)上級(jí)部門(mén)的決定和命令等,在其所轄范圍內(nèi)具體執(zhí)行行政事務(wù)的權(quán)力;行政監(jiān)督權(quán)由專門(mén)行政機(jī)關(guān)依法對(duì)其他行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行使職權(quán)和與行使職權(quán)有關(guān)的行為實(shí)施監(jiān)督而擁有的權(quán)力。

職能是政府需要履行的職責(zé)和任務(wù),實(shí)現(xiàn)職能科學(xué)化的管理手段是把行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行分離,形成相互監(jiān)督的局勢(shì),以促進(jìn)政府職能的高效實(shí)現(xiàn)。行政“小三權(quán)”的分離必須由相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)來(lái)行使其權(quán)力,在我國(guó)政府機(jī)構(gòu)中,行政決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)基本分離并由專門(mén)的行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)行,但是行使行政監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu),即對(duì)公務(wù)員工作績(jī)效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)尚未建立,應(yīng)該建立此機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督政府和公務(wù)員的工作績(jī)效。

2.“定機(jī)構(gòu)”須考慮行政機(jī)構(gòu)的“中三權(quán)”配置。在以上對(duì)政府職能的定位研究中,我們可以看出政府職能的作用：政府職能規(guī)定了國(guó)家行政活動(dòng)的基本方向;政府職能是建立行政組織和進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備的最基本依據(jù);行政職能的變化必然帶來(lái)行政機(jī)構(gòu)、人員編制以及運(yùn)作方式的調(diào)整或改造。因此,從政府職能正確定位可以導(dǎo)出我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的目標(biāo),從本質(zhì)來(lái)說(shuō),機(jī)構(gòu)設(shè)置就是政府為完成特定職能,而設(shè)置特定的政府機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體內(nèi)容應(yīng)該包括：機(jī)構(gòu)權(quán)力的劃分;機(jī)構(gòu)的層次與幅度;機(jī)構(gòu)的流程安排。其中,機(jī)構(gòu)權(quán)力的劃分應(yīng)該包括“小三權(quán)”的劃分和“中三權(quán)”的劃分。我們認(rèn)為,權(quán)力的劃分對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)說(shuō)起到了關(guān)鍵性的作用,它決定著政府機(jī)構(gòu)工作的效率。

在定機(jī)構(gòu)時(shí),應(yīng)考慮并確定“中三權(quán)”的實(shí)施過(guò)程。事權(quán)是各級(jí)政府對(duì)所管理的國(guó)營(yíng)企業(yè)與事業(yè)的行政管理權(quán),它反映各級(jí)政府管理職能的劃分,突出行政隸屬關(guān)系;財(cái)權(quán)是指在法律允許下,各級(jí)政府負(fù)責(zé)籌集和支配收入的財(cái)政權(quán)力,主要包括稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)及發(fā)債權(quán);人事權(quán)就是不受第三方制約獨(dú)立行使人事聘用、調(diào)動(dòng)、任免權(quán)。簡(jiǎn)單地說(shuō),事權(quán)是某項(xiàng)事務(wù)歸哪一級(jí)政府管,財(cái)權(quán)是某項(xiàng)財(cái)政收入歸哪一級(jí)政府使用。因此,政府行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)職能,必須把人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)加以統(tǒng)一,管理公務(wù)員,分配資金完成公共目標(biāo),使事權(quán)與財(cái)權(quán)、人權(quán)相匹配。從根本上解決“跑部錢進(jìn)”一類的問(wèn)題,必須采取釜底抽薪之策,重新劃分與調(diào)配中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)、人權(quán),分清楚中央和地方應(yīng)該做的事情,并確定相應(yīng)的財(cái)權(quán)和人權(quán),使三者相匹配。

第一,合理界定各級(jí)政府的事權(quán),明確劃分各級(jí)政府的公共支出責(zé)任。將地方政府能有效提供的公共服務(wù),作為地方政府的事權(quán);中央只承擔(dān)地方政府難以有效行使或不宜由地方政府行使的事務(wù)。對(duì)于涉及中央和地方共同承擔(dān)的事務(wù),應(yīng)明確規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)或分擔(dān)的比例,并使之穩(wěn)定和規(guī)范化。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情,可考慮將義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等方面的公共服務(wù)主要由中央和省級(jí)政府共同承擔(dān);公共基礎(chǔ)設(shè)施、廉租住房保障、社區(qū)服務(wù)等方面的公共服務(wù)主要由省級(jí)以下地方政府承擔(dān)。

第二,簡(jiǎn)化政府管理級(jí)次和財(cái)政管理級(jí)次。目前我國(guó)政府管理級(jí)次分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí),相應(yīng)的財(cái)政也是五級(jí)管理。由于級(jí)次較多,政府間職能重疊、財(cái)權(quán)交叉,加大了事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的難度。鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政除供養(yǎng)人員和支付公用經(jīng)費(fèi)外,通常沒(méi)有可支配的財(cái)力,實(shí)際上已名存實(shí)亡。因此,可考慮將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu),解除市、縣政府之間的隸屬關(guān)系,使市、縣成為處在一個(gè)級(jí)次的平行政府,進(jìn)而讓政府級(jí)次和財(cái)政級(jí)次都變?yōu)橹醒?、省、市縣三級(jí),市縣成為基層政府由省直接管理。這樣,非常有利于清晰劃分各級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)。

第三,完善財(cái)政管理體制。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和公共產(chǎn)品層次來(lái)規(guī)范各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán),對(duì)各級(jí)政府共同承擔(dān)的事務(wù),可按支出責(zé)任和受益程度的大小確定各級(jí)政府負(fù)擔(dān)支出的比例。建立真正意義上的分稅制,合理劃分稅權(quán),確保地方政府有穩(wěn)定的收入來(lái)源。要適當(dāng)降低中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政的比重,使中央財(cái)政和地方財(cái)政在全國(guó)財(cái)政收入中所占比重大致相當(dāng),或地方財(cái)政所占比重略高。這樣的分配比例,既可以保證中央政府的宏觀調(diào)控能力,又可充分發(fā)揮地方政府的積極性,促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,地方增加的財(cái)力主要用于解決基層財(cái)政的困難。加快建立公共財(cái)政體制,合理界定財(cái)政支出范圍,控制建設(shè)性支出在財(cái)政支出中的比例,集中力量保證公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的支出。明確分配職能、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)是確保公務(wù)員績(jī)效管理的前提,但是為了保證政府對(duì)公務(wù)員進(jìn)行有效的績(jī)效管理,在“定機(jī)構(gòu)”時(shí),還需要考慮保證公務(wù)員績(jī)效管理順利實(shí)施的監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置,雖然我國(guó)在新一輪的機(jī)構(gòu)改革中提到了“大部制”的核心是將“行政三權(quán)”進(jìn)行分離,但是實(shí)踐中仍然可以看到行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)還是沒(méi)有很好地分開(kāi),這樣監(jiān)督的作用將會(huì)大打折扣。因此,合理的設(shè)置行政監(jiān)督機(jī)構(gòu),有效行使對(duì)公務(wù)員績(jī)效的監(jiān)督權(quán),將是“定機(jī)構(gòu)”環(huán)節(jié)所必須考慮的重要一項(xiàng)內(nèi)容。

3.“定人員”須考慮公務(wù)員績(jī)效管理的有效實(shí)施。2006年1月1日《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和2008年《公務(wù)員考核條例（試行）》的正式頒布實(shí)施,對(duì)公務(wù)員的績(jī)效評(píng)價(jià)與激勵(lì)應(yīng)有所突破,但是從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看,還缺乏一定的操作性?？?jī)效評(píng)價(jià)與激勵(lì)是人事行政的反饋環(huán)節(jié),它關(guān)系到公務(wù)員管理工作績(jī)效的不斷改進(jìn)、自我能力開(kāi)發(fā)的驅(qū)動(dòng)力。

第一,績(jī)效評(píng)價(jià)制度應(yīng)有所突破。公務(wù)員法第三十三條規(guī)定：對(duì)公務(wù)員的評(píng)價(jià),按照管理權(quán)限,全面評(píng)價(jià)公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉,重點(diǎn)評(píng)價(jià)工作實(shí)績(jī)與公務(wù)員暫行條例相比只是增加了“廉”的因素,總體并無(wú)大的變化。這一評(píng)價(jià)體系在現(xiàn)實(shí)中遇到了極大的挑戰(zhàn)。最近,我們?cè)趯?duì)北京市基層政府進(jìn)行相關(guān)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),基層公務(wù)員對(duì)這一績(jī)效評(píng)價(jià)體系頗為抵觸,普遍認(rèn)為這種績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)什么用,評(píng)價(jià)不出什么東西來(lái)。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的關(guān)鍵原因在于,這一評(píng)價(jià)體系沒(méi)有配套的行為特征指標(biāo)體系,目前的評(píng)價(jià)主觀性過(guò)強(qiáng),信度和效度都很低。此外,許多公共部門(mén)的工作都是事務(wù)性的,要對(duì)其績(jī)效進(jìn)行明確的測(cè)評(píng)比較困難,這些職位不適合以績(jī)效為主的測(cè)評(píng),而以能力為主的測(cè)評(píng)反而會(huì)更為適合對(duì)各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員的績(jī)效評(píng)價(jià),正在從注重單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的誤區(qū)向全面的發(fā)展社會(huì)綜合指標(biāo)體系轉(zhuǎn)變,這是一種良好的趨勢(shì),但這些都需要相應(yīng)的法規(guī)與之相配套。

第二,激勵(lì)措施應(yīng)更加有效。激勵(lì)分為正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)。關(guān)于負(fù)激勵(lì)的內(nèi)容,公務(wù)員法中的懲戒條款已作了較為詳細(xì)的規(guī)定,懲戒力度也逐漸遞增直至降級(jí)、撤職、開(kāi)除,并規(guī)定受處分期間不得晉升職務(wù)和級(jí)別,但是公務(wù)員法所規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)力度卻與懲戒的力度并不平衡。獎(jiǎng)勵(lì)分為：嘉獎(jiǎng)、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽(yù)稱號(hào),對(duì)受獎(jiǎng)勵(lì)的公務(wù)員給予表彰,并給予一次性獎(jiǎng)金或者其他待遇。這些獎(jiǎng)勵(lì)措施都不涉及職務(wù)和級(jí)別的晉升。山東濟(jì)南市委組織部2003年的抽樣調(diào)查顯示,80.6%的被調(diào)查者認(rèn)為職務(wù)晉升是對(duì)公務(wù)員最有激勵(lì)效果的因素。公務(wù)員法所規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)并不是公務(wù)員的核心需求。所以,制定配套法規(guī),并在公務(wù)員法的“其他待遇”范疇內(nèi)對(duì)激勵(lì)制度進(jìn)行變革和完善,同樣是人事行政改革的著力點(diǎn)。

第三,需要科學(xué)的公務(wù)員績(jī)效管理。從公務(wù)

員績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容來(lái)看,應(yīng)該對(duì)評(píng)價(jià)的目標(biāo)進(jìn)行細(xì)分,分為一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo),甚至三級(jí)指標(biāo);對(duì)指標(biāo)要給予相應(yīng)的權(quán)重賦值;每一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)要有指標(biāo)值;要建立標(biāo)準(zhǔn)卡;要有評(píng)價(jià)值。從公務(wù)員績(jī)效評(píng)價(jià)的方法來(lái)看,應(yīng)采用360°評(píng)價(jià)方法,根據(jù)對(duì)公務(wù)員評(píng)價(jià)指標(biāo)的不同,需要上級(jí)、同級(jí)和公眾給予績(jī)效評(píng)價(jià)。從公務(wù)員績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果和作用來(lái)看,績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該重點(diǎn)放在對(duì)公務(wù)員績(jī)效改進(jìn)方面,一個(gè)評(píng)價(jià)周期結(jié)束后,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或人事部門(mén)要對(duì)公務(wù)員績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果做出總結(jié),對(duì)績(jī)效不佳的公務(wù)員進(jìn)行績(jī)效輔導(dǎo),幫助其改進(jìn)績(jī)效。

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D523 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1008-7168（2010）02-0051-08

2009-11-20

胡曉東（1976-）,男,山西太原人,中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院講師,博士。

劉瓊蓮]