●秦 珂 （新鄉(xiāng)學(xué)院 圖書館，河南 新鄉(xiāng) 453003）

對(duì)有借閱書刊逾期不還，或者有損毀、丟失、盜竊書刊等行為的讀者進(jìn)行罰款是高等學(xué)校圖書館長(zhǎng)期以來(lái)普遍采用的重要管理措施。調(diào)查表明，罰款制度通過(guò)對(duì)個(gè)別違規(guī)讀者財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，保障了更廣泛讀者對(duì)公共資源的占有和享用，因而受到大多數(shù)讀者的認(rèn)同。[1]但是，在民主、法治精神成為治國(guó)方略，依法治館逐步深入，讀者維權(quán)意識(shí)日益提高的背景下，罰款制度的合法性受到了越來(lái)越多的質(zhì)疑。圖書館與讀者之間因?yàn)榱P款而導(dǎo)致的矛盾沖突嚴(yán)重影響了圖書館的形象，一定程度上制約了和諧圖書館建設(shè)，而罰款制度本身也往往被指責(zé)為“霸王條款”，是亂收費(fèi)、濫罰款，屢屢成為有關(guān)部門“糾風(fēng)”和整治的對(duì)象。真正的和諧是制度合理性與合法性的映照和銜接，其本質(zhì)是在法律規(guī)范下對(duì)各種權(quán)益的尊重與保障。罰款制度的合理性并不意味著其當(dāng)然的合法性，要使這項(xiàng)制度理直氣壯地成為高等學(xué)校圖書館制度體系不可或缺的組成部分，就必須從現(xiàn)行法律法規(guī)以及未來(lái)的立法創(chuàng)新中去尋找圖書館享有對(duì)讀者違規(guī)行為予以罰款的權(quán)利淵源。

1 法無(wú)授權(quán)：罰款權(quán)利主體之否定

“特別權(quán)利關(guān)系理論”產(chǎn)生于19世紀(jì)的德國(guó)，是指為了達(dá)到特定領(lǐng)域的行政目的而建立的支配、管理與被支配、被管理的特殊法律關(guān)系。特別權(quán)利關(guān)系理論在特定行政領(lǐng)域內(nèi)適用于特定對(duì)象，并由專門法令加以規(guī)定。在以特別權(quán)利關(guān)系理論為基礎(chǔ)建立的法律制度中，排除了法律保留原則，權(quán)利人享有對(duì)其所管理成員設(shè)定各種義務(wù)，或者通過(guò)施行內(nèi)部規(guī)則的方式限制其基本權(quán)利，對(duì)方只能絕對(duì)服從，并且沒(méi)有得到司法救濟(jì)的可能性。學(xué)校作為國(guó)家法律賦予的擔(dān)負(fù)特定教育職能的法律主體，依法享有在特定職能范圍內(nèi)自主判斷、自定規(guī)章、自主管理的特別權(quán)利。[2]“特別”就體現(xiàn)在學(xué)校可以通過(guò)內(nèi)部規(guī)則彰顯其懲戒權(quán)，約束學(xué)生的行為，甚至可以在沒(méi)有法律授權(quán)的前提下限制、干涉，甚至剝奪學(xué)生的權(quán)利，而對(duì)于學(xué)校的權(quán)利行使，學(xué)生只能容忍，對(duì)學(xué)校侵害自己權(quán)利的行為提起訴訟時(shí)，法院不予以支持。我國(guó)關(guān)于高等學(xué)校與學(xué)生之間基于管理行為所形成的法律關(guān)系定位，明顯受到特別權(quán)利關(guān)系理論的影響。[3]比如，《教育法》第28條（1）規(guī)定，學(xué)校有“按照章程自主管理”的權(quán)利?！陡叩冉逃ā返?1條（1）規(guī)定，高等學(xué)校的校長(zhǎng)享有“制定具體規(guī)章制度”的權(quán)利?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第6條（2）、第42條都規(guī)定，學(xué)生有“遵守學(xué)校管理制度”的義務(wù)。有學(xué)者指出，我國(guó)對(duì)高等教育的立法存在著“重權(quán)力、輕權(quán)利”的價(jià)值取向，教育管理者與學(xué)生之間權(quán)利義務(wù)配置明顯失衡。法律對(duì)高等學(xué)校制定校規(guī)授權(quán)有余，但是對(duì)校規(guī)合法與否的監(jiān)督和制約嚴(yán)重不足，為高等學(xué)校制訂違法校規(guī)，侵犯學(xué)生權(quán)利提供了可能。[4]

我國(guó)高等學(xué)校圖書館建立的罰款制度就帶有特別權(quán)利關(guān)系理論的印跡。罰款制度絕大多數(shù)是由高等學(xué)校（或其圖書館）單方面制訂而強(qiáng)加于讀者的內(nèi)部規(guī)章，盡管有其合理性，但是存在著減免圖書館責(zé)任，片面加重讀者義務(wù)的問(wèn)題。讀者如果違規(guī)，只能認(rèn)罰，財(cái)產(chǎn)權(quán)利在被剝奪的同時(shí)，還往往沒(méi)有陳述或者“告狀”之門。比如，按照《教育法》第42條（4）的規(guī)定，如果學(xué)生認(rèn)為罰款侵害了其財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以提出申訴或者依法提起訴訟。但是，司法部門如何受案，司法審查的范圍如何界定等問(wèn)題卻無(wú)法律的明細(xì)規(guī)定。[5]由于罰款制度的設(shè)置與執(zhí)行沒(méi)有司法審查機(jī)制的監(jiān)督，還存在著處罰程序不科學(xué)、處罰標(biāo)準(zhǔn)混亂、處罰金管理不當(dāng)，甚至違法使用處罰金等問(wèn)題。然而，我國(guó)至今沒(méi)有對(duì)特別權(quán)利關(guān)系立法，以此理論無(wú)法解釋罰款制度的合法性。高等學(xué)校自主管理的合法性，并不等于其具體管理措施的合法性。由于“罰款”是《行政處罰法》第8條（2） 和《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》第9條（2）規(guī)定的處罰種類之一，所以必須從行政法角度認(rèn)識(shí)高等學(xué)校是否有罰款的主體資格。圖書館是高等學(xué)校的附屬機(jī)構(gòu)，被授權(quán)履行《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程（修訂）》所規(guī)定的管理與服務(wù)職能，如果高等學(xué)校的罰款權(quán)有了法律依據(jù)，圖書館罰款制度的合法性自然不容懷疑。

《民法通則》第36條第1款規(guī)定的法人中包括了“事業(yè)單位”，國(guó)務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條規(guī)》將“教育組織”涵蓋于事業(yè)單位的框架內(nèi)?！督逃ā返?1條規(guī)定，學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊(cè)之日起取得法人資格，享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任?！陡叩冉逃ā返?0條第1款規(guī)定，高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。該條第2款規(guī)定，高等學(xué)校在民事活動(dòng)中享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。所以，對(duì)高等學(xué)校屬于“事業(yè)單位法人”的認(rèn)識(shí)比較統(tǒng)一。而且，《行政處罰法》第16條至第18條規(guī)定的可以實(shí)施行政處罰的主體類型中不包括高等學(xué)校。因此，屬于“事業(yè)單位法人”的高等學(xué)校行使罰款權(quán)不符合《行政處罰法》第15條的規(guī)定，其圖書館的罰款制度沒(méi)有法律依據(jù)。另外，圖書館罰款制度屬于《行政處罰法》第14條規(guī)定的“其他規(guī)范性文件”，不能用于對(duì)讀者違規(guī)行為的罰款。《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》是《行政處罰法》下位的部門規(guī)章，更不可能將高等學(xué)校（及其圖書館）作為實(shí)施罰款的主體。

其他法律法規(guī)中有否高等學(xué)校圖書館罰款制度合法性的根據(jù)呢？教育部頒布的《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程（修訂）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程〈修訂〉》） 第20條第2款規(guī)定：“對(duì)違犯規(guī)章制度，損壞、盜竊文獻(xiàn)資料或設(shè)備者，按照校紀(jì)、法規(guī)予以處理?！庇醒芯空哒J(rèn)為，“校紀(jì)”就包括了圖書館罰款制度。這種觀點(diǎn)的偏頗在于，一方面《規(guī)程（修訂）》的效力低于《行政處罰法》，“校紀(jì)”要依法制訂，在法律無(wú)明確授權(quán)前，“校紀(jì)”不得擅自規(guī)定“罰款”。另一方面，《規(guī)程（修訂）》第20條同1987年《規(guī)程》第8條相比省去了“罰款”，就意在明確表明高等學(xué)校圖書館沒(méi)有對(duì)讀者“罰款”的權(quán)利。有研究者認(rèn)為，高等學(xué)校圖書館罰款可以包括在教育部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范高校教育收費(fèi)管理若干問(wèn)題的通知》中規(guī)定的“服務(wù)性收費(fèi)”當(dāng)中。[6]但是，把圖書借閱服務(wù)當(dāng)成可以選擇的服務(wù)項(xiàng)目，就使圖書館有了拒絕為那些不接受罰款制度的讀者服務(wù)的借口，不符合《教育法》第四十二條（一）規(guī)定的關(guān)于受教育者有使用“圖書資料”的權(quán)利的規(guī)定，屬于違法。同時(shí)，“服務(wù)性收費(fèi)”與“罰款”無(wú)論在性質(zhì)，還是在權(quán)利主體方面都有重要區(qū)別，不可同論。還有學(xué)者指出，罰款是一種收費(fèi)項(xiàng)目，而高等學(xué)校圖書館的罰款卻沒(méi)有收費(fèi)許可證，不符合財(cái)政部、審計(jì)署等部門聯(lián)合下發(fā)的適用于事業(yè)單位在內(nèi)的《收費(fèi)許可證管理辦法》 的規(guī)定。[7]

有學(xué)者試圖以部分地方性圖書館條例的規(guī)定來(lái)確認(rèn)高等學(xué)校圖書館罰款制度的合法性，認(rèn)為圖書館不僅有“罰款”的權(quán)利，而且有設(shè)置“罰款”標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)。[8]且不說(shuō)絕大多數(shù)地方性圖書館立法只適用于公共圖書館，不適用于高等學(xué)校圖書館，而且綜觀這些立法大都只是將“罰款權(quán)”賦予了文化行政管理部門，比如《山東省公共圖書館管理辦法》第24條對(duì)逾期罰款的規(guī)定；《湖北省公共圖書館條例》第9條（2）規(guī)定了讀者有“按規(guī)定交納滯還費(fèi)”的義務(wù)，但是“滯還費(fèi)”與“罰款”并非等同概念，是有意與其第22條（2）第1款的“呈繳罰款”規(guī)定相區(qū)別，該條第2款對(duì)毀損、遺失文獻(xiàn)資料的行為的處理則用了“賠償金”的提法，顯然“賠償金”和“罰款”的法律含義不同。依據(jù)《北京市圖書館條例實(shí)施辦法》第2條的解釋，《北京市圖書館條例》適用于高等學(xué)校圖書館，其第44條（2）的規(guī)定：文化行政主管部門可以委托圖書館對(duì)遺失、損壞或者侵占圖書館文獻(xiàn)信息資料的行為處以罰款，但是這項(xiàng)規(guī)定僅針對(duì)“公共圖書館”，不適用于“高等學(xué)校圖書館”。雖然，《北京市圖書館條例實(shí)施辦法》第28條對(duì)逾期交納“滯還費(fèi)”的規(guī)定適用于高等學(xué)校圖書館，但是也清楚地表明“滯還費(fèi)”不同于“罰款”，高等學(xué)校圖書館沒(méi)有對(duì)讀者罰款的權(quán)利。

2 判例導(dǎo)向：違規(guī)罰款權(quán)利之存因

有人認(rèn)為，高等學(xué)校和學(xué)生首先分別作為法人與公民而存在，他們作為平等的民事主體享有民事權(quán)利，并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。這種法律關(guān)系，在法理上雙方法律地位是平等的，屬于私法性質(zhì)，是民法的調(diào)整范圍。根據(jù)我國(guó)《民法通則》的規(guī)定，民事主體雙方必須平等履行各自的義務(wù)。[9]這種觀點(diǎn)，得到了判例的支持。比如，1997年，湖北孝感師專某學(xué)生向法院遞交民事訴狀，要求法院判決學(xué)校停止侵害，恢復(fù)其學(xué)籍，賠禮道歉，賠償損失。[10]所以，有不少研究者提出以《合同法》規(guī)則來(lái)解決高等學(xué)校圖書館讀者的違規(guī)問(wèn)題，指出這也符合《教育法》第31條、《高等教育法》第30條對(duì)高等學(xué)校法律地位及其權(quán)利和責(zé)任的界定。因?yàn)?，圖書館與讀者基于借閱書刊文獻(xiàn)資料這一特定民事法律行為產(chǎn)生了特殊的借用合同關(guān)系，借用合同受到法律保護(hù)。[11]按照《合同法》第107條、第114條的規(guī)定，如果讀者不履行合同中約定的按期歸還書刊，不得丟失、損毀書刊等約定，則除了要承擔(dān)繼續(xù)履行義務(wù)、采取補(bǔ)救措施等法律責(zé)任外，還可能承擔(dān)賠償損失等責(zé)任，圖書館和讀者可以約定違約金的數(shù)額或者約定損失賠償額的計(jì)算方法。這樣，圖書館雖然無(wú)權(quán)以行政主體的身份對(duì)違反規(guī)定的讀者罰款，但卻可以平等民事主體之身份，對(duì)諸如逾期還書、污損圖書、損壞圖書館設(shè)施等行為給以違約金懲罰。[12]現(xiàn)在個(gè)別公共圖書館，比如上海市圖書館[13]、中國(guó)盲文出版社盲文圖書館[14]等都同讀者簽訂有服務(wù)或者借閱合同。

但是，以締結(jié)合同的方式來(lái)對(duì)待高等學(xué)校圖書館讀者的違規(guī)行為則有許多缺陷。比如，由圖書館同每一位讀者通過(guò)談判簽訂借閱合同，將因成本過(guò)高而無(wú)法操作。即便能夠得以操作，如果讀者對(duì)圖書館支付違約金的請(qǐng)求予以拒絕，圖書館只能向法院起訴尋求司法救濟(jì)。這就使圖書館對(duì)讀者違規(guī)行為的處理復(fù)雜化，而且代價(jià)高昂。用民事法律關(guān)系來(lái)解決高等學(xué)校圖書館罰款問(wèn)題的最大不足是忽視了教育所具有的公權(quán)力性質(zhì)，掩蓋了高等學(xué)校與學(xué)生地位實(shí)際上的不平等，在倡導(dǎo)意思自治，推崇契約自由的幌子下，使學(xué)生的利益受到不合理的限制和損害。比如，借閱合同明顯屬于“格式條款”，沒(méi)有征求學(xué)生的意見(jiàn)，學(xué)生不可能事先了解條款的內(nèi)容，無(wú)法表達(dá)自己真實(shí)的意愿。這種合同更多體現(xiàn)的是“自主辦學(xué)”，而非《高等教育法》第11條規(guī)定的“依法自主辦學(xué)”，也不符合《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第41條“保障學(xué)生依法參與學(xué)校民主管理”的規(guī)定。又比如，按照合同自由原則，圖書館對(duì)讀者的服務(wù)請(qǐng)求就享有了拒絕權(quán)，還會(huì)無(wú)形中把讀者分成“三六九等”，這種“讀者歧視”不符合《規(guī)程（修訂）》第19條“高等學(xué)校圖書館應(yīng)保護(hù)讀者公平利用圖書館的權(quán)利”的規(guī)定。如果借閱合同是讀者在受到圖書館“威迫”（不同意合同條款就給不辦理借閱證） 之下簽訂，那么按照《合同法》第54條的規(guī)定，就屬于“可變更或者可撤銷的合同”。

高等學(xué)校圖書館對(duì)讀者的違規(guī)處罰似乎成了法律沒(méi)有規(guī)范，而圖書館又不能不管的問(wèn)題，一方面圖書館沒(méi)有罰款權(quán)，另一方面又不能任由讀者違規(guī)而坐視不理。根本出路還在于使高等學(xué)校圖書館成為享有罰款權(quán)力的主體。1999年，在我國(guó)發(fā)生了著名的“田永訴北京科技大學(xué)案”。法院在審理案件中，就北京科技大學(xué)能否作為適格被告的問(wèn)題存在著兩種意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，學(xué)校不屬于國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，不具備行政訴訟被告資格。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，學(xué)校雖然不是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，但學(xué)校屬于法律法規(guī)授權(quán)的履行部分教育行政管理職責(zé)的教育機(jī)構(gòu)，學(xué)校在依法履行教育行政管理職責(zé)的活動(dòng)中，具有行政訴訟的被告主體資格。因此，北京科技大學(xué)可以作為本案的適格被告。[15]于是，“被告資格”這個(gè)并非當(dāng)事人和學(xué)校爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)，卻成了本案的難點(diǎn)。最終，法院認(rèn)為：某些行使法律賦予的行政管理職權(quán)的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，與管理相對(duì)人之間不存在平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系；他們之間因管理行為而發(fā)生的爭(zhēng)議，不是民事訴訟，而是行政訴訟；他們應(yīng)當(dāng)被列為行政訴訟的被告，適用行政訴訟法來(lái)解決它們與管理相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議，這有利于化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。[16]然后，結(jié)合《教育法》和相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，法院認(rèn)定北京科技大學(xué)屬于行政訴訟的適格被告。

“田永訴北京科技大學(xué)案”開了將高等學(xué)校作為行政訴訟被告的先河，在理論與司法界引起廣為關(guān)注和影響，其基本案情被登載在《最高人民法院公報(bào)》1999年第4期上。盡管我國(guó)司法制度尚未正式確立遵循先例之原則，但是鑒于《最高人民法院公報(bào)》所擁有的相當(dāng)權(quán)威性以及對(duì)全國(guó)審判實(shí)踐的指導(dǎo)作用，鑒于地方各級(jí)人民法院與最高人民法院之間存在的審級(jí)監(jiān)督關(guān)系，這兩個(gè)案件實(shí)際上將形成一種普遍的導(dǎo)向性。[17]全國(guó)行政法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年教授指出：“學(xué)校，尤其是國(guó)家設(shè)立的，在教育部備案的高等學(xué)校，應(yīng)是國(guó)家法律法規(guī)的授權(quán)機(jī)關(guān)?！厥庑姓块T的行政權(quán)利，應(yīng)受國(guó)家行政法規(guī)的監(jiān)督與制約”，“法院能夠受理這個(gè)行政案件，是一個(gè)突破，是我們國(guó)家依法治教，依法治校的良好開端。”另有專家認(rèn)為：“學(xué)校與學(xué)生這類關(guān)系不同于普通民事主體之間平等的法律關(guān)系，而是具有管理與被管理、命令和服從等性質(zhì)的行政關(guān)系。在很多國(guó)家，這類關(guān)系引發(fā)的爭(zhēng)議通常均納入行政訴訟范圍，所以用行政訴訟解決此類爭(zhēng)議不僅必要，而且可能?！盵18]在此案之后的另一個(gè)著名案例——“劉燕文訴北京大學(xué)案”中，法院對(duì)北京大學(xué)的行政訴訟被告資格有基本相同的認(rèn)定。[19]

認(rèn)為高等學(xué)校具有行政權(quán)力已經(jīng)成為主流看法，[18]其法理基礎(chǔ)是把高等學(xué)校當(dāng)成“授權(quán)行政主體”來(lái)對(duì)待。如果這類觀點(diǎn)和司法判決能夠發(fā)展法律，使高等學(xué)校具有明確的“授權(quán)行政主體”的法律地位，那么其所屬圖書館的罰款制度就有了合法存在的可能性。現(xiàn)在的問(wèn)題是，《教育法》《高等教育法》《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等法律法規(guī)都沒(méi)有賦予高等學(xué)校罰款權(quán)，教育行政部門也沒(méi)有委托高等學(xué)校行使這項(xiàng)權(quán)利，因此，高等學(xué)校（及其圖書館）還不能以判例中“授權(quán)行政主體”的身份來(lái)行使罰款權(quán)。但是，對(duì)于高等學(xué)校屬于“授權(quán)行政主體”的認(rèn)識(shí)與判決卻為這個(gè)問(wèn)題的解決展現(xiàn)了一條道路。如果今后法律法規(guī)以“授權(quán)行政主體”賦予了高等學(xué)校的罰款權(quán)利，那么圖書館的罰款制度就有了合法性、強(qiáng)制性、單方面性和內(nèi)部的行政性。同時(shí)，圖書館罰款制度將受到法律規(guī)范，改變目前自行其事，混亂無(wú)章的狀態(tài)。一方面，圖書館罰款的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、程序，罰金的使用和管理等要經(jīng)過(guò)司法審查。另一方面，由于罰款是圖書館單方面的行政管理行為，讀者對(duì)罰款不服，可以依法提起行政復(fù)議、行政訴訟，尋求法律對(duì)其權(quán)益的保護(hù)。這樣，就把圖書館罰款制度真正納入了法制化建設(shè)軌道。

3 立法創(chuàng)新：罰款權(quán)利之法律確認(rèn)

最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第1條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”可見(jiàn)，某個(gè)組織要成為被告必須“具有國(guó)家行政職權(quán)”。[20]在相關(guān)案件中，法官以“熨平法律皺紋”的權(quán)益之計(jì)，將高等學(xué)校間接而曲折地界定為法律法規(guī)授權(quán)組織，從而承認(rèn)其行政訴訟被告資格，[21]可以說(shuō)是司法機(jī)關(guān)的一種創(chuàng)造性使用。[22]但是，“法律法規(guī)授權(quán)組織作為一個(gè)行政法學(xué)概念存在諸多不合邏輯性和非科學(xué)性”，用這樣一個(gè)不周全的概念來(lái)給高等學(xué)校定位，自然存在一些問(wèn)題。其一，《教育法》《高等教育法》賦予高等學(xué)校的權(quán)利中有的并非“授權(quán)”，而是“還權(quán)”，但是對(duì)于何種權(quán)利是“授權(quán)”，何種權(quán)利是“還權(quán)”，有時(shí)很難界定。其二，由于難以界定高等學(xué)校被授權(quán)的種類與范圍，也就很難界定高等學(xué)校在什么場(chǎng)合是行政主體，什么場(chǎng)合不是行政主體，造成其主體地位的模糊與搖擺不定。[23]其三，如果從一般意義上去理解高等學(xué)校屬于“法律法規(guī)授權(quán)組織”，由于許多營(yíng)利性組織（如企業(yè)）和非營(yíng)利性組織（如村民委員會(huì)）的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利、自治權(quán)利都是法律法規(guī)授權(quán)的，因而，這個(gè)概念所指稱的對(duì)象范圍超越了行政法學(xué)傳統(tǒng)的概念。[17]其四，有的法院在相關(guān)案件中對(duì)高等學(xué)校的“法律法規(guī)授權(quán)組織”作出了自己的判斷，這種權(quán)利一旦放開，法院在處理類似案件時(shí)對(duì)高等學(xué)校的某一管理行為是否屬于法律法規(guī)所授權(quán)就可以自行裁量，等于承認(rèn)了人民法院對(duì)行政訴訟案件范圍的擴(kuò)大解釋權(quán)或自由裁量權(quán)，是非常危險(xiǎn)和不可取的。[24]所以，應(yīng)該探尋新的出路，豐富高等學(xué)校法人的內(nèi)涵，賦予其更合理、更科學(xué)的權(quán)利，并使其承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和法律責(zé)任。

“公務(wù)法人”被稱為是近代行政管理的一種全新技術(shù)，[24]為行政法所特有，是指負(fù)擔(dān)某種公共職能，為社會(huì)提供專門或者特定公共服務(wù)的組織。[25]公務(wù)法人的理論基礎(chǔ)是“公務(wù)分權(quán)”，是指政府與其他公權(quán)力主體以公務(wù)為依據(jù)的權(quán)利劃分形式。在為公務(wù)分權(quán)理論立法的國(guó)家，高等學(xué)校屬于公務(wù)法人的一種重要類型，其與政府的分權(quán)基礎(chǔ)是高等教育公務(wù)。[26]高等學(xué)校公務(wù)法人的特點(diǎn)是：其一，由國(guó)家教育行政部門設(shè)立，具有法人資格，擔(dān)負(fù)提供高等教育服務(wù)的公共職責(zé)。其二，享有自主管理學(xué)校的公共管理權(quán)力，有自己全部、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)和核算系統(tǒng)。其三，享有一定的公共管理權(quán)，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。其四，高等學(xué)校與學(xué)生之間存在著豐富而特殊的法律關(guān)系，既包括民事法律關(guān)系，也包括公共行政法律關(guān)系。

事業(yè)單位法人在性質(zhì)、宗旨、活動(dòng)內(nèi)容和活動(dòng)范圍上有許多相同或者相似點(diǎn)：均以公法而設(shè)立的非營(yíng)利性公益組織；具有特定的行政目的，其活動(dòng)內(nèi)容及范圍都有公法的嚴(yán)格要求；為社會(huì)提供專門服務(wù)。[21]借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，在公務(wù)法人概念和理論的基礎(chǔ)之上，賦予高等學(xué)校公務(wù)法人地位是有積極意義的。如果我國(guó)高等學(xué)校能夠成為公務(wù)法人，那么意味著既是“法人”，又是執(zhí)行“公務(wù)”的行政主體，是“公務(wù)”與“法人”的組合，這就解決了將高等學(xué)校作為法律法規(guī)授權(quán)組織和僅為民事法人所帶來(lái)的問(wèn)題。[22]而且，對(duì)于推動(dòng)高等學(xué)校體制改革，促進(jìn)其發(fā)展都是有利的。把高等學(xué)校確立為公務(wù)法人亦不會(huì)對(duì)既有法律體系造成大的沖擊，因?yàn)槭聵I(yè)單位法人的內(nèi)涵本身就遠(yuǎn)大于公務(wù)法人的內(nèi)涵。[27]越來(lái)越多的研究者認(rèn)為，將高等學(xué)校定位于公務(wù)法人是一種新的思路與可行的選擇。比如，著名教授馬懷德指出：將高等學(xué)校定位于公務(wù)法人，并區(qū)分其不同的法律關(guān)系，提供全面的司法救濟(jì)途徑，是我國(guó)現(xiàn)有行政制度下更新行政主體學(xué)說(shuō)，改革現(xiàn)行管理和監(jiān)督體制，提供全面司法保護(hù)的有益探索。[28]

現(xiàn)代法律理論認(rèn)為，任何剝奪公民權(quán)利的措施必須有法律上的依據(jù)，而且須由法定機(jī)構(gòu)依法定程序進(jìn)行。如果法律的力量不能延及圖書館，圖書館就沒(méi)有從事管理的工具和根據(jù)，其行為就將會(huì)失范，在損害讀者權(quán)益的同時(shí)，也會(huì)損害圖書館自身的利益。如果高等學(xué)校被賦予公務(wù)法人的地位，那么將會(huì)極大地促進(jìn)針對(duì)其所屬圖書館罰款制度爭(zhēng)議問(wèn)題的解決，因?yàn)檫@將使原本只有行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織和行政機(jī)關(guān)的委托組織才能行使的罰款權(quán)，為高等學(xué)校（及其圖書館）合法行使。其一，改變高等學(xué)校圖書館罰款制度長(zhǎng)期游離于法律視線之外而得不到有效規(guī)制的狀況，使圖書館的罰款權(quán)得到法律的約束與制衡，減小特殊權(quán)利關(guān)系理論的不利影響。其二，高等學(xué)校（及其圖書館）和讀者之間的關(guān)系會(huì)更加和諧，相互之間的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任更加容易得到明確和規(guī)范。其三，司法審查機(jī)制對(duì)高等學(xué)校圖書館罰款制度的介入將更加有據(jù)，更加有效。

高等學(xué)校圖書館擔(dān)負(fù)著特定的收集、整理、儲(chǔ)存文獻(xiàn)信息資料和提供服務(wù)的職責(zé)，職責(zé)的履行需要與其相配套的權(quán)力的行使，圖書館對(duì)讀者違規(guī)行為的處罰（包括罰款）正是以權(quán)力服務(wù)于職責(zé)的要求。但是，權(quán)力的設(shè)定和權(quán)利的享有必須由法律賦予，而且權(quán)力和義務(wù)、責(zé)任相伴，權(quán)力要受到制約，不存在不承擔(dān)義務(wù)與責(zé)任的權(quán)利，也不存在不享有權(quán)利的義務(wù)和責(zé)任。圖書館無(wú)權(quán)而擅行，或者讀者的違規(guī)行為得不到懲戒，都必然使權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任不統(tǒng)一，使圖書館職能的履行與讀者權(quán)益的保護(hù)都受到負(fù)面影響。同樣的制度目標(biāo)必會(huì)有不同的制度選擇，以賦予高等學(xué)校公務(wù)法人地位來(lái)解決其圖書館罰款制度合法性問(wèn)題只是其中可能的一種選擇。無(wú)論這種觀點(diǎn)是否正確，是否可行，但是不固守程式、不囿于傳統(tǒng)，在不斷反思中開拓前進(jìn)，都是這個(gè)時(shí)代應(yīng)當(dāng)積極提倡的。

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