于東山,婁成武

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽 110819)

改革開放以來,中國的府際關(guān)系發(fā)生了明顯的變化,具體表現(xiàn)為由單一性走向多樣性,由垂直聯(lián)系為主發(fā)展為橫向聯(lián)系為主[1]。中國地方政府的橫向關(guān)系在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時弊端日益顯現(xiàn),集中體現(xiàn)為地方政府之間的合作不足而競爭過度。正是基于中國社會轉(zhuǎn)型中的這種現(xiàn)實問題,國內(nèi)學(xué)術(shù)界對中國地方政府競爭展開了學(xué)理反思和探討。

一、 中國地方政府競爭理論研究的緣起

1. 中國地方政府競爭理論研究的背景

第一,經(jīng)濟(jì)全球化的國際背景。中國地方政府作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要主體,特別是在中國加入WTO以后,雖然面臨前所未有的機遇,但更面臨著巨大的挑戰(zhàn),從而使得地方政府競爭愈演愈烈。地方政府競爭在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,日益激烈的發(fā)展趨勢體現(xiàn)為:由單純的國內(nèi)競爭演變?yōu)閲H國內(nèi)的全方位競爭;由單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素競爭發(fā)展為綜合競爭;從有形的資金、人才和資源的競爭發(fā)展為無形的制度、服務(wù)和管理水平的競爭;從不規(guī)范競爭向規(guī)范競爭發(fā)展,從短期競爭向長期競爭發(fā)展,從惡性競爭向良性競爭發(fā)展[2]。

第二,大國轉(zhuǎn)軌的國內(nèi)背景。中國自從1978年改革開放以來,不斷探索市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)道路。地方政府在各自利益驅(qū)動下展開競爭,目的在于逐步推進(jìn)改革的深入,但在整個轉(zhuǎn)軌過程中對地方政府競爭研究升溫的一個重要原因就是,轉(zhuǎn)軌國家特別是轉(zhuǎn)軌大國在體制轉(zhuǎn)型過程中暴露出的混亂與無序[3]。

2. 中國地方政府競爭的概念厘定

國內(nèi)較早提出地方政府競爭這一概念的是樊綱和張曙光。他們于1990年在《公有制宏觀經(jīng)濟(jì)理論大綱》一書中,將其稱為“兄弟競爭”,即地方政府之間在投資和貨幣放行領(lǐng)域的橫向競爭以及地方政府和中央政府在同一領(lǐng)域的縱向競爭[4]。這一概念界定符合我國的國情,因為地方政府競爭在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和持續(xù)增長兩方面的影響,來自中國的經(jīng)驗可能更有說服力[5]。

新世紀(jì)以來,中國更多的學(xué)者致力于地方政府競爭的概念界定。其中比較有代表性的是劉漢屏和劉錫田的界定,他們認(rèn)為地方政府競爭是指一個國家內(nèi)部不同行政區(qū)域地方政府之間為提供公共服務(wù),吸引資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面展開的跨區(qū)域政府間的競爭[6]。這個定義準(zhǔn)確地闡述了地方政府競爭的主要內(nèi)容即流動性要素。

綜上所述,地方政府競爭是指地方政府在政府利益的驅(qū)動下,展開的對流動性稀缺資源直接或間接的競爭,以及由此而形成的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系。

二、 中國地方政府競爭理論研究的現(xiàn)狀

中國地方政府競爭理論研究的現(xiàn)狀,大致從四個視角展開:財政聯(lián)邦主義視角、公共選擇理論視角、新制度主義視角和治理理論視角。

1. 財政聯(lián)邦主義視角

首先把財政聯(lián)邦主義引入中國地方政府競爭研究的是錢穎一,她認(rèn)為中央政府讓渡給地方的財政權(quán)力,使得地方政府競爭具有西方國家聯(lián)邦主義的特點。財政聯(lián)邦主義式的地方政府競爭促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展,因為地方政府保證了市場有效運行:保證以正的市場激勵促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和以負(fù)的市場激勵扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)倒退[7]。張維迎、粟樹和認(rèn)為財政分權(quán)導(dǎo)致的地方政府競爭,有利于中國民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[8]。但是在權(quán)衡成本和收益時,還應(yīng)關(guān)注財政聯(lián)邦主義帶來的負(fù)面影響。

錢海剛則認(rèn)為財政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府惡性競爭,其重要原因之一就在于預(yù)算外收入。他認(rèn)為地方政府支出中,有一大部分來自預(yù)算外收入,近些年來,預(yù)算外資金占財政收入的比重在50%～65%[9]。平新橋和白潔的研究也認(rèn)為財政聯(lián)邦主義使得地方政府競爭弊端凸顯,具體體現(xiàn)為:規(guī)模巨大的財政收入會擴(kuò)大地方政府的規(guī)模,從而加重當(dāng)?shù)鼐用窈娃r(nóng)民的負(fù)擔(dān);地方政府預(yù)算外支出的規(guī)模效應(yīng)遞減;城市化水平和地方政府對城市維護(hù)方面的支出負(fù)相關(guān)[10]。

2. 公共選擇理論視角

公共選擇理論視角下的地方政府競爭研究,以地方政府利益特別是地方政府主要官員利益為分析的基點。周黎安把政府官員利益導(dǎo)致的地方政府競爭稱為政治錦標(biāo)賽。在政治錦標(biāo)賽中,假定只有有限數(shù)目的人可以獲得晉升,一個人獲得提升將直接降低另一個人提升的機會,一個人所得構(gòu)成另一個人所失,因此參與人面臨的是一個零和博弈[11]。

在政治晉升錦標(biāo)賽中,地方政府的競爭手段多是基于政府官員的短期利益。地方政府競爭的主要手段有:稅費優(yōu)惠、改善公共物品供給和制度優(yōu)化。但是從公共利益的角度看,三種手段都存在著弊端:稅費優(yōu)惠是不發(fā)達(dá)地區(qū)吸引FDI(國際直接投資)的重要手段,造成了地方政府沉重的稅收負(fù)擔(dān);在公共物品的改善上,基建投資過大,而軟件公共物品發(fā)展滯后;由于一些固有的體制因素,各地制度環(huán)境尚有很大的改進(jìn)空間[12]。

以政府官員利益為主導(dǎo)的地方政府競爭,對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化和區(qū)域公共管理都造成了負(fù)面的影響。對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響,體現(xiàn)為由舒慶和劉君德提出的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”,即與省級行政區(qū)相對應(yīng),逐漸形成了以省級政府管理與規(guī)劃為核心,以省會城市為核心,以其管轄的行政區(qū)為邊界的格局[13];對區(qū)域公共管理的影響,體現(xiàn)為由楊愛平和陳瑞蓮提出的“行政區(qū)行政”,即基于行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國家或國家內(nèi)部的地方政府對社會公共事務(wù)的管理,在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)[14]。

3. 新制度主義視角

新制度主義視角下的地方政府競爭研究,主要基于正式制度的規(guī)定分析地方政府競爭的運行機理。劉泰洪認(rèn)為地方政府競爭的激勵機制包括:微觀激勵機制,分為職位晉升標(biāo)準(zhǔn)的政績化、官員晉升路徑的淘汰制、政績晉升合同的不完備性;宏觀激勵機制,分為地方政府轄區(qū)內(nèi)利益的共享性,上下級地方政府目標(biāo)任務(wù)的同構(gòu)性[15]。龐明禮則分析了地方政府競爭中的約束與激勵機制,其中約束機制包括:憲法秩序的變化、意識形態(tài)的松動、分權(quán)化改革和生產(chǎn)要素、產(chǎn)品甚至企業(yè)的跨區(qū)域流動性;激勵機制包括:地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、權(quán)力中心的認(rèn)可和自身利益的強化[16]。

江靜、陳柳研究分析了蘇南和溫州兩種特色鮮明的發(fā)展模式,蘇南模式主要依靠集體資本辦企業(yè),而溫州模式主要依靠民營資本發(fā)展,但在地方政府競爭的現(xiàn)有制度條件下,出現(xiàn)以招商引資為標(biāo)志的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨同模式[17]。造成過度競爭和競爭同質(zhì)性的原因在于資源的稀缺性,但稀缺性資源在使得地方政府存在利益沖突的同時也存在相互依賴的可能性。應(yīng)對地方政府競爭中的問題和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵并不在于資源配置機制,而是實現(xiàn)相互依賴“秩序”的制度安排,具體包括特定的經(jīng)濟(jì)體制及相關(guān)法律政策所規(guī)定的一系列行為規(guī)范[18]。

4. 治理理論視角

在從治理理論視角研究地方政府競爭的成果中,跨界治理的應(yīng)用較多。 在以跨界治理構(gòu)建地方政府適度競爭的實現(xiàn)模式方面,出現(xiàn)了一批較為優(yōu)秀的研究成果。 其中馬學(xué)廣等構(gòu)建的實現(xiàn)模式為:以分權(quán)為導(dǎo)向, 分權(quán)與賦權(quán)相結(jié)合,引導(dǎo)公眾參與,確立公私合作伙伴關(guān)系, 推動公共權(quán)力向社區(qū)、企業(yè)和非營利組織轉(zhuǎn)移; 協(xié)調(diào)治理組織間的合作關(guān)系, 維護(hù)城市政體的權(quán)利均衡,以利益協(xié)調(diào)為基點, 促使治理規(guī)則從支配性規(guī)則向共識性規(guī)則轉(zhuǎn)變; 綜合運用行政和市場化手段調(diào)整府際關(guān)系,促進(jìn)地方政府由競爭型向合作型轉(zhuǎn)變[19]。 張明軍等構(gòu)建的實現(xiàn)模式為: 網(wǎng)絡(luò)化的問題解決方式,項目和管理上的府際間轉(zhuǎn)移, 利益的協(xié)調(diào)與補償機制, 重視社會力量的參與[20]。 這兩種實現(xiàn)模式都把政府、企業(yè)、非營利組織與公民整合到地方政府競爭過程中, 符合治理理論多中心主體的訴求。

卓凱等提出的實現(xiàn)模式為:建立跨越行政邊界的“合作體制”,建立旨在縮小合作成員之間發(fā)展差距的發(fā)展基金,完善法律基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[21]。這種實現(xiàn)模式抓住了中國特有的背景下,體制環(huán)境的變革是實現(xiàn)跨界治理的前提和重要內(nèi)容。

以上四種理論視角對中國地方政府競爭進(jìn)行了比較全面的分析,相對而言,對地方政府無序競爭問題產(chǎn)生的根源分析還不夠深刻,同時應(yīng)對策略的可行性還欠斟酌。

三、 中國地方政府競爭理論研究的展望

1. 深化地方政府競爭中的財政分權(quán)研究

中國地方政府的主體性,主要源于地方政府的財政自主權(quán),但是當(dāng)前的財政分權(quán),主要是中央政府與省級政府間稅收權(quán)限的劃分。為有效地克服地方政府競爭中出現(xiàn)的弊端,一方面應(yīng)加強省際財政支出的轉(zhuǎn)移力度研究,在不影響省級政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性的前提下,加大對不發(fā)達(dá)地區(qū)的財政支持,加快其發(fā)展速度,轉(zhuǎn)變其發(fā)展模式。此外,地方政府預(yù)算外支出的績效考核問題也是亟待研究的現(xiàn)實課題。

另一亟待加強研究的方面是省級以下地方政府的財政分權(quán)問題。隨著省直管縣體制試點的深入,省級以下地方政府的財政分權(quán)趨勢逐漸明晰,但在壓力型政府體系下如何確?？h級政府和市級政府實現(xiàn)“一級政府、一級事權(quán)、一級財政”的目標(biāo),依然須要深入研究。

只有理清各級政府的財政實權(quán),才能在制度上奠定地方政府履行自身職能的財政基礎(chǔ),同時改變省級以下地方政府靠上級政府補助的現(xiàn)實困境。只有如此各級政府在競爭過程中才不會無限擴(kuò)展,也會減少中央政府的監(jiān)督成本。

2. 深化地方政府競爭中的官員考核系統(tǒng)研究

在以政府為主導(dǎo)的現(xiàn)實背景下,官員的考核系統(tǒng)直接關(guān)系到中國社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和速度。長期以來,以經(jīng)濟(jì)增長特別是GDP增長為核心內(nèi)容的官員考核系統(tǒng),使政府官員形成“GDP崇拜”的現(xiàn)象,導(dǎo)致GDP增長成為地方政府競爭的主要內(nèi)容。雖然此種發(fā)展方式對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段有著重要的作用,但隨著改革的深入,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)權(quán)衡經(jīng)濟(jì)增長與成本間的關(guān)系。在考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時還應(yīng)考慮社會和政治發(fā)展。

基于中國經(jīng)濟(jì)、社會和政治發(fā)展的現(xiàn)實需求,如何設(shè)計政府官員的考核系統(tǒng)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,也是中國地方政府競爭內(nèi)容轉(zhuǎn)變的動力所在。當(dāng)前“國民幸?？傊怠笔前l(fā)達(dá)國家官員政績評價的新趨勢,但在以發(fā)展為中心的現(xiàn)代化進(jìn)程中,按照中國的現(xiàn)實國情,政府官員考核指標(biāo)的研究須要有新突破。

3. 深化地方政府競爭中的組織體系研究

為更好地實現(xiàn)和維護(hù)公共利益,如何設(shè)計地方政府競爭的組織體系是我國學(xué)術(shù)界面臨的現(xiàn)實課題。地方政府競爭的組織體系設(shè)計,亟須改變臨時的座談會形式進(jìn)而尋求正式組織的建立。地方政府競爭正式組織的建立,目的在于解決地方政府間的糾紛問題。只有解決好地方政府競爭過程中的矛盾和沖突,才能使得地方政府的合作協(xié)議得以貫徹實施。但是如何才能推動地方政府競爭的正式組織建立,除了制度背景的研究外,還應(yīng)加強組織實際運行過程中信息交流和利益協(xié)調(diào)等方面的研究。

地方政府競爭的組織體系,除建立正式組織外還應(yīng)研究具體規(guī)則的制定和如何實施。地方政府競爭的具體規(guī)則是在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上制定的,但在區(qū)域差距過大的現(xiàn)實背景下如何實現(xiàn)地方政府平等協(xié)商依然很困難,而且中央政府如何發(fā)揮主導(dǎo)性作用才能不影響地方政府的積極性也須要深入研究。另一須要關(guān)注的是如何實施地方政府競爭的具體規(guī)則,改變僅僅停留在紙面上的被動局面。

4. 深化地方政府競爭中的跨界治理模式研究

其一,政府、企業(yè)、非營利組織與公民間的合作性治理關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)體制不完善和公民社會發(fā)育不充分的現(xiàn)實背景下,要使企業(yè)、非營利組織與公民在地方政府競爭中發(fā)揮積極的正面效應(yīng),政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起培育其不斷成熟的職責(zé)。在公共利益和地方政府利益處于矛盾的現(xiàn)實背景下,地方政府怎樣才能擔(dān)當(dāng)起培育社會不斷成熟的重?fù)?dān)一直是理論研究的盲點。

其二,不同類型的地方政府間的合作性治理關(guān)系。發(fā)展水平不同的地方政府要實現(xiàn)公平競爭,除發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)性作用外,還有哪些社會主體能發(fā)揮實質(zhì)性作用也是研究的盲區(qū),而這對跨界治理的實現(xiàn)模式具有重要的現(xiàn)實意義。

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