姜秀敏,戴圣良

(1.大連海事大學(xué)交通運(yùn)輸管理學(xué)院,遼寧大連 116026;2.大連理工大學(xué)管理學(xué)院,遼寧大連 116085)

一、 “省直管縣”體制改革的發(fā)展概況和意義

1. “省直管縣”體制改革發(fā)展概況

“省直管縣”體制是指省、市、縣行政管理關(guān)系由“省、市、縣”三級(jí)行政管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆『褪谢蚴『涂h”二級(jí)行政管理模式,對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的省管市同時(shí)市又領(lǐng)導(dǎo)縣的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒≈苯庸芾砜h和市,市和縣成為平級(jí)發(fā)展的行政層級(jí)的管理模式。

我國(guó)“省直管縣”體制改革的探索始于浙江省。1992年浙江省政府辦公廳出臺(tái)了擴(kuò)大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個(gè)縣(市)部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的政策。主要內(nèi)容包括擴(kuò)大基本建設(shè)和技術(shù)改造項(xiàng)目審批權(quán)、擴(kuò)大外商投資項(xiàng)目審批權(quán)、簡(jiǎn)化相應(yīng)的審批手續(xù)等4項(xiàng)(浙政發(fā)[1992]169號(hào)),開(kāi)始了浙江省第一次強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)。隨著浙江省強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)不斷深入,浙江省縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,全省國(guó)民生產(chǎn)總值開(kāi)始升入全國(guó)前列,浙江省“省直管縣”財(cái)政體制改革取得初步成功后,開(kāi)始轉(zhuǎn)入包括人事等方面在內(nèi)的“省直管縣”體制的全方位改革。

鑒于浙江的成功經(jīng)驗(yàn),河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林、福建等省份也陸續(xù)推行了“省直管縣”財(cái)政體制的改革試點(diǎn),對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行了擴(kuò)權(quán),把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣。

截至2007年底,全國(guó)有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、北京、上海、天津、重慶等共24個(gè)省區(qū)市實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制改革試點(diǎn)。2009年山東也開(kāi)始實(shí)行省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革試點(diǎn),2009年7月,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》,在2012年底前全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推行省直接管理縣財(cái)政改革,“省直管縣”體制改革越來(lái)越受關(guān)注。隨著改革的不斷深入,“省直管縣”體制必將由財(cái)政向其他方面擴(kuò)展成全方位的行政管理體制改革。

2. “省直管縣”體制改革的意義

(1) 有利于減少行政層級(jí),提高政府辦事效率

管理科學(xué)揭示出這樣一條規(guī)律,即管理幅度與管理層次之間存在反向的關(guān)系:在一個(gè)組織中管理幅度越大,管理層級(jí)越少;管理幅度越小,管理層級(jí)越多。實(shí)行“省直管縣”體制后可使我國(guó)目前的地方政府層級(jí)減少一級(jí),縣可直接接受省的領(lǐng)導(dǎo),便于省及時(shí)幫助縣解決發(fā)展過(guò)程中所遇到的問(wèn)題。也使方針政策能夠更加有針對(duì)性,并及時(shí)地傳達(dá),減少和避免層級(jí)過(guò)多而導(dǎo)致的政府信息傳遞失真,提高各級(jí)政府的辦事效率。

(2) 有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員,降低行政成本

截至2005年,我國(guó)有地級(jí)行政建制333個(gè),其中地級(jí)市283個(gè)[1],實(shí)行“省直管縣”體制后,地級(jí)市只管理市區(qū),不再管轄周邊縣,其規(guī)模和機(jī)構(gòu)設(shè)置必然相對(duì)以前要小得多,必然會(huì)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和縮減人員編制,大幅降低行政成本。

(3) 有利于發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

縣域涵蓋“三農(nóng)”,聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng),是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的主陣地,縣域經(jīng)濟(jì)的實(shí)力和活力直接關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè),社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)離不開(kāi)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和支柱產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)大[2]。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,當(dāng)前我國(guó)有大約60%的人口在農(nóng)村,農(nóng)村一般都在縣的管轄之下,在市管縣體制下,縣級(jí)政府缺乏相對(duì)獨(dú)立的管理權(quán),中央和省級(jí)政府的政策和資金支持不能直接到位。實(shí)行“省直管縣”體制后,縣級(jí)政府將直接接受省級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo),縣級(jí)政府自主發(fā)展的能力將進(jìn)一步提高,自身的權(quán)力也將在很大程度上增大,財(cái)權(quán)和事權(quán)失衡的局面將得到相應(yīng)緩解,縣域經(jīng)濟(jì)將得到進(jìn)一步的發(fā)展,這對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)將是一個(gè)很大的推動(dòng)。

(4) 有利于“城鄉(xiāng)分治”,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

“省直管縣”后市縣分開(kāi)治理,縣的自主權(quán)力得到加強(qiáng),加上長(zhǎng)期管理農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn),就可結(jié)合實(shí)際,有效執(zhí)行惠農(nóng)政策,解決新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中的各種問(wèn)題。市也可以從力不從心的農(nóng)村管理中解脫出來(lái),集中精力發(fā)展城市,創(chuàng)造良好的投資環(huán)境,合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),大力發(fā)展城市工商業(yè)和服務(wù)業(yè),推動(dòng)城市化進(jìn)程,最后反哺農(nóng)業(yè),促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

(5) 是我國(guó)行政管理體制改革的突破口

“省直管縣”體制改革是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)地方行政管理體制的重大創(chuàng)新,也是我國(guó)政府行政體制改革的必經(jīng)之路。按照馬克思主義的基本觀點(diǎn),生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展,而當(dāng)前我國(guó)“市管縣”體制出現(xiàn)“市卡縣”、“市刮縣”、“小馬拉大車”等一系列問(wèn)題,嚴(yán)重影響了我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政體制改革。推行“省直管縣”體制將有利于突破現(xiàn)有的政府層級(jí)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)行政組織的扁平化,克服“市管縣”體制帶來(lái)的問(wèn)題,也有利于加強(qiáng)省級(jí)政府宏觀調(diào)控能力,提高行政效率,轉(zhuǎn)變政府職能,這將成為我國(guó)行政管理體制改革的突破口和方向。

二、 “省直管縣”體制改革的阻力分析

所謂“省直管縣”體制改革的阻力是指不利于或制約實(shí)行“省直管縣”體制的各種因素的總和。概括起來(lái),“省直管縣”體制改革的阻力主要包括兩個(gè)方面,即“省直管縣”體制實(shí)行時(shí)自身存在的制約性因素和實(shí)行過(guò)程中可能衍生的各種問(wèn)題。

“省直管縣”體制改革是我國(guó)地方行政管理體制改革的趨勢(shì),然而“省直管縣”體制作為一種較新的行政體制,它的推行和發(fā)展必然面臨許多阻力。只有理性對(duì)待,分析其存在的各種阻力,才能夠在改革過(guò)程中制定切實(shí)可行的實(shí)施辦法,從而順利推進(jìn)“省直管縣”體制改革,實(shí)現(xiàn)改革預(yù)期目標(biāo)。

1. “省直管縣”體制自身存在的制約性因素

(1) 省級(jí)管理幅度過(guò)寬,管理難度增大

“省直管縣”體制取消了地級(jí)市政府這個(gè)中間層級(jí),直接由省管理縣,這樣一來(lái)雖然可以提高效率,但首先將面臨一個(gè)挑戰(zhàn)性的問(wèn)題----省級(jí)管理幅度過(guò)寬,管理難度增大。根據(jù)中國(guó)行政區(qū)劃網(wǎng)站(www.xzqh.org)公布的數(shù)據(jù):我國(guó)現(xiàn)有34個(gè)省級(jí)行政單位,管理幅度在50～80個(gè)縣的有8個(gè)省,管理幅度在80～100個(gè)縣的有7個(gè)省,管理幅度在100個(gè)縣以上的有8個(gè)省。除去北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市,香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)和臺(tái)灣省,平均每個(gè)省級(jí)行政單位轄73個(gè)縣,多的如四川省下轄138個(gè)縣,河北省下轄136個(gè)縣。加上地級(jí)市,平均每個(gè)省級(jí)單位要管轄85個(gè)縣(市)。

而學(xué)術(shù)界認(rèn)為,一個(gè)省直接管轄的縣(市)在40個(gè)左右為宜[3],按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),只有幾個(gè)省能夠達(dá)到。因此,如果不對(duì)現(xiàn)行行政區(qū)劃作局部調(diào)整,在目前的情況下,推行“省直管縣”體制改革,省級(jí)政府將面臨管理幅度過(guò)大的壓力,不利于省級(jí)政府的宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃,不利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。所以要達(dá)到改革的預(yù)期效果,須要相應(yīng)進(jìn)行合理的行政區(qū)劃改革。

(2) 地級(jí)市的“干擾”

在“省直管縣”體制改革的權(quán)力博弈過(guò)程中,地級(jí)市將在盡可能的范圍內(nèi)采取博弈手段,保護(hù)自身利益。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展,很多地級(jí)市已成為本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、交通、信息中心[4],即使縣級(jí)和地級(jí)市在行政上平級(jí),但縣在經(jīng)濟(jì)等方面長(zhǎng)期形成的對(duì)地級(jí)市的依賴卻難以立即割斷,這些因素可能使地級(jí)市有條件對(duì)“省直管縣”體制改革造成“干擾”。

(3) 人員精簡(jiǎn)問(wèn)題

“省直管縣”體制改革是大規(guī)模的政府改革,包含著機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員壓縮,將牽涉到數(shù)以萬(wàn)計(jì)政府公務(wù)員的切身利益,我國(guó)共有地級(jí)市283個(gè),這些機(jī)構(gòu)在行政級(jí)別上比較高(正廳級(jí)甚至副部級(jí)),體制改革后,地級(jí)市管理內(nèi)容和管理權(quán)限將發(fā)生巨大的變革,原有的一些行政機(jī)構(gòu)將要撤銷,許多人員將面臨轉(zhuǎn)崗和分流,改革的阻力和難度也是顯而易見(jiàn)的。

(4) “省直管縣”體制改革的相關(guān)配套政策措施不到位

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)無(wú)法給“省直管縣”體制提供制度和法律保護(hù),政府行政職能沒(méi)有進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,相關(guān)約束和監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有建立,國(guó)家和地方應(yīng)有的配套政策措施也沒(méi)有出臺(tái)到位。

2. “省直管縣”體制可能衍生的問(wèn)題

(1) 加大政府行政成本

在實(shí)行“省直管縣”體制改革前一個(gè)省份只須處理與幾個(gè)下屬地級(jí)市的關(guān)系,雖然各地級(jí)市在爭(zhēng)奪項(xiàng)目、財(cái)政等方面也存在著競(jìng)爭(zhēng)和討價(jià)還價(jià),但由于地級(jí)市的數(shù)量少而容易協(xié)調(diào)。推行“省直管縣”體制后,省級(jí)政府要同80多個(gè)下級(jí)單位討價(jià)還價(jià),不僅會(huì)花費(fèi)巨大的行政成本,而且容易產(chǎn)生大量矛盾。同時(shí)“省直管縣”體制改革后,縣一級(jí)競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)目增加,并直接參與相關(guān)行政資源的爭(zhēng)奪,其引發(fā)的矛盾和競(jìng)爭(zhēng)不可避免地升溫,過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)不僅給省級(jí)政府帶來(lái)巨大工作壓力,也將加大各縣(市)自身的行政成本,影響地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

(2) 加劇“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象和地方政府無(wú)序開(kāi)發(fā)

“省直管縣”體制改革后,有可能突然弱化地級(jí)市的作用,而縣域發(fā)展的自主權(quán)加大,各縣為擴(kuò)大自身實(shí)力,很有可能會(huì)出現(xiàn)“開(kāi)發(fā)熱”現(xiàn)象,加劇各縣之間盲目攀比、重復(fù)建設(shè)和無(wú)序開(kāi)發(fā)。加上監(jiān)督體系不健全,可能出現(xiàn)趨利的“短視”行為,“導(dǎo)致各縣為了追逐政績(jī)而侵蝕市場(chǎng)機(jī)制,加劇市場(chǎng)分割和地區(qū)保護(hù),難以防止形成新的‘諸侯經(jīng)濟(jì)’和市場(chǎng)分割”[5]。

(3) 制約區(qū)域性中心城市的發(fā)展

我國(guó)仍然有很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),其地級(jí)市大多處于城市化和工業(yè)化的初期,在資源、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)等方面還離不開(kāi)所轄各縣的有力支撐。實(shí)行“省直管縣”體制后不利于地級(jí)市自身發(fā)展,也不利于城鄉(xiāng)交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè),制約區(qū)域性中心城市的發(fā)展和地區(qū)城市化進(jìn)程。

(4) 降低應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力

政府行政執(zhí)行力,是保證其在信息不對(duì)稱的情況下對(duì)分散個(gè)體的監(jiān)督和制約能力,也是政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的保證。“省直管縣”體制下,市級(jí)的事權(quán)和財(cái)權(quán)都受到了限制,給地級(jí)市帶來(lái)壓力,而在“市管縣”體制的長(zhǎng)期管理下,縣養(yǎng)成了對(duì)市的依賴性和被動(dòng)性,在行政決策上很大程度上是服從和執(zhí)行?？h對(duì)本轄區(qū)的管理水平低下、管理技術(shù)落后,在短時(shí)間內(nèi)較難得到提高,一旦發(fā)生重大的突發(fā)公共事件必定使地級(jí)市原有的執(zhí)行力減弱,也有可能降低市、縣公共資源配置效率和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力。

(5) 引發(fā)區(qū)域性公共產(chǎn)品供給危機(jī)

“省直管縣”體制首先涉及到一個(gè)支出責(zé)任的分配問(wèn)題,在推行“省直管縣”體制改革前,地級(jí)市根據(jù)原有體制設(shè)定的權(quán)責(zé),在財(cái)政資金調(diào)度方面有較大能力,同時(shí)分配著提供有效公共產(chǎn)品的權(quán)利和責(zé)任。體制改革后,“在短期內(nèi)由于支出責(zé)任分擔(dān)還不到位,而地級(jí)市的財(cái)政調(diào)配能力又下降,地級(jí)市在原有職能中承擔(dān)的區(qū)域性公共事務(wù)管理與公共產(chǎn)品的供給成本補(bǔ)償將出現(xiàn)嚴(yán)重困難”[6]。如抗旱排澇、防疫、跨縣公交、區(qū)域供水工程、跨縣大橋等,這些本身由地級(jí)市提供的區(qū)域公共產(chǎn)品,由于“省直管縣”體制改革,地級(jí)市的供給成本補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn),地級(jí)市的積極性也減弱,從而極有可能引發(fā)區(qū)域性公共產(chǎn)品供給危機(jī)。同時(shí)由于“省直管縣”體制的激勵(lì),各縣出于自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮,在提供區(qū)域公共產(chǎn)品時(shí)盡量是最大范圍滿足實(shí)現(xiàn)本地區(qū)發(fā)展,避免公共產(chǎn)品的外部性。然而,并非所有的公共產(chǎn)品都是在全國(guó)范圍內(nèi)平均受益,有些公共產(chǎn)品的受益只局限在有限的范圍內(nèi)才是最有效的,即公共產(chǎn)品具有層次性[7]。根據(jù)產(chǎn)品供給有效性原理,當(dāng)一個(gè)公共產(chǎn)品需要一個(gè)地域?qū)哟翁峁﹨s無(wú)法在這個(gè)層次內(nèi)提供時(shí)必然引發(fā)區(qū)域性公共產(chǎn)品供給危機(jī)。

總之,實(shí)行“省直管縣”體制后有可能會(huì)衍生以上五大問(wèn)題,在探索改革路徑前加強(qiáng)對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)有利于更好地探尋改革路徑,從而避免這些問(wèn)題的產(chǎn)生,尋找解決這些問(wèn)題的對(duì)策,使“省直管縣”體制改革能順利實(shí)施并在國(guó)家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮更大的作用。

三、 “省直管縣”體制改革的實(shí)現(xiàn)路徑

“省直管縣”體制改革作為一個(gè)影響深遠(yuǎn)、牽連眾多的體制調(diào)整,不可能一蹴而就,其發(fā)展必然面臨著許多阻力。我們只有客觀、全面分析“省直管縣”體制改革存在的問(wèn)題和改革過(guò)程可能衍生的各種問(wèn)題,才能夠在改革過(guò)程中探索合理有效的實(shí)現(xiàn)路徑,充分發(fā)揮“省直管縣”體制的積極作用,解決當(dāng)前我國(guó)行政管理體制改革面臨的重大現(xiàn)實(shí)課題。

1. “省直管縣”改革的基本實(shí)現(xiàn)路徑

(1) 合理調(diào)整省級(jí)政府的管理幅度

① 適當(dāng)增加省級(jí)數(shù)量、縮小省級(jí)規(guī)模。我國(guó)目前存在的省級(jí)區(qū)域劃分,已然不能夠適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要。在我國(guó)當(dāng)前情況下,縮小省級(jí)行政區(qū)劃規(guī)模,增加省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量,總的來(lái)看有利于各地因地制宜地制定和采取適合本區(qū)域發(fā)展的政策措施,避免“一刀切”的發(fā)展模式;有利于形成更有力的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì),形成活力等,減小“省直管縣”體制改革的阻力。

② 增設(shè)直轄市。我國(guó)除了4個(gè)直轄市外,還有武漢、沈陽(yáng)或大連、廣州或深圳、青島等特大城市,這些城市受到各種因素影響,超級(jí)中心城市作用目前沒(méi)有得到充分發(fā)揮。如選擇當(dāng)中的一些城市增設(shè)為直轄市,行政上與省區(qū)同級(jí),經(jīng)濟(jì)政策上賦予更大的實(shí)惠,同時(shí)適當(dāng)擴(kuò)大其轄區(qū),有助于其充分發(fā)揮超級(jí)中心城市作用,同時(shí)促進(jìn)整個(gè)轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣增設(shè)的直轄市調(diào)整幅度小,不會(huì)引起太大震動(dòng),有利于維護(hù)政治穩(wěn)定。

③ 通過(guò)擴(kuò)縣對(duì)現(xiàn)有縣域規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,我國(guó)許多縣級(jí)政府的有效管理幅度早已超過(guò)了現(xiàn)有范圍,管理能力完全勝任更大的轄區(qū)。在這種情況下,在充分考慮和論證的基礎(chǔ)上,可以把一些規(guī)模小而又缺乏區(qū)位優(yōu)勢(shì)的縣進(jìn)行分解、合并,使縣的數(shù)量減少,規(guī)模增大,當(dāng)前我國(guó)縣的數(shù)量眾多,進(jìn)行分解、合并的空間很大。

(2) 協(xié)調(diào)縣市利益關(guān)系,適當(dāng)維護(hù)地級(jí)市的利益

“省直管縣”體制改革過(guò)程中一定要合理協(xié)調(diào)好縣市利益關(guān)系,要采取漸進(jìn)的、較為低調(diào)的方式,要將改革的重心放在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系上,要滿足中心城市想獲得發(fā)展的愿望,要考慮到地級(jí)市長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和未來(lái)持續(xù)發(fā)展的客觀需要,協(xié)調(diào)好縣市利益關(guān)系,建立地級(jí)市和各縣的競(jìng)爭(zhēng)與合作的互利關(guān)系,適當(dāng)維護(hù)地級(jí)市的利益,減少地級(jí)市“干擾”。

(3) 精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),合理安置人員

在改革中,我們要把精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與合理安置相結(jié)合,采取各種途徑妥善安置分流人員。省級(jí)政府可制定詳細(xì)錄用標(biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用一些人員到省級(jí)部門工作;也可把政府機(jī)構(gòu)中的一些專業(yè)性管理部門轉(zhuǎn)制為經(jīng)營(yíng)性公司(如工程評(píng)估部門等),變?yōu)楠?dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,為機(jī)關(guān)人員提供就業(yè)崗位;鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)或是自謀職業(yè),國(guó)家給予其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和各項(xiàng)優(yōu)惠政策。

(4) 正確處理好“省直管縣”和建設(shè)區(qū)域性中心城市的關(guān)系

在目前一些縣域經(jīng)濟(jì)比較薄弱的地區(qū),中心城市尚不強(qiáng)大,通過(guò)城市自身發(fā)展做大中心城市的困難很大[4]。因此省級(jí)政府在實(shí)行“省直管縣”體制的同時(shí),可進(jìn)一步加大對(duì)中心城市的支持力度,如取消為縣轉(zhuǎn)移支付資金等,切實(shí)提高中心城市輻射能力。還可通過(guò)省級(jí)政府綜合考察,撤銷地級(jí)市鄰近一兩個(gè)縣,將其作為地級(jí)市的新城區(qū),讓地級(jí)市政府轄區(qū)可以享受到省支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有關(guān)優(yōu)惠政策,為建設(shè)區(qū)域性中心城市和體制改革提供后勁支持。

2. 完善“省直管縣”體制的相關(guān)配套措施

(1) 進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能

當(dāng)前,面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和世界金融危機(jī)的沖擊,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,必須把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái),把公共服務(wù)和社會(huì)管理放在更加重要的位置,加快建設(shè)服務(wù)型政府。只有不斷努力,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,才能增加政府自身的駕馭能力,為實(shí)現(xiàn)“省直管縣”提供動(dòng)力和保障。

(2) 增進(jìn)制度柔性

在一些試點(diǎn)省份中,實(shí)行“省直管縣”體制改革后,使市和縣之間原有的制度關(guān)系突然遭到劇烈破壞,由于各方對(duì)舊體制存在著依賴,以及對(duì)新體制的不適應(yīng),必然會(huì)遭到強(qiáng)大阻力,引發(fā)地方人事、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的動(dòng)蕩,甚至存在破環(huán)性的消極因素。所以,“在新的‘省直管縣’體制變革中必須加入柔性因素,使改革變得柔和有序”[8],減少各種阻力的沖擊,以增強(qiáng)應(yīng)對(duì)將來(lái)復(fù)雜動(dòng)蕩環(huán)境的能力。

(3) 完善監(jiān)督約束機(jī)制

各省必須在縣級(jí)的行政權(quán)力擴(kuò)大的同時(shí)創(chuàng)新監(jiān)管方式,必須采取措施加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和約束,建立、健全監(jiān)督機(jī)制。只有在確保監(jiān)督和約束力度得到加強(qiáng)的前提下,才能夠確保“省直管縣”體制改革的成功,這樣才能夠確?？h級(jí)行政權(quán)力得到增強(qiáng)而不被濫用,把縣級(jí)行政打造成真正的“陽(yáng)光”政府。

(4) 完善“省直管縣”相關(guān)法律

長(zhǎng)期以來(lái),在許多的法律、法規(guī)和政策性文件中,地級(jí)市的管理權(quán)限得到了明確承認(rèn)和體現(xiàn)?！笆≈惫芸h”體制改革后地級(jí)市對(duì)縣級(jí)政府的權(quán)力下放反而與現(xiàn)行法律、法規(guī)不符,因此,中央和各省都必須加強(qiáng)立法,制定和完善相關(guān)法律法規(guī),為體制改革提供制度和法律保障。

實(shí)行“省直管縣”體制,是我國(guó)行政管理體制改革的重大突破和一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)[9]。然而行政管理體制改革是一個(gè)涉及多方面因素的復(fù)雜工程,也必然面臨著各種阻力。鑒于此,我們須要深入研究,明確“省直管縣”體制存在的各種不足和障礙,不斷完善“省直管縣”體制,探索出一條與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的地方行政管理體制。

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[8]趙世磊. 關(guān)于在我國(guó)建立省直管縣體制的探討[D]. 貴陽(yáng):貴州大學(xué)法學(xué)院, 2008.

[9]張占斌. 省直管縣體制改革的實(shí)踐創(chuàng)新[M]. 北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社, 2009.