李長遠(yuǎn)

(甘肅政法學(xué)院 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快,農(nóng)村人口一直依賴的家庭和土地養(yǎng)老功能不斷弱化，農(nóng)村老齡化程度日益加劇，農(nóng)村養(yǎng)老問題日益凸顯，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度已經(jīng)刻不容緩。早在1986年我國就開始探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，其間經(jīng)歷了曲折的過程，曾一度處于停滯狀態(tài)。2009年6月24日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，會議決定，2009年在全國10%的縣(市、區(qū))開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。不管是20世紀(jì)90年代，還是目前我國開展的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，制度的“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度“碎片化”現(xiàn)狀

所謂“碎片化”就是缺乏統(tǒng)一性。就養(yǎng)老保險制度而言，城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同群體之間實行有明顯差異的養(yǎng)老制度?！八槠别B(yǎng)老保險制度和“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度是完全對立的模式?！按笠唤y(tǒng)”基本養(yǎng)老保險制度是打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，跨越戶籍制度的樊籬，建立基于國民身份的基本養(yǎng)老保險制度。

各地在制度上和標(biāo)準(zhǔn)上都不統(tǒng)一，“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重。全國有2000多個統(tǒng)籌區(qū)，大部分地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險仍停留在縣區(qū)級低層次統(tǒng)籌、地方分割上，標(biāo)準(zhǔn)大多是“一地一策”甚至“一地多策”。多種制度并存，像一塊塊碎片，使應(yīng)該體現(xiàn)統(tǒng)一性的基本制度表現(xiàn)出過多的農(nóng)村特色、區(qū)域特色和人群特色。不但我國各地正在試點中的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險互不相同，而且同一地也存在多種制度。例如針對不同農(nóng)民群體，建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障、農(nóng)民工養(yǎng)老保險，甚至不少地區(qū)還探索出農(nóng)村獨女戶、雙女戶等特殊的養(yǎng)老保險制度。盡管上述農(nóng)村養(yǎng)老保險制度重點保障的人群不同，但在現(xiàn)實中，有時候會存在多種制度在同一個參保對象身上聚焦，如一位參加農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的農(nóng)民，由于土地被征用，成為了失地農(nóng)民，又參加了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，后來進(jìn)入企業(yè)工作，按照規(guī)定，他又必須參加企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度，無疑造成重復(fù)參保的問題。由于制度不統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民在繳費、補(bǔ)貼以及享受待遇的標(biāo)準(zhǔn)、基金管理、個人賬戶記賬利率等方面千差萬別。如果沿著自下而上的改革路子繼續(xù)走下去，無疑還會增加更多碎片。

現(xiàn)行先易后難、分類分層、因地制宜、針對不同農(nóng)民群體建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的發(fā)展模式，在一定程度上延緩了制度變遷的步伐。當(dāng)前我國走在十字路口，必須在“大一統(tǒng)”和“碎片化”之間做出選擇。鄭秉文指出，只有首先在“大一統(tǒng)”和“碎片化”兩個社保制度模式中作出選擇，才能引領(lǐng)中國養(yǎng)老保險改革的未來方向，而不至于一開始就陷入到對制度設(shè)計細(xì)枝末節(jié)的糾纏之中。[1]

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度“碎片化”的危害

各地根據(jù)自身特點和財力設(shè)計不同的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在一定程度上值得鼓勵，但從長遠(yuǎn)看，不僅今后會給國家整合造成沉重的成本負(fù)擔(dān)，而且會產(chǎn)生路徑依賴，如果制度推倒重來，將會產(chǎn)生大量的沉淀成本。

(一)制度太多、資源浪費，增加了制度的實施成本

雖然上述幾種農(nóng)村養(yǎng)老保險制度重點保障的人群不同，但是在一個區(qū)域內(nèi)，制度太多未必就是一件好事，何況目前的各類型制度都存在不同程度的缺陷，難以做到“應(yīng)保盡?！?。改革是自下而上摸著石頭過河，各地大膽探索各種制度模式，這給統(tǒng)一制度和統(tǒng)一管理增加了困難。楊翠迎指出，在農(nóng)村現(xiàn)實中，有時會存在身份交叉、重疊的情況，由此產(chǎn)生多種制度在同一保障對象身上聚焦，一方面使保障對象無所適從或繳費負(fù)擔(dān)加重；另一方面造成管理混亂和不必要的人力、財力等的浪費。[2]我國基本養(yǎng)老保險制度“碎片化”，造成政出多門、管理混亂、工作效率低，缺乏規(guī)模效應(yīng)，制度管理成本與運行成本增加等諸多問題。

(二)制度銜接難度增加，無法提高統(tǒng)籌層次

制度銜接主要表現(xiàn)在三方面：一是城鄉(xiāng)之間的銜接問題；二是地區(qū)之間的銜接；三是農(nóng)村地區(qū)多種形式的養(yǎng)老保險制度的銜接問題。由于制度的不統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致各地農(nóng)民在繳費、補(bǔ)貼以及享受待遇的標(biāo)準(zhǔn)等方面千差萬別，各制度不能有效的銜接，給社會保險工作帶來很多麻煩，同時也使農(nóng)民感到茫茫然。各地農(nóng)民工在返鄉(xiāng)或是工作地點發(fā)生流動時只能紛紛選擇退保。廣東省就逐漸出現(xiàn)農(nóng)民工“退?！爆F(xiàn)象，并有增無減，截至2007年底已辦理退保手續(xù)1000萬人。[3]目前我國農(nóng)村保險制度統(tǒng)籌層次大部分停留在縣級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次過低不利于勞動力流動時的保險賬戶的轉(zhuǎn)移和管理。鑒于我國的國情，養(yǎng)老保險體系的“割據(jù)”狀態(tài)直接導(dǎo)致了“退?！边@一獨特現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)現(xiàn)行制度保障水平差異大，再分配的功能缺失

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度所覆蓋的地區(qū)大多是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，參加養(yǎng)老保險的群體基本也是區(qū)域內(nèi)比較富裕的農(nóng)民。中國一些沿海和發(fā)達(dá)地區(qū)在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面進(jìn)行了各種試點，比較典型的如：廣東中山市、上海小城鎮(zhèn)保險、北京大興區(qū)模式等。這些模式都強(qiáng)調(diào)了政府財政補(bǔ)貼，并試圖建立社會統(tǒng)籌賬戶。但在中西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于農(nóng)民收入低與繳費能力弱、當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)落后以及地方政府財政收入和轉(zhuǎn)移支付能力低等，農(nóng)村養(yǎng)老保險實際上成為一種“個人儲蓄積累的私人養(yǎng)老金計劃”，很難推廣。由于我國沒有像日本等國家覆蓋全體國民的國民年金(基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度),從而使養(yǎng)老金制度再分配和縮小貧富差距的功能缺失。

(四)阻礙形成全國統(tǒng)一的勞動力市場，引起社會的不安定因素出現(xiàn)

市場經(jīng)濟(jì)條件下，居民身份變化頻繁、流動性大，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險“碎片化”給居民帶來諸多不便，必定造成勞動力市場的地方分割，阻礙基本養(yǎng)老保險社會化管理進(jìn)程，不利于城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展，成了繼戶籍制度之后阻礙勞動力流動的又一障礙。鄭秉文指出，建立碎片化的制度比較容易，不用太動腦筋，不用整體設(shè)計，這種不負(fù)責(zé)任的做法把矛盾推向了未來，推給了我們的后代。[4]在目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢下，急需以制度創(chuàng)新為動力，加快現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改造的步伐。

三、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度“碎片化”路徑依賴分析

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度變遷定義為制度替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程，即一種效益更高的制度(目標(biāo)模式)對另一種制度(起點模式)的替代過程。[5]路徑依賴一詞最早由經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思提出的，它類似于物理學(xué)中的“慣性”，一旦進(jìn)入某一路徑，就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。在制度變遷中，存在報酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制。這種機(jī)制使得制度變遷一旦走上某條路徑，它的既定方向就會在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，從而形成對制度變遷軌跡的路徑依賴。[6]既可能進(jìn)入良性循環(huán)，從而使制度不斷優(yōu)化；也可能順著原來的錯誤路徑往前走，甚至被“鎖定”在無效或低效的狀態(tài)，并陷入惡性循環(huán)狀態(tài)。

(一)我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷路徑依賴的痕跡明顯

“碎片化”路徑依賴主要表現(xiàn)在仍沿襲傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割基礎(chǔ)上的“二元保障”路徑。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度供給并沒有從我國社會結(jié)構(gòu)迅速變遷的現(xiàn)實出發(fā)，而是以戶籍制度為界限，形成了一個自我封閉的體系。肖金萍指出，由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的路徑依賴，其實行不僅沒有從實質(zhì)上改變農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，而且還從制度設(shè)計上強(qiáng)化了我國傳統(tǒng)的“二元保障”,與整個社會的發(fā)展趨勢逆向而行，其破產(chǎn)也就不足為怪了。[7]鄭秉文指出，“二元保障”資金是從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，農(nóng)民補(bǔ)貼了城鎮(zhèn)職工，使富者越富，窮者越窮，強(qiáng)化了社保制度的二元結(jié)構(gòu)特征，兩個碎片發(fā)展成兩個極端延伸。[1]農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一開始試點就采取自愿參加的方式，這種制度安排具有很強(qiáng)的路徑依賴性，不利于籌資機(jī)制的穩(wěn)定，低覆蓋率與自愿參與原則直接相關(guān)，自愿參加必然形成對經(jīng)濟(jì)困難群體的排斥。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度從一開始就違背了社會保險運營的大數(shù)法則和風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，這顯然與社會保障濟(jì)貧、防貧的目的相悖，加劇了社會養(yǎng)老保險領(lǐng)域的不平等。

(二)二元思維慣性使 “碎片化”有增無減

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，一種無效的制度安排之所以得以維持，原因在于統(tǒng)治者的偏好和有限理性、制度意識、官僚政治、利益集團(tuán)沖突以及社會科學(xué)知識的局限。[8]我國長期的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)分割的發(fā)展戰(zhàn)略慣性，形成了政府決策的二元思維慣性。中國目前“碎片化沖動”之所以有增無減,“碎片化”趨勢之所以亦步亦趨，其中一個重要原因是決策者對碎片制度危害的認(rèn)識不足。[9]“有條件的地方先上”的漸進(jìn)式社保思路是養(yǎng)老保險體系地方“割據(jù)”的主要原因，而這種思路源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。由于制度意識的剛性滯阻，并且農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在近期不具有可觀察性，而且投入多、風(fēng)險高、周期長，使其對傳統(tǒng)養(yǎng)老保障模式具有強(qiáng)烈的依賴性。

(三)缺乏整體的制度設(shè)計，公共政策制定還依然遵循著原有慣性

半個多世紀(jì)以來，公共政策的制訂還依然遵循著原有的慣性，即中央政府制定的政策只是一個框架，省級政府另行擬定具體條款，上仿下效，逐級細(xì)化，這樣就造成了最基層的制度設(shè)計差距甚大。雖然早在1986年全國就開始了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點和推廣工作, 由于新供給制度的路徑受初始制度安排的影響，自始至終，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度理念不明確，目標(biāo)定位不準(zhǔn)確。對于建立的目標(biāo)模式，與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險之間的關(guān)系等諸多問題沒有一個清楚的輪廓，各省之間、各市和地區(qū)之間、各縣之間，越往下，越地方化、碎片化，差異越大。因此這種 “摸著石頭過河”的漸進(jìn)式制度變遷顯示出強(qiáng)烈的路徑依賴特征。

(四)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度穩(wěn)定性差

我國社會保障從建立到現(xiàn)在，高層次立法幾乎沒有，由于沒有整體規(guī)劃的社會保險法律體系，使得各地在推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革中，仍然是沿用以前的發(fā)展模式，采取漸進(jìn)式與多樣化的發(fā)展模式。立法的滯后，原有的法規(guī)政策沒有隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展而得到修改和完善，制約著改革的深化。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部1992年頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。我國政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的態(tài)度也時常發(fā)生動搖，農(nóng)民與政府不存在一種持久性契約，因此政策的不穩(wěn)定性和違規(guī)操作現(xiàn)象一直比較嚴(yán)重。

四、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度供給創(chuàng)新的路徑選擇

制度變遷本身也是一個制度創(chuàng)新的過程,正所謂不破不立。諾斯指出:一種安排只有在下述兩種情形下才會發(fā)生:一種情形是創(chuàng)新改變了潛在的利潤,一種是創(chuàng)新成本的降低使制度安排的變遷變得合算了。[10]綜上所述，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老金制度變遷過程中存在明顯的路徑依賴,且使得該制度陷入到一個低效均衡的鎖定狀態(tài)。要突破農(nóng)村社會養(yǎng)老金制度變遷中存在的路徑依賴，我們必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。

(一)發(fā)揮政府在制度變遷中的主導(dǎo)作用

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)以強(qiáng)制性制度變遷方式為主，政府以權(quán)威性將農(nóng)民納入到養(yǎng)老保險體系中來。農(nóng)村社會本養(yǎng)老保險不能單純采取誘致性制度變遷的原因在于：農(nóng)村養(yǎng)老保障的績優(yōu)品特性，具有農(nóng)村社會福利再分配功能；可以誘致農(nóng)村有效需求；能夠推動農(nóng)村資本市場形成；具有優(yōu)化農(nóng)村勞動力資源配置的功能。然而一種產(chǎn)品的績優(yōu)特征不一定被人們所充分認(rèn)識，人們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的效用評價低于該產(chǎn)品應(yīng)有的效用評價。另外，制度創(chuàng)新主體(農(nóng)民)的社會意識形態(tài)相對穩(wěn)定性與滯后性，即差序格局的意識形態(tài)影響著農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度變遷。作為制度創(chuàng)新主體的絕大多數(shù)農(nóng)民不具有制度創(chuàng)新的能力與資格，難以克服變遷中的“搭便車”行為，并且很難達(dá)成共識并采取集體行動。所以，對于這樣一個關(guān)系廣大農(nóng)民切身利益的產(chǎn)品，應(yīng)以強(qiáng)制性制度變遷方式為主，發(fā)揮政府在制度變遷中的主導(dǎo)作用，將農(nóng)民納入到養(yǎng)老保險體系中來。

政府是養(yǎng)老保險制度的直接供給者，作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)計者和制度變遷的主導(dǎo)者，政府負(fù)責(zé)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度框架和推進(jìn)策略，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上設(shè)計科學(xué)、合理、公平、高效的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度框架。政府不僅要為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度提供財政支持，并作為“最終擔(dān)保人”。政府還擔(dān)當(dāng)著推動建立健全農(nóng)村社會保障的組織管理與監(jiān)督機(jī)制，推動農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)，創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的社會環(huán)境等方方面面的重要職責(zé)。

(二)建立全國統(tǒng)籌的、全民性的基本養(yǎng)老保險制度

實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是刻不容緩的既定目標(biāo)。要想突破我國養(yǎng)老保險發(fā)展困境，實現(xiàn)農(nóng)村人口養(yǎng)老保險的有效覆蓋，解決新農(nóng)保制度與其他制度有效銜接及養(yǎng)老保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移問題，必須從養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角出發(fā)。明確將全國統(tǒng)籌作為刻不容緩的既定目標(biāo)后，選擇實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的路徑成為制度改革與完善的關(guān)鍵。鄭功成提出了三步變一步思路。即：地市級統(tǒng)籌與省級統(tǒng)籌并不是必須經(jīng)歷的環(huán)節(jié)，而是從目前的地方分割統(tǒng)籌，一步跨越到實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。而不是采取另外一種全國統(tǒng)籌三步走思路，即按現(xiàn)行思路，從目前的地市級統(tǒng)籌逐步上升到省級統(tǒng)籌，再從省級統(tǒng)籌逐步上升到全國統(tǒng)籌。[11]實現(xiàn)全國統(tǒng)籌關(guān)鍵要破地方政府“小算盤”，要破解社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困境，要訣就在于破除“各地為政”的格局，防治地方政府利己主義行為，建立全國統(tǒng)一的社保制度。

建立全民性的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度必須由制度層面推進(jìn)到操作層面。首先，解決無養(yǎng)老保險者的問題，實現(xiàn)“全體國民皆年金”；然后逐步解決養(yǎng)老保險層次復(fù)雜、相互分立的問題。為職業(yè)農(nóng)民、被征地農(nóng)民、農(nóng)民工等建立統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌賬戶，改革現(xiàn)行企業(yè)職工、事業(yè)單位和政府機(jī)關(guān)的養(yǎng)老金制度，統(tǒng)一所有參保者的社會統(tǒng)籌賬戶，中央和省級政府對參保農(nóng)民的社會統(tǒng)籌賬戶補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)一。

(三)重構(gòu)我國政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政責(zé)任

首先，明確政府財政支持的內(nèi)容，解決農(nóng)村養(yǎng)老保險制度社會統(tǒng)籌資金的問題是實現(xiàn)上述目標(biāo)關(guān)鍵，政府財政負(fù)責(zé)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的籌資，農(nóng)民負(fù)責(zé)個人賬戶的籌資。政府在加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政投入的同時，將財政支持的原則和比例法律化和制度化。其次，發(fā)揮政府財政的配置作用。如果沒有國家財政的轉(zhuǎn)移支付，沒有其他從業(yè)者養(yǎng)老保障基金的支持，在我國現(xiàn)實的條件下，要實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度與城市養(yǎng)老保障制度的整合是沒有可能性的。[12]如果中央和地方按照2007年農(nóng)民人均純收入(4 140元)的10%(414元)進(jìn)行財政補(bǔ)貼， 9 000萬農(nóng)村老年人口共需補(bǔ)貼372.6億元；如果按照農(nóng)民人均純收入15%進(jìn)行補(bǔ)貼的話，共需558.9億元財政投入，政府財力足以承擔(dān)。由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡問題非常突出，中央財政負(fù)有平衡全國養(yǎng)老保險水平的重任，這就要求養(yǎng)老保險的縱向配置責(zé)任適當(dāng)集中于中央財政。社會養(yǎng)老保險的橫向配置體現(xiàn)于財政責(zé)任在不同地方財政之間的配置。發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財政對本地區(qū)社會養(yǎng)老保險的責(zé)任應(yīng)當(dāng)重于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財政對本地區(qū)養(yǎng)老保險的責(zé)任。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老保險由上級財政承擔(dān)較多責(zé)任，或由發(fā)達(dá)地區(qū)財政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，可以避免不同地區(qū)之間養(yǎng)老保障水平的差別過大。[13]

[1] 鄭秉文,齊傳君.社保制度走到十字路口：“大一統(tǒng)”還是“碎片化”[N].中國證券報,2009-1-22(11).

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