法律政策對生物多樣性及草原生物多樣性保護(hù)影響評估

閆偉紅，徐柱＊，王育青，柳劍麗，肖海峻，單貴蓮

（1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院草原研究所 農(nóng)業(yè)部草地資源與生態(tài)重點(diǎn)開放實(shí)驗(yàn)室，內(nèi)蒙古 呼和浩特010010；2.北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院，北京100080；3.云南農(nóng)業(yè)大學(xué)，云南 昆明650000）

生物多樣性就是地球上所有的生物、植物、動(dòng)物和微生物及其所構(gòu)成的綜合體。生物多樣性包含三層含義，即遺傳多樣性、物種多樣性、生態(tài)系統(tǒng)多樣性。生物多樣性是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是人類及其子孫后代共有的寶貴財(cái)富。生物多樣性是農(nóng)業(yè)、醫(yī)學(xué)和工業(yè)發(fā)展的生命資源基礎(chǔ)，它給人類提供豐富的物品和服務(wù)，從食品、能源和材料直至保護(hù)作物和治療疾病的基因［1，2］。然而近2個(gè)世紀(jì)以來，由于人口劇增、工業(yè)高速發(fā)展，對資源的破壞越來越嚴(yán)重，導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)失衡，對各種生物及其生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了極大的沖擊。作為人類生存和發(fā)展最重要的基礎(chǔ)－生物多樣性正日益受到嚴(yán)重的威脅。致使目前生物物種（包括各物種所包含的遺傳資源）正以驚人的速度在不斷地滅絕。而一種物種一旦消失，人類及其后代將永遠(yuǎn)喪失這種可能將是非常寶貴的生物資源。另外，在保護(hù)生物多樣性的全球戰(zhàn)略上，世界各國未能達(dá)成統(tǒng)一意見。發(fā)達(dá)國家主張采取嚴(yán)格措施限制使用資源，而發(fā)展中國家則認(rèn)為生物多樣性的保護(hù)應(yīng)同經(jīng)濟(jì)增長結(jié)合，生物多樣性的銳減，根源在于貧困。不管爭執(zhí)何時(shí)休，科學(xué)界的警告是，地球上每一個(gè)生物物種的消失對人類生存來說都是一種威脅。這也是全球生物多樣性面臨威脅的原因之一［3］。正因?yàn)槿绱耍Ｗo(hù)生物多樣性正逐步成為人類共同的行動(dòng)和全球環(huán)境問題的熱點(diǎn)［4］。

草原生物多樣性是生物多樣性的重要組成部分，由草原生態(tài)系統(tǒng)、草原生物物種及其遺傳多樣性組成。草原是世界上重要的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型之一。世界草原總面積大約占陸地總面積的34%，它占有特殊的生態(tài)位置［5］。草原生態(tài)系統(tǒng)孕育著極其豐富的生物多樣性，它的地位和作用是不可替代的，具有全球意義的保護(hù)價(jià)值。然而，近年來由于種種原因，草原發(fā)生了不利于生物多樣性維持的變化，主要表現(xiàn)為群落優(yōu)勢種和結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，生產(chǎn)力下降，產(chǎn)草量下降，動(dòng)植物資源遭到嚴(yán)重破壞，生物多樣性下降迅速。因此，恢復(fù)草原生產(chǎn)力和維持草原生物多樣性具有極其重要的意義［6］。生物多樣性研究如果不致力于多樣性的保護(hù)，一般來說是沒有意義的。草原生物多樣性保護(hù)應(yīng)該以國際生物多樣性保護(hù)原則和理論為依據(jù)，依據(jù)各國國情，因地制宜的制定保護(hù)政策。至于具體的操作方法應(yīng)以保護(hù)生物學(xué)為科學(xué)依據(jù)。然而，草原生物多樣性似乎不大引起研究者和政策決策者的注意［7］。綜上所述，對國際國內(nèi)生物多樣性保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)及政策文件進(jìn)行了整理分析，旨在揭示目前國際國內(nèi)生物多樣性保護(hù)法律政策的益處和弊端，力求為中國生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)及政策提供建設(shè)性決策依據(jù)，尤其是從法律政策上對草原生物多樣性保護(hù)更應(yīng)給予足夠的重視。

1 國際生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)及政策

目前環(huán)境問題已經(jīng)超越國界，發(fā)展成為區(qū)域性的、全球性的環(huán)境污染和生態(tài)問題，即國際環(huán)境問題。當(dāng)前國際環(huán)境問題主要表現(xiàn)為：氣候變化、臭氧層破壞（耗損）、酸雨污染、生物多樣性銳減、淡水短缺、森林破壞、荒漠化、海洋污染和破壞、有毒化學(xué)品和危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移等［8］。國際環(huán)境問題的日趨嚴(yán)重，引起了國際社會的高度重視，自1972年以來，聯(lián)合國規(guī)劃署制訂了《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》、《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》、《21世紀(jì)議程》、《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《關(guān)于森林問題的原則聲明》、《國際植物新品種保護(hù)公約》和《植物遺傳資源國際約定》等重要文件，提出了建立起一種“新的全球伙伴關(guān)系”的口號，及“可持續(xù)發(fā)展”的戰(zhàn)略原則，成為國際環(huán)境保護(hù)的新開端［2，9，10］。故此，筆者主要對生物多樣性保護(hù)具有轉(zhuǎn)折意義的3個(gè)重要國際法律政策進(jìn)行闡述，進(jìn)而明確國際法律政策對生物多樣性保護(hù)的重要性和局限性。

《生物多樣性公約》第1次明確提出了地球生物多樣性應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)和生物資源的利用必須堅(jiān)持可持續(xù)利用的全新原則理論，被公認(rèn)是人類生存環(huán)境與文明發(fā)展的一個(gè)重要里程碑?！豆s》規(guī)定，發(fā)達(dá)國家將以贈送或轉(zhuǎn)讓的方式向發(fā)展中國家提供新的補(bǔ)充資金以補(bǔ)償它們?yōu)楸Ｗo(hù)生物資源而日益增加的費(fèi)用，應(yīng)以更實(shí)惠的方式向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓技術(shù)，從而為保護(hù)世界上的生物資源提供便利；簽約國應(yīng)為本國境內(nèi)的植物和野生動(dòng)物編目造冊，制定計(jì)劃保護(hù)瀕危的動(dòng)植物；建立金融機(jī)構(gòu)以幫助發(fā)展中國家實(shí)施清點(diǎn)和保護(hù)動(dòng)植物的計(jì)劃；使用另一個(gè)國家自然資源的國家要與那個(gè)國家分享研究成果、盈利和技術(shù)［11，12］。特別重要的是，《公約》在明確生物多樣性保護(hù)和生物資源可持續(xù)利用的范疇的一般前提下，特別涉及遺傳資源的獲取、遺傳資源惠益的分享以及包括生物技術(shù)獲取等問題，把生物多樣性保護(hù)提到了一個(gè)內(nèi)涵更為深刻的領(lǐng)域?！豆s》關(guān)于遺傳資源的獲取和惠益分享規(guī)定了3個(gè)原則，即：遺傳資源國家主權(quán)原則、事先知情同意原則、惠益分享原則。由于前2個(gè)原則規(guī)定得十分明確，故締約方之間對這2個(gè)原則在實(shí)際運(yùn)用中沒有明顯的分歧。而由于惠益分享原則的復(fù)雜和敏感性，《公約》只是采取了較為原則的表述方式，關(guān)于具體的分享機(jī)制遠(yuǎn)未形成國際層面的共識。選擇惠益分享機(jī)制必須著眼于當(dāng)?shù)氐纳锒鄻有蕴攸c(diǎn)以及文化背景，在有關(guān)國際條約的原則指導(dǎo)下進(jìn)行。公平分享由利用遺傳資源而產(chǎn)生的惠益實(shí)施針對生物多樣性直接驅(qū)動(dòng)力的策略和干預(yù)措施的保障。缺乏合理的惠益分享機(jī)制，不僅會使土著和地方社區(qū)要求分享惠益的正當(dāng)訴求落空，削弱其保護(hù)生物多樣性的積極性，還會導(dǎo)致《公約》保護(hù)生物多樣性的各種措施和目標(biāo)難以落實(shí)，非生態(tài)化的法律負(fù)面效應(yīng)就會出現(xiàn)［13］。

《國際植物新品種保護(hù)公約》作為一種重要的國際性協(xié)定，有其自身的發(fā)展歷史。它的產(chǎn)生既是生物科學(xué)技術(shù)發(fā)展和育種科技成果商業(yè)化的必然要求，也是國際育種業(yè)利益調(diào)整的現(xiàn)實(shí)選擇。在國際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟（UPOV）《公約》40多年的運(yùn)行中，雖然存在一些局限性，但對育種者權(quán)益保護(hù)、國際品種貿(mào)易和研發(fā)合作還是產(chǎn)生了一定的積極影響。首先，《公約》使各締約國在制定植物新品種保護(hù)法或保護(hù)條例以及實(shí)施品種權(quán)保護(hù)行動(dòng)方面有章可循，為各成員國保護(hù)育種者的合理權(quán)益提供了法律依據(jù)。其次，《公約》在確認(rèn)和保護(hù)植物新品種育種者的權(quán)利的同時(shí)，還為國際開展優(yōu)良品種的研究和開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、合作交流以及植物新品種貿(mào)易提供了法律框架，這在一定意義上也促使發(fā)達(dá)國家憑借其先進(jìn)科技，運(yùn)用現(xiàn)代生物技術(shù)不斷推出高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗逆、節(jié)省物資及勞動(dòng)力投入等優(yōu)勢顯著的新品種［9］。當(dāng)然，《植物新品種保護(hù)公約》在產(chǎn)生積極影響的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些有爭議的問題，比如怎樣協(xié)調(diào)育種者和其他利益主體，比如農(nóng)民和植物基因資源所在地的居民的利益關(guān)系等，怎樣處理品種權(quán)人和對品種進(jìn)行繼續(xù)開發(fā)的研究者的關(guān)系，怎樣在商業(yè)運(yùn)營的模式下避免植物品種資源多樣性的喪失，怎樣應(yīng)對品種權(quán)保護(hù)帶來的市場壟斷和貿(mào)易壁壘，以及有關(guān)的法律政策制定和實(shí)施，怎樣與發(fā)展中國家的國情相適應(yīng)等等問題。對這些問題的認(rèn)識和解決直接影響到《公約》的創(chuàng)新和完善、育種業(yè)科技創(chuàng)新以及各國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，這些問題很值得包括我國在內(nèi)的各成員國在進(jìn)一步加強(qiáng)對育種者權(quán)益保護(hù)的同時(shí)加以關(guān)注和考慮［9］。

《國際糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源約定》，是聯(lián)合國在保護(hù)生物物種方面的又一重要文件，也是聯(lián)合國糧農(nóng)組織在消除世界饑餓問題方面的又一舉措，更是聯(lián)合國《生物多樣性公約》的一個(gè)重要補(bǔ)充性文件。主要宗旨就是要保護(hù)全球植物品種，以推進(jìn)農(nóng)作物品種的研究和育種工作。為了開發(fā)國際植物遺傳資源的經(jīng)濟(jì)和社會價(jià)值，聯(lián)合國糧農(nóng)組織早在1983年就發(fā)起了一項(xiàng)“糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國際行動(dòng)計(jì)劃”，至今已有113個(gè)國家參與了此項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。這項(xiàng)新的《約定》正是在這一行動(dòng)計(jì)劃的基礎(chǔ)上制定的［10］。據(jù)糧農(nóng)組織的專家研究表明，由于保護(hù)不力，地球上的植物品種正以空前的速度急劇減少。在過去的50年中，由于片面追求糧食產(chǎn)量，世界各地的農(nóng)業(yè)區(qū)常常只偏重高產(chǎn)農(nóng)作物品種，致使這些高產(chǎn)農(nóng)作物品種已經(jīng)逐漸取代了全球各地成千上萬的原有的植物品種，有些品種瀕臨滅絕甚至已經(jīng)滅絕，破壞了植物品種的多樣性。面對依然嚴(yán)峻的世界饑餓問題，高產(chǎn)農(nóng)作物品種的增產(chǎn)潛力已經(jīng)有限，人類需要開發(fā)植物，特別是農(nóng)作物品種的多樣性，以增加抗干旱、耐鹽堿和能抵御各種病蟲害的農(nóng)作物品種，從而提高糧食產(chǎn)量，以適應(yīng)不斷增長的人口對糧食的需要。聯(lián)合國糧農(nóng)組織通過了《國際糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源約定》［10］。

2 國外發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)

2.1 歐盟生物多樣性保護(hù)政策及發(fā)展

自1992年簽署《生物多樣性公約》以來，生物多樣性保護(hù)已成為許多國家的主要議題。歐盟于1998年制定生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略，承諾從2010年開始生物多樣性不再減少。2006年，歐盟制定了新的生物多樣性行動(dòng)計(jì)劃，該計(jì)劃針對生物多樣性損失提出了歐洲戰(zhàn)略性的回應(yīng)，并在歐洲和各國之間制定了詳細(xì)的行動(dòng)目標(biāo)。歐盟生物多樣性行動(dòng)計(jì)劃的總目標(biāo)是從2010年起生物多樣性不再減少，加速棲息地和自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的進(jìn)展，充分發(fā)揮歐盟的作用，有效地減少全球生物多樣性的損失。歐盟生物多樣性保護(hù)政策的核心是《鳥的法令》和《棲息地法令》，隨后又制定了《生物技術(shù)規(guī)則》。歐盟在27個(gè)成員國中設(shè)置了相同的自然保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，要求成員國共同努力，不考慮行政邊界將生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)整體管理保護(hù)。統(tǒng)一的歐盟生物多樣性政策不僅只是涉及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)部分和領(lǐng)域，而是所有區(qū)域在生物多樣性實(shí)施中都要分擔(dān)責(zé)任。只有社會各方面和成員國共同努力施行生物多樣性計(jì)劃，生物多樣性減少的趨勢才能有所改善［14，15］。但是，法令實(shí)施過程中也存在大量問題：首先，歐盟生物多樣性法令是一個(gè)條例框架，統(tǒng)一應(yīng)用于歐盟，將具體的實(shí)施方法在不同的國家范圍內(nèi)應(yīng)用不能解決實(shí)際問題；其次，歐盟的措施是基于預(yù)防原則，在“無凈損失”目標(biāo)上制定，當(dāng)涉及到動(dòng)態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)時(shí)，該策略可能會產(chǎn)生矛盾，甚至是無效率的。最后，由于歐盟生物多樣性指導(dǎo)原則的問題，指定區(qū)域及無凈損失體系忽略生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)變化（包括與氣候有關(guān)的變化）和相關(guān)的管理問題，沒有考慮自然變化及反饋的影響［16］。

2.2 美國生物多樣性保護(hù)政策

在國際《生物多樣性公約》提出之前，美國于1966年發(fā)起了一項(xiàng)全國計(jì)劃以保護(hù)受威脅物種，1973年國會通過《瀕危物種法案》，制定并實(shí)施物種恢復(fù)計(jì)劃。《瀕危物種法案》目標(biāo)是保護(hù)物種及其所依賴的生態(tài)系統(tǒng)。物種恢復(fù)計(jì)劃被認(rèn)為是國際生物多樣性行動(dòng)先驅(qū)。雖然美國不是國際生物多樣性的締約國，但可以說在物種保護(hù)上，卻有著比其他國家更長的保護(hù)記錄和更全面的保護(hù)計(jì)劃。

引起美國生物多樣性損失的主要因素是棲息地的破壞、退化、破碎化，并伴隨著外來物種的入侵。土地的開發(fā)、道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利工程及采礦伐木等在生物多樣性中起著主要的負(fù)面影響。鑒于上述因素，州和地區(qū)的土地使用計(jì)劃是一項(xiàng)保護(hù)生物多樣性的關(guān)鍵方法。《土地使用法》和《增長管理法》都規(guī)定了州和地方政府對土地使用的權(quán)利和責(zé)任，在許多情況下，這2個(gè)法律也規(guī)定了生物多樣性保護(hù)的權(quán)利和責(zé)任。《土地使用法》就與生物多樣性相關(guān)的權(quán)力授予及責(zé)任施加上采取了一系列方法。上述法規(guī)關(guān)于實(shí)際需求、特異性程度及給予地方政府的靈活性等方面具有差異。即使《土地使用法》與《增長管理法》沒有特別包括生物多樣性的概念及術(shù)語，州和地方政府也有權(quán)力應(yīng)對處理生物多樣性問題。除了《土地使用法》和《增長管理法》之外，許多其他類型的州和聯(lián)邦法規(guī)及政策、行政命令、地區(qū)條例都對生物多樣性保護(hù)提供了權(quán)力；如《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境政策》、《野生生物法》、《濕地法》和《植物品種保護(hù)法》等。大部分州通過法規(guī)設(shè)定委員會管理生態(tài)關(guān)鍵敏感地區(qū)土地的使用［17，18］。

草地保存計(jì)劃（GRP）是美國《2002年農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法案》授權(quán)設(shè)立的一個(gè)土地所有者和土地經(jīng)營者自愿參加的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼計(jì)劃，并在《2008年食品、環(huán)境保護(hù)、能源法案》中被修改。草地在美國的私有土地中所占比例最大，目前全國私有草地和灌木地面積達(dá)2.16億km2。GRP計(jì)劃目標(biāo)是通過購買草地使用權(quán)、草地租用契約及草地恢復(fù)協(xié)議，提供資金補(bǔ)貼和技術(shù)援助，支持草地放牧經(jīng)營，幫助參與計(jì)劃的草地所有者、經(jīng)營者保護(hù)和恢復(fù)草地及灌木地的功能與價(jià)值，增加草地生物多樣性，保護(hù)草地免于其他非牧方式的使用，如種植、城市發(fā)展等。GRP由農(nóng)業(yè)部的自然資源保護(hù)服務(wù)（NRCS）機(jī)構(gòu)和農(nóng)場服務(wù)機(jī)構(gòu)（FSA）負(fù)責(zé)實(shí)施。NRCS機(jī)構(gòu)通過提供技術(shù)和教育的方式保護(hù)草地資源。牧場主在NRCS的幫助下制定保護(hù)計(jì)劃。制定大區(qū)域保護(hù)計(jì)劃，不僅需要牧場主們相互合作、共同解決問題、提高社會經(jīng)濟(jì)，而且更需要公共土地管理者、資源管理機(jī)構(gòu)、城市、地區(qū)及其他組織參與、協(xié)調(diào)并考慮各方面的影響。保護(hù)計(jì)劃的成功與否取決于牧場主制定全面生態(tài)與經(jīng)濟(jì)可行性決策的能力。因此，NRSC要確保牧場主有基本的放牧地生態(tài)系統(tǒng)知識，使牧場主認(rèn)識到他們是復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)的一部分，以及他們在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)中的責(zé)任及重要性［19，20］。

2.3 印度生物多樣性保護(hù)的法律與實(shí)踐

印度是一個(gè)生物種類繁多的國家，占世界生物多樣性地區(qū)總面積的8%。但過度開發(fā)和生境條件改變導(dǎo)致一些植物、動(dòng)物和微生物絕種，印度生物資源的耗竭已成為需要政府認(rèn)真考慮的問題。在《世界自然保護(hù)憲章》的啟發(fā)下，諸多與生物多樣性相關(guān)的法律、法規(guī)的制定與出臺、有關(guān)生物資源的環(huán)境管理體制的建立以及據(jù)此采取的相關(guān)保護(hù)措施，是印度政府對生物多樣性保護(hù)問題的積極回應(yīng)。

作為富集生物資源含量的港灣，印度擁有4.6萬種植物和8.1萬種動(dòng)物。為保護(hù)這些珍貴的財(cái)富，印度自1934年開始實(shí)施《國家公園法》并建立第1個(gè)國家公園，邁出了近代生物資源保護(hù)的第1步。隨后，政府在營造良好的政策環(huán)境、完善法律體系方面發(fā)揮著重大作用，制定了大量的生物多樣性保護(hù)的法律、法規(guī)。例如，1972年頒布《野生生物保護(hù)法》，規(guī)定嚴(yán)格控制野生生物的獵取和貿(mào)易，并附有瀕危動(dòng)植物名錄；1980年重新制定《森林保護(hù)法》以替代《森林法》；1982年《野生動(dòng)物保護(hù)法》對全國的野生動(dòng)物及其生境提供全面的保護(hù)；1986年正式出臺《環(huán)境保護(hù)法》；1989年《危險(xiǎn)微生物、遺傳工程微生物或細(xì)胞的生產(chǎn)、應(yīng)用、進(jìn)出口和貯藏條例》生效；1992年修訂后的《環(huán)境保護(hù)條例》面世［21］。

印度政府在《國家環(huán)境與發(fā)展的保護(hù)戰(zhàn)略和政策聲明》、《印度給可持續(xù)發(fā)展委員會的報(bào)告》、《國家林業(yè)政策》和《植物品種和農(nóng)民權(quán)利法案》等有關(guān)文件中，提出了生物遺傳資源保護(hù)與利用的初步行動(dòng)方案，并在環(huán)境與林業(yè)部牽頭下制定了《國家行動(dòng)計(jì)劃》。該計(jì)劃確定了生物多樣性的完整內(nèi)容和瀕危生物資源的種類；制定保護(hù)生物遺傳資源及其原始生境的計(jì)劃框架和方針政策；提出生物遺傳資源信息的交換機(jī)制；對生物遺傳資源的獲取、利益分配和知識產(chǎn)權(quán)等問題進(jìn)行規(guī)范，所有這些都強(qiáng)化了現(xiàn)有法律在生物遺傳資源保護(hù)和利用方面的實(shí)施力度［21］。

3 中國生物多樣性保護(hù)政策和法律法規(guī)

中國是地球上生物多樣性特別豐富的少數(shù)國家之一，在全球生物多樣性保護(hù)的神圣事業(yè)中占著舉足輕重的位置。我國是國際《生物多樣性》簽約國，是保護(hù)地球生物多樣性、可持續(xù)地利用生物資源和公平地分享遺傳資源所創(chuàng)效益的承諾國。我國政府對制定生物多樣性國家戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃一直采取了積極的態(tài)度。國家已制定通過了《中國生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》、《中國生物多樣性國情報(bào)告》、《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》、《全國生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃》和《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》等相關(guān)政策文件，并把《生物多樣性與優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性研究》列為《國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展規(guī)劃》，在世人面前展現(xiàn)了作為生物多樣性大國應(yīng)有的姿態(tài)［22－28］?！吨袊锒鄻有試檠芯繄?bào)告》收集整理并分析研究了各有關(guān)部門和科研單位長期以來在生物多樣性保護(hù)和持續(xù)利用方面考察、研究和工作積累的資料，對已采取的保護(hù)措施進(jìn)行了評價(jià)，鑒別了其中的不利影響，提出了加強(qiáng)保護(hù)和持續(xù)利用的政策建議。首次估算出中國生物多樣性的價(jià)值，測算出保護(hù)和持續(xù)利用生物多樣性所需的投資，有著重要的科學(xué)指導(dǎo)意義。制定《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，從我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，僅對全國陸地生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一些重要方面進(jìn)行規(guī)劃，主要包括：天然林等自然資源保護(hù)、植樹種草、水土保持、防治荒漠化、草原建設(shè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等?！度珖鷳B(tài)功能區(qū)規(guī)劃》按水源涵養(yǎng)地功能、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、大都市群等9類生態(tài)功能區(qū)，把全國31個(gè)省市劃分為216個(gè)生態(tài)功能區(qū)，其劃分依據(jù)是地表生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性、特征。此次生態(tài)功能區(qū)劃還首次納入了人居保障功能區(qū)，京津冀、珠三角、長三角3個(gè)大都市群位列其中，指出該類型區(qū)域生態(tài)保護(hù)的主要方向是大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高資源利用效率，控制城市污染等?！度珖鷳B(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》總體目標(biāo)是到2020年，在生態(tài)脆弱區(qū)建立起比較完善的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的政策保障體系、生態(tài)監(jiān)測預(yù)警體系和資源開發(fā)監(jiān)管執(zhí)法體系；區(qū)域可更新資源不斷增值，生物多樣性保護(hù)水平穩(wěn)步提高；生態(tài)產(chǎn)業(yè)成為脆弱區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有序、協(xié)調(diào)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)結(jié)構(gòu)基本合理，系統(tǒng)服務(wù)功能呈現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定態(tài)勢；生態(tài)文明融入社會各個(gè)層面，民眾參與生態(tài)保護(hù)的意識明顯增強(qiáng)，人與自然基本和諧。

面對我國豐富的生物資源，國家積極采取措施，從國家實(shí)際國情出發(fā)，制定了一系列的生物多樣性保護(hù)法律、法規(guī)，主要有《自然保護(hù)區(qū)條例》、《野生植物保護(hù)條例》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》、《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》、《種畜禽管理?xiàng)l例》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《農(nóng)業(yè)法》、《種子法》、《憲法》和《土地管理法》等［29－36］。《自然保護(hù)區(qū)條例》是我國目前唯一一部利用生態(tài)系統(tǒng)方式保護(hù)生物多樣性的行政法規(guī)，既對生物多樣性保護(hù)做出了具體規(guī)定，又涉及到了如何可持續(xù)地利用保護(hù)區(qū)內(nèi)的生物多樣性，但該法規(guī)注重各級政府、單位和個(gè)人保護(hù)生物多樣性的義務(wù)，卻缺乏地方生物多樣性管理者特別是世代為當(dāng)?shù)厣锒鄻有员Ｗo(hù)作出貢獻(xiàn)的土著居民的利益?！兑吧参锉Ｗo(hù)條例》雖然僅側(cè)重于野生植物的保護(hù)，但亦是我國涉及生物多樣性保護(hù)的重要行政法規(guī)，從物種水平和遺傳多樣性水平對野生植物的采集、管理、保護(hù)、銷售和出口等方面均作出了明確規(guī)定，但是沒有建立起一整套的外來物種控制體系，對于外來入侵物種的早期監(jiān)測、控制和迅速反應(yīng)等重要環(huán)節(jié)都沒有相關(guān)的規(guī)定?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》實(shí)質(zhì)上是一部《瀕危動(dòng)物保護(hù)法》，未將所有動(dòng)物納入保護(hù)行列。上述其他法律、法規(guī)關(guān)于生物多樣性保護(hù)的規(guī)定，均具有片面性、局限性。

4 中國草原生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)及政策

草原是一類重要的陸地生態(tài)系統(tǒng)，也是人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要載體。我國擁有各類天然草原近4億hm2，從東到西綿延4 500余km，占我國國土面積的41.7%，是具有重要生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會功能的戰(zhàn)略資源。我國天然草原主要集中分布在北方干旱半干旱區(qū)和青藏高原，跨越熱帶、亞熱帶、溫帶、高原寒帶等多種自然帶，形成了多樣的草原植被組成及豐富的草原類型。世界上各種草原類型在我國均有分布，我國草原是世界上重要的動(dòng)植物基因庫，已知飼用植物6 704種，其中我國特有的約490余種；野生動(dòng)物2 000多種，40余種國家一級保護(hù)動(dòng)物，家畜品種250多個(gè)［37，38］。

草原作為我國最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，對氣候和環(huán)境變化具有非常重要的影響。但目前，草原退化、沙化、石漠化現(xiàn)象十分嚴(yán)峻，草原生產(chǎn)力下降，生態(tài)環(huán)境惡化問題十分突出，嚴(yán)重影響我國草地生物多樣性的保護(hù)和生態(tài)環(huán)境安全。草原生物多樣性的喪失，既有自然原因也有人為原因。自然原因包括氣溫上升，降水減少，河湖干枯，雪線上升，持續(xù)的暖冬現(xiàn)象增加了水分的實(shí)際蒸發(fā)量等，這些自然因素都是導(dǎo)致草地退化、草地生物多樣性破壞的重要因素［39］。人為原因主要有超載過牧，開墾撂荒，濫采亂挖，濫用水資源，工礦道路建設(shè)，不合理的旅游開發(fā)，對外來物種入侵問題重視不夠，以及制度的不健全等。其中，超載過牧和開墾撂荒是普遍存在且嚴(yán)重威脅草地可持續(xù)發(fā)展的首要因素；不健全的法律法規(guī)政策及其實(shí)施是引起草原破壞和草原生物多樣性喪失的重要因素［40－44］。因此，研究草原相關(guān)法律法規(guī)及政策對生物多樣性產(chǎn)生的影響意義深遠(yuǎn)。

我國20年來頒布并實(shí)施草原法律法規(guī)及政策，主要有《草原法》、《草種管理辦法》、《草原征占用審核審批管理辦法》、《草畜平衡管理辦法》、《甘草和麻黃草采集管理辦法》、《草原防火條例》、《加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于進(jìn)一步完善退牧還草政策措施若干意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)退牧還草工程實(shí)施管理的意見》、《關(guān)于加快推進(jìn)草原承包制的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)草原監(jiān)督管理工作》通知、《草原法律法規(guī)知識百問》、《全國草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)規(guī)劃》、《全國草原保護(hù)建設(shè)利用總體規(guī)劃》等［45－58］?！都訌?qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》明確提出了改善草原生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)草原生態(tài)良性循環(huán)的若干具體措施規(guī)定，包括建立基本草地保護(hù)制度、實(shí)行草畜平衡制度、推行劃區(qū)輪牧、休牧和禁牧制度 、完善和落實(shí)退耕還草的各項(xiàng)政策措施、轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)經(jīng)營方式、增加草原保護(hù)與建設(shè)投入、強(qiáng)化草原監(jiān)督管理與監(jiān)測預(yù)警工作以及加強(qiáng)對草原保護(hù)與建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)?！度珖菰Ｗo(hù)建設(shè)利用總體規(guī)劃》總目標(biāo)是到2010年，全國草原圍欄面積累計(jì)達(dá)到1億hm2，改良草原面積達(dá)到4 000萬hm2，人工種草面積達(dá)到2 000萬hm2。新建草原自然保護(hù)區(qū)21處。全國40%的可利用草原實(shí)施禁牧、休牧和輪牧措施，天然草原家畜超載率由目前的36%下降到25%以下，草原植被逐步恢復(fù)，草原生產(chǎn)能力有所提高?！兑?guī)劃》是全國草原保護(hù)建設(shè)利用的宏觀指導(dǎo)性規(guī)劃，是保護(hù)建設(shè)利用草原的重要依據(jù)，對于地方各級政府根據(jù)《中華人民共和國草原法》規(guī)定編制本區(qū)域草原保護(hù)建設(shè)利用規(guī)劃具有指導(dǎo)作用。《全國草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)規(guī)劃》指導(dǎo)思想是以保護(hù)和改善天然草原生態(tài)為主題，以促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，以草原經(jīng)營體制改革和科技進(jìn)步為動(dòng)力，以增加農(nóng)牧民收入、提高農(nóng)牧民生活質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為根本目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)，以重點(diǎn)區(qū)域的保護(hù)建設(shè)工程為突破口，依法治草，增加投入，采取生物、工程和農(nóng)藝等綜合措施，分階段解決草原生態(tài)環(huán)境面臨的突出矛盾和問題，遏制草原生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭，建立起與國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的草原良性生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)草原生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

草原法律法規(guī)的制定、頒布與實(shí)施，為依法保護(hù)草地資源和生態(tài)環(huán)境，維護(hù)農(nóng)牧民合法權(quán)益提供了有力的法律保障，在治理和遏制草原“三化”（即草原退化、沙化、鹽堿化）、改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展等方面取得了明顯成效［59，60］。但隨著形勢的變化，已不能適應(yīng)新形勢下草原保護(hù)管理的需要，而且實(shí)踐中還出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，如草原的概念不清問題，草場承包制問題［61］、草原利用超載、草原生物多樣性物種產(chǎn)權(quán)歸屬不清導(dǎo)致牧民保護(hù)生物多樣性的積極性不高等，這些問題的解決比相關(guān)的草原保護(hù)技術(shù)問題困難的多，而且也更為重要和迫切［41］。

5 法律法規(guī)及政策對生物多樣性保護(hù)及草原生物多樣性保護(hù)影響評估

5.1 國際法對生物多樣性保護(hù)規(guī)定全面但不具體，需完善各公約間一致性、互補(bǔ)性

《生物多樣性公約》標(biāo)志著生物多樣性保護(hù)國際法生效，隨之各締約國認(rèn)真履行自己承諾的國際義務(wù)，在生物多樣性保護(hù)方面做出了積極回應(yīng)和努力，并制定和修訂了一系列國際法律法規(guī)，如《國際植物新品種保護(hù)公約》、《國際糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源約定》等，為全世界提供了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，是當(dāng)前各締約國默認(rèn)的“有效制度”，對保護(hù)和利用生物多樣性有重要意義，是國際社會在生物多樣性保護(hù)方面走上了有法可依、依法管理的軌道。

上述國際公約在各自涉及的領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)規(guī)定比較全面且明確，但由于各國國情不同，很難就每一具體事項(xiàng)達(dá)成一致意見，因此，國際公約更側(cè)重于原則性規(guī)定，缺乏具體執(zhí)行細(xì)節(jié)，可操作性較差，這也是履行國際公約需以本國法律政策為基礎(chǔ)的根本原因。除此之外，各國際公約之間的一致性、互補(bǔ)性亦是值得關(guān)注的問題，例如，《國際植物新品種保護(hù)公約》與《生物多樣性公約》之間在種質(zhì)資源（屬于遺傳資源范疇）提供、利用與惠益分享方面不一致，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。因此，只有將其協(xié)調(diào)一致，互為補(bǔ)充完善，才能更好的統(tǒng)領(lǐng)世界各締約國積極呼應(yīng)，共同完成全球生物多樣性保護(hù)的使命。

5.2 發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）更側(cè)重于生物多樣性的利用和保護(hù)地優(yōu)先權(quán)

美國的《植物品種保護(hù)法》規(guī)定了申請植物品種保護(hù)的條件和權(quán)利，其《專利法》中的植物專利授予任何人發(fā)明、發(fā)現(xiàn)和采用無性方法繁殖出獨(dú)特和新穎的品種，包括栽培品系、突變體、雜交種和新發(fā)現(xiàn)的種苗，加強(qiáng)了植物專利的保護(hù)力度，有效防止由于侵權(quán)而導(dǎo)致育種家的利益損失，從而保護(hù)了研究和育種活動(dòng)的積極性和資金投入。美國的《土地使用法》和《增長管理法》規(guī)定了州和地方政府對土地使用的權(quán)利和責(zé)任，在許多情況下，這2個(gè)法律也規(guī)定了生物多樣性保護(hù)的權(quán)利和責(zé)任。因此，美國GRP計(jì)劃就是一個(gè)土地所有者和土地經(jīng)營者自愿參加的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼計(jì)劃。這種土地權(quán)屬明晰的法律，值得中國借鑒。

與美國類似，歐盟的《生物技術(shù)規(guī)則》都只保護(hù)了育種者或生物技術(shù)使用者的利益，沒有涉及種質(zhì)資源提供者的利益，因此，對于歐盟保護(hù)生物多樣性不能產(chǎn)生積極效果。

5.3 發(fā)展中國家試圖通過國內(nèi)立法強(qiáng)化本國生物多樣性保護(hù)

印度的《植物品種保護(hù)和農(nóng)民權(quán)利法案》為印度保護(hù)植物品種、農(nóng)民和育種家權(quán)利，鼓勵(lì)培育新品種提供了有效的法律平臺，是目前在各國相關(guān)法律中唯一包括了農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的法律。對從事地方品種和野生遺傳資源保護(hù)、改良的農(nóng)民通過國際基因基金給予相應(yīng)的鼓勵(lì)和支持；允許農(nóng)民保存、利用、種植、交換、共享或出售他們的產(chǎn)品，包括受本法保護(hù)品種的種子?！秶倚袆?dòng)計(jì)劃》強(qiáng)化了現(xiàn)有法律在生物遺傳資源保護(hù)和利用方面的實(shí)施力度。上述生物多樣性保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)體現(xiàn)了生物多樣性保護(hù)的重要內(nèi)容，是保護(hù)本國生物多樣性、促進(jìn)新品種培育、體現(xiàn)育種者和農(nóng)民權(quán)利的重要保障，值得中國借鑒。

5.4 中國國家法律法規(guī)及政策缺少生物多樣性保護(hù)內(nèi)容

在我國相關(guān)法律法規(guī)及政策中，目前尚無一部綜合規(guī)制生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性和國家級的綜合性生物安全法規(guī)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)也只是作為《環(huán)境保護(hù)法》中的一部分內(nèi)容，涉及條款甚少，并在《環(huán)境影響評價(jià)法》中也只包括對生態(tài)系統(tǒng)影響的評價(jià)，沒有對物種或遺傳資源的影響評價(jià)。在《農(nóng)業(yè)法》和《種子法》中強(qiáng)調(diào)了某些生物多樣性功能單位的價(jià)值，但忽視了生物多樣性系統(tǒng)性功能。在《憲法》和《土地管理法》中將生物多樣性納入了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的范疇，只強(qiáng)調(diào)其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用。涉及生物多樣性保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)只有《自然保護(hù)區(qū)條例》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《野生植物保護(hù)法》，上述法律中，僅就生物多樣性的某些方面做出了一些規(guī)定，缺乏生物多樣性的整體概念。

雖然我國是一個(gè)草地大國，畜牧業(yè)的發(fā)展日益昌盛，但在草原生物多樣性保護(hù)方面的法律很少，相關(guān)的有《加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》、《全國草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)規(guī)劃》、《全國草原保護(hù)建設(shè)利用總體規(guī)劃》，這幾部法律政策也與《草原法》、《憲法》保持一致，將生物多樣性置于生態(tài)環(huán)境范疇，所以，存在的問題就是缺失這方面的法律法規(guī)及政策，對生物多樣性特別是對草原生物多樣性的影響無法進(jìn)行評估。

6 幾點(diǎn)建議

根據(jù)研究結(jié)果，結(jié)合中國目前在生物多樣性特別是草原生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域存在的問題以及未來法律法規(guī)及政策的需求，特提出幾點(diǎn)建議。

6.1 完善《憲法》，增加有關(guān)生物多樣性條款

《憲法》是我國根本大法，具有指導(dǎo)性原則，我國其他任何法律法規(guī)均依照《憲法》而制定，由于《憲法》中缺失有關(guān)生物多樣性的內(nèi)容，導(dǎo)致現(xiàn)有法律法規(guī)及政策中都缺少相關(guān)內(nèi)容。因此，建議修正《憲法》，增添生物多樣性內(nèi)容。

6.2 研究制定生物多樣性保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)

依據(jù)修正后的新《憲法》，借鑒國外生物多樣性相關(guān)法律，研究制定一部包括生物多樣性保護(hù)、利用和惠益分享的法律，在該法律框架下制定一系列法規(guī)，形成一整套完整的生物多樣性法律法規(guī)體系。同時(shí)，建議在相關(guān)法律中明確生物多樣性的歸屬權(quán)，提高農(nóng)民保護(hù)生物多樣性的積極性。

6.3 修改和完善現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)

目前，與生物多樣性相關(guān)的法律法規(guī)中，《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》、《野生植物保護(hù)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》中的個(gè)別條款不利于生物多樣性保護(hù)，建議進(jìn)一步研究、咨詢和征求意見后予以修改和完善。

6.4 逐步實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)在各部門工作中的主流化

生物多樣性保護(hù)是社會關(guān)注的焦點(diǎn)，此項(xiàng)工作的實(shí)施需要政府各部門的關(guān)注和支持。針對目前國內(nèi)生物多樣性保護(hù)方面存在的問題和發(fā)展趨勢，建議結(jié)合國務(wù)院即將頒布實(shí)施的《中國生物多樣性國家戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》的宣傳、教育活動(dòng)，使各部門充分了解國際國內(nèi)生物多樣性保護(hù)動(dòng)態(tài)和國家戰(zhàn)略，在制定相關(guān)政策時(shí)充分體現(xiàn)生物多樣性保護(hù)，保證新制定政策的科學(xué)性。

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