張承安

（長沙理工大學(xué)，湖南 長沙 410004）

依法行政難道德視角分析

張承安

（長沙理工大學(xué)，湖南 長沙 410004）

要實(shí)現(xiàn)依法行政，必須提高政府官員的公信力，建立約因制度，為誠信原則提供法律實(shí)現(xiàn)的程式，健全行政道德規(guī)范，在堅(jiān)持依法行政的同時(shí)堅(jiān)持以德行政。惟其如此，才能解決依法行政中存在的現(xiàn)實(shí)問題，不斷推進(jìn)依法行政的進(jìn)程。因此從道德視角分析依法行政難，對(duì)于加強(qiáng)道德建設(shè)，提升行政人員的道德狀況，對(duì)于和諧社會(huì)構(gòu)建與依法行政有著至關(guān)重要的意義。

依法行政；去道德化；公信力；約因制度；行政道德

有不少人總是沉浸在道德品性的層面上呼喚“誠信”回歸，可是在一個(gè)契約文明極不成熟而滿紙道德寫了幾千年的社會(huì)，集中的問題是如何實(shí)現(xiàn)從人治走向法治，從依法治國（rule by law）走向以法治國(rule of law)，靠什么？機(jī)制又如何？道德作為發(fā)自內(nèi)心覺悟的無形力量是國家強(qiáng)制力的法無法替代的，是文明的表征。龐德說，“法律與文明是密切聯(lián)系的”，行政法制建設(shè)離不開法治文明的歷史沉淀。以法治國必須是由有德性之人在約因制度基礎(chǔ)上文明實(shí)現(xiàn)。

中華文明歷史上在對(duì)待法制和道德關(guān)系問題表現(xiàn)出明顯的如下特點(diǎn)：第一，傳統(tǒng)法律文化帶有強(qiáng)烈的工具主義色彩。受泛道德主義的影響，在古代中國，道德具有較強(qiáng)的規(guī)范作用，成為調(diào)整社會(huì)的主要手段，而法律只是次要手段，是道德的輔助手段，刑罰是工具，而道德教化是目的，即所謂的“德禮為政教之本，刑罰為政教之用?！被谶@種認(rèn)識(shí)，在古代中國，真正與法律有關(guān)系的只是那些道德上或典禮儀式中的不當(dāng)行為，或者是那些在中國人看來對(duì)整個(gè)社會(huì)秩序具有破壞作用的犯罪行為，而制定行為規(guī)范的目的在于防止上述行為的發(fā)生，這樣，法律僅僅成了統(tǒng)治者手中“馭民”推行禮教的工具而已。第二，傳統(tǒng)法律文化強(qiáng)調(diào)法的道德性。在中國歷史上，對(duì)法律制度影響最深的思想理論是儒家學(xué)派，儒家學(xué)說主張“德主刑輔”、“明刑弼教”和“禮法結(jié)合”，先用道德調(diào)整社會(huì)關(guān)系，只有在道德調(diào)整無效的情況下才用法律調(diào)整。因而，傳統(tǒng)法律是一種道德化了的法律，法律成為道德的工具，道德成了法律的精神，封建道德之神圣、之權(quán)威遠(yuǎn)在法律之上。

一 目前依法行政難道德視角的影響因素

（一）去道德化傾向及道德底線的潰缺導(dǎo)致依法行政難

近年來，由于我們的法律越來越完善，規(guī)則越來越多，出現(xiàn)了一種去道德化傾向。公眾的道德底線的潰缺，以至于內(nèi)心對(duì)法律不信賴，更沒有對(duì)依法行政的情感與信念。老百姓對(duì)于依法行政的感受，與中央提出和諧社會(huì)理念立即受到熱烈擁護(hù)大相徑庭，完全是兩回事。

我國現(xiàn)在法制改革確確實(shí)實(shí)改革的速度過快了。在這個(gè)過程中，原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)，比如我們那種村落人際關(guān)系都開始迅速地解體。中國沒有宗教體系，我們?cè)瓉淼倪@種道德又在迅速地瓦解。所以被稱為道德失范，鬧得法律不得不介入到更多的道德領(lǐng)域，用法律來支撐道德的底線。那么在這種情況下，有的時(shí)候如果過多地強(qiáng)調(diào)法律與道德的區(qū)別，那么就會(huì)造成民眾對(duì)法律的抵觸，感覺到法律缺乏道德基礎(chǔ)。對(duì)很多法律和道德之間的區(qū)別，大家都采取那種認(rèn)為應(yīng)該可以忽視或者不用太多地去考慮道德評(píng)價(jià)的問題。

違反誠信基本原則導(dǎo)致依法行政難。一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)它必須是誠信，現(xiàn)在我們?nèi)鐣?huì)呼喚誠信，就說明我們的誠信很不理想。要想誠信，我想大人想讓孩子講誠信，大人先講誠信；領(lǐng)導(dǎo)者想要被領(lǐng)導(dǎo)者講誠信，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該先講誠信；政府想讓老百姓講誠信，政府應(yīng)該先講誠信；我要想讓別人講誠信，我應(yīng)該自己先講誠信；誠信的基石，最基礎(chǔ)的問題就是政府的誠信，這是最最關(guān)鍵的。

（二）政府官員公信力偏低導(dǎo)致依法行政難

政府官員的公信力偏低，與他們的身份有關(guān)。有專家認(rèn)為，人們對(duì)握有權(quán)力的官員有種本能的不信任，因?yàn)檎賳T是公共權(quán)力的壟斷者。關(guān)于信任的意義和價(jià)值，已經(jīng)有過很多討論。與靠默守法規(guī)來維系的社會(huì)相比，具有高度信任的社會(huì)有著巨大的競爭優(yōu)勢(shì)，因?yàn)榻灰壮杀窘档土?。同樣，在存在高度信任的政府組織中，交易成本也比較低。例如，政府的兩個(gè)不同部門或位于兩個(gè)地區(qū)的人員，如果他們彼此信任，能坦率地分享各自對(duì)各種事情的看法，他們就可能會(huì)進(jìn)行更多的思考和創(chuàng)新，執(zhí)政的成本也會(huì)相應(yīng)下降。在人們的觀念中，存在著大量的默會(huì)知識(shí)（注：默認(rèn)的不需要加以解釋的知識(shí)）。這種認(rèn)識(shí)在電腦系統(tǒng)或書本中根本無法找到。而信任，就是這種認(rèn)識(shí)流動(dòng)的途徑。政府官員的公信力偏低就是缺乏社會(huì)的這種默會(huì)知識(shí)。

二 行政道德是社會(huì)主義精神文明建設(shè)的突破口

搞好精神文明建設(shè)的關(guān)鍵是要以道德建設(shè)為先導(dǎo)，只有道德建設(shè)取得了積極成就，全社會(huì)的精神文明水平才能夠得到迅速提高。然而道德建設(shè)又需要以行政道德為突破口。

首先，行政體系在社會(huì)生活中的特殊地位決定了以道德建設(shè)為核心的社會(huì)主義精神文明建設(shè)必須以行政道德建設(shè)為突破口。行政體系是政府組織、國家進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理的總和，是社會(huì)政治統(tǒng)治的具體表現(xiàn)形式。行政管理的特征決定了社會(huì)發(fā)展的一切重大舉措都必須從行政體系著手。所以，以道德建設(shè)為核心的社會(huì)主義精神文明建設(shè)應(yīng)選擇行政道德為突破口，即通過行政道德建設(shè)提升行政體系的質(zhì)量，從而帶動(dòng)社會(huì)全員素質(zhì)的提高。

從管理的角度看，管理的科學(xué)化永遠(yuǎn)是屬于形式方面的，而管理者的人格狀況才是使管理之于被管理者心靈深處的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。隨著管理范圍和管理規(guī)模越大，被管理者對(duì)管理者的文化素質(zhì)、道德修養(yǎng)和行為方式等方面的要求也就越高，這是管理活動(dòng)中的一條規(guī)律，作為國家和社會(huì)公共事務(wù)管理的行政也必須遵循這條規(guī)律。在行政體系中，行政官員職位高低必須與道德品質(zhì)的優(yōu)劣相一致，處于行政體系中的最高行政領(lǐng)導(dǎo)所具有的必須是作為政治家的道德品質(zhì)?？傊?，社會(huì)主義精神文明建設(shè)的成敗取決于社會(huì)主義的行政體系的道德化，并且它必然迅速引導(dǎo)社會(huì)公德的弘揚(yáng)，并促進(jìn)整個(gè)社會(huì)精神文明的發(fā)展。因?yàn)樾姓藛T所處的國家和社會(huì)公共行政管理者的地位決定了他們的言行成為社會(huì)注目的中心和效仿的模型。

其次，行政道德建設(shè)也是行政體系自身健康運(yùn)作與發(fā)展的要求。如果說法律是行政體系有效運(yùn)作的基礎(chǔ)，那么，行政道德則是進(jìn)一步提高行政質(zhì)量的保證。忠誠、公正、任愛和尊重等道德原則一旦充盈于行政體系之中，法律在任何地方所留下的空白都會(huì)得到補(bǔ)充。在當(dāng)前國際化和市場(chǎng)化大潮中，社會(huì)價(jià)值觀念的多元化，給行政主體帶來沖擊，造成行政道德觀念分化，腐敗成災(zāi)，政府形象受損，黨風(fēng)廉政建設(shè)成為精神文明建設(shè)的重點(diǎn)。因此，在社會(huì)主義精神文明建設(shè)中，提高行政公務(wù)人員的道德水準(zhǔn)，以行政道德建設(shè)為突破口，就可以得到事半功倍的效果。

三 和諧社會(huì)視域依法行政難道德視角的解決路徑

首先，構(gòu)建和諧社會(huì)必須提高政府官員的公信力。政府應(yīng)該提供明確的游戲規(guī)則并依法執(zhí)政。減少政策的不確定性，促進(jìn)公眾信任，建立政府施政的合法性。加強(qiáng)政策的體制適應(yīng)性，妥善處理政策失靈時(shí)的狀況?！皹访裰畼氛?，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂?！毙庞眯畔㈤_放缺乏全國性法律法規(guī)的支持，導(dǎo)致我國信用信息開放程度低，信用機(jī)構(gòu)無法獲得信用信息。我國的很多法律，對(duì)信用信息的開放均沒有明確的規(guī)定。審議中的《民法通則》修正案，盡管增加了有關(guān)信用權(quán)的規(guī)定，但其出臺(tái)還需要一段時(shí)間。另外，政府官員在日常行為過程中要做公民的表率。

其次，構(gòu)建和諧社會(huì)必須建立約因制度，為誠信原則提供法律實(shí)現(xiàn)的程式。約因（cause）亦即對(duì)價(jià)（consideration），國外一般以案例來闡明其定義，這里我想引用臺(tái)灣東吳大學(xué)楊楨教授所給的一個(gè)定義：“有價(jià)值之約因乃由契約當(dāng)事人各方，為迫使對(duì)方實(shí)現(xiàn)其行為或履行其諾言作出許諾之行為或犧牲，或只為購買或換取對(duì)方許諾而支付之代價(jià)者”。簡言之，業(yè)已成立的契約在生效過程中能夠用以支持當(dāng)事人之間有互為給付義務(wù)者，用一句十分通俗的話就是“我給你是為了你給了我的關(guān)系”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂在“法治”。市場(chǎng)主體必需具備一種“重合同，守信用”的精神，同時(shí)還要有一個(gè)切實(shí)明確的游戲規(guī)則，我們光有“誠實(shí)信用”的原則規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須要有一定的可供操作的明細(xì)規(guī)程，用以明確判斷何種契約（行為）是誠信的，何種是不誠信的。一切參與市場(chǎng)游戲的主體（其中有的時(shí)候也包括國家）都是平等、獨(dú)立的，要把他們都平等地納入到這個(gè)規(guī)則中來并平等的對(duì)待。正如在一場(chǎng)球賽中，光有“不得違規(guī)”的禁令是不夠的，必須有明細(xì)具體的操作辦法，如“鏟球”行為中什么樣的是違規(guī)什么樣的又不算違規(guī)，隊(duì)員不得半途中搶下裁判的哨子自己判球，裁判也不能幫其中一方“踢”球如此等等。建立約因制度，為誠信原則提供法律實(shí)現(xiàn)的程式，從而在程序上和規(guī)則上保證公平和正義，而不是僅在“原則”上的模糊其詞。

再次，構(gòu)建和諧社會(huì)必須健全行政道德規(guī)范。健全行政法律規(guī)范，僅能達(dá)到規(guī)范與控制、組織與調(diào)節(jié)、改革與穩(wěn)定，要做到依法行政就要同時(shí)健全行政道德規(guī)范。相對(duì)于行政法律規(guī)范而言，行政道德調(diào)節(jié)有難以替代的優(yōu)勢(shì)，它是一種軟調(diào)節(jié)，主要通過社會(huì)輿論與道德良知，社會(huì)信念進(jìn)行調(diào)節(jié)，因而帶有自愿性和自我調(diào)節(jié)性，一旦由他律轉(zhuǎn)化為自律，往往會(huì)使行政行為主體在解決矛盾沖突方面取得更為積極主動(dòng)的良好效果。作為一種道德規(guī)范，行政道德規(guī)范在確保行政管理職能得到合法有效履行、維持良好的行政內(nèi)部關(guān)系與公共關(guān)系，促成良好社會(huì)風(fēng)氣等方面都有著不可替代的功能。行政道德規(guī)范為行政機(jī)關(guān)及其工作人員確定了道德的行政行為規(guī)范，使他們意識(shí)到那些行為是符合道德要求的，哪些則是不道德的，從而把行政機(jī)關(guān)和行政工作人員的行為導(dǎo)向行政道德所要求的方向，使他們的行為符合行政道德規(guī)范，同時(shí)行政道德規(guī)范通過行政主體基于內(nèi)心信念和道德評(píng)價(jià)來約束自身的言行，使他們不做任何不符合行政道德要求的事情。道德原則與規(guī)范一旦類化為行政主體的內(nèi)在信念與行為模式，就會(huì)產(chǎn)生長期的自我約束力，具有持久的影響。

由于行政管理道德在整個(gè)社會(huì)職業(yè)道德體系中處于較高層次，對(duì)其他社會(huì)類型的社會(huì)道德規(guī)范的形成與發(fā)展會(huì)產(chǎn)生較為明顯的影響和示范效應(yīng)。行政機(jī)關(guān)及其行政人員由于在社會(huì)中的特殊地位，其所作所為都會(huì)影響和感染其他社會(huì)組織和公民，對(duì)社會(huì)道德風(fēng)尚起到潛移默化的作用，如果政府所倡導(dǎo)的行政道德規(guī)范，行政機(jī)關(guān)及其工作人員都能身體力行，以身作則，就能產(chǎn)生表率作用，改善民風(fēng)，提高整體道德水平。同時(shí)行政道德規(guī)范通過樹立道德行政榜樣或建立理想的行政角色模型，并經(jīng)由教育等社會(huì)化途徑，激發(fā)行政機(jī)關(guān)及其行政人員把這些榜樣或理想模型作為實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，可以激勵(lì)行政機(jī)關(guān)與行政工作人員自覺的做到勤政為民，廉潔奉公。在我國樹立焦裕、祿鄭培民式行政官員的正面榜樣，以及胡長青、陳良宇一類反面典型，發(fā)揮行政道德規(guī)范的激勵(lì)約束功能。

最后，構(gòu)建和諧社會(huì)必須在堅(jiān)持依法行政的同時(shí)堅(jiān)持以德行政。依法行政與以德行政不僅是相互區(qū)別的，更重要的是它們是相互關(guān)聯(lián)的，相對(duì)意義的德法兼治的，傳統(tǒng)道德法治思想中一些有價(jià)值的、合理的因素超越著時(shí)空，至今仍閃爍著理性的光輝，例如傳統(tǒng)德治主張對(duì)人民實(shí)行道德教化，就有利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，客觀上有利于勞動(dòng)人民。社會(huì)主義德治的內(nèi)涵一是行德政而治國，二是施德政而化民，兩者相輔相成，互為促進(jìn)。對(duì)于執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨來說，行德政就是要堅(jiān)持黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨，以人民群眾的根本利益為基本出發(fā)點(diǎn)，一切為了人民，一切依靠人民，從群眾中來到群眾中去，制定正確的路線，努力奮斗，對(duì)于自己隊(duì)伍中的一切違反人民群眾根本利益的行為進(jìn)行堅(jiān)決的斗爭，忠誠的保護(hù)人民群眾的根本利益不受侵犯。施德政而化民就是要用新型的社會(huì)主義道德觀、價(jià)值觀、人生觀教育全社會(huì)成員做社會(huì)主義新人，也就是在全社會(huì)中大力倡導(dǎo)愛國守法，明禮誠信，團(tuán)結(jié)友善，勤儉自強(qiáng)，敬業(yè)奉獻(xiàn)的基本道德規(guī)范，努力提高公民的道德素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展，培養(yǎng)一代又一代有理想，有道德，有文化，有紀(jì)律的社會(huì)主義公民。

以德行政與依法行政有較為明顯的補(bǔ)充特征，一方面以德行政不但不會(huì)排斥依法行政，而且能對(duì)依法行政發(fā)揮有效可補(bǔ)充作用，這是因?yàn)?，二者在?shí)質(zhì)最終目標(biāo)與基本功能等方面基本上是相同的。它們只是為實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力及其運(yùn)行過程的合法合理性的約束，促成責(zé)任行政的實(shí)現(xiàn)而采取的兩種不同的管理原則與模式而已，盡管二者在形式的理論依據(jù)，核心運(yùn)行手段、內(nèi)容運(yùn)行機(jī)制以及運(yùn)行后果的表現(xiàn)形式及效果的具體層次存在著明顯差異，但是同樣明顯的是我們不難發(fā)現(xiàn)二者在核心運(yùn)行手段及內(nèi)容運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)行后果的表現(xiàn)形式及效果等方面有差異性的同時(shí)也存在共性。因此，以德行政能夠?qū)σ婪ㄐ姓鸬窖a(bǔ)充作用，是確保行政管理只能得到有效履行，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與行政行為合法性的不可或缺的行政管理原則之一。另一方面，依法行政原則也需要以德行政原則進(jìn)行必要的補(bǔ)充，這是因?yàn)樾姓梢?guī)范的政府機(jī)關(guān)及其工作人員行政行為的調(diào)整范圍是有限的，對(duì)于那些在行政法律規(guī)范之外的行政行為用行政道德規(guī)范來加以調(diào)整，這對(duì)保障依法行政的有效實(shí)現(xiàn)具有重要的作用，同時(shí)依法行政主要依靠行政人員外在的力量來調(diào)整行政行為，這雖然是基本的，重要的，但以德行政通過行政人員內(nèi)在的力量來調(diào)整行政行為仍然非常重要。在當(dāng)代中國，為適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)的需要不斷推動(dòng)行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化，就必須一面加強(qiáng)社會(huì)主義行政法律規(guī)范的建設(shè)，確保依法行政，另一方面也要加強(qiáng)社會(huì)主義行政道德規(guī)范建設(shè)促成以法行政為基礎(chǔ)，以德行政為補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)統(tǒng)一。

總之，道德作為發(fā)自內(nèi)心覺悟的無形力量是作為國家強(qiáng)制力的法無法替代的。違法犯罪的重要的根源在于喪失道德，違法犯罪者不少人道德敗壞。加強(qiáng)道德建設(shè)，提升行政人員的道德狀況對(duì)于以德行政，依法行政有著至關(guān)重要的意義。沒有道德目光必然短淺，智力就得不到發(fā)揮，小聰明不注意修德的人必然事事無成，所以行政人員如何為官非常重要，在這方面中國歷史積淀下來的許許多多為官的忠告，概括起來主要體現(xiàn)在：清廉、謹(jǐn)慎和勤政這三種品德上。從當(dāng)前情況看，以德行政，依法行政是和諧社會(huì)的一個(gè)長期目標(biāo)，它需要從公共行政領(lǐng)域中的公仆道德建設(shè)開始，突出制度建設(shè)中的道德內(nèi)容，在體制轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)化的過程中，充分體現(xiàn)道德因素，包含道德化的內(nèi)容，增強(qiáng)行政人員的道德意識(shí)，加強(qiáng)行政人員的道德素質(zhì)培養(yǎng)，在行政人員的選拔使用，晉升等各個(gè)環(huán)節(jié)上都引進(jìn)道德評(píng)價(jià)手段，建立起整套道德評(píng)價(jià)體系。

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（責(zé)任編校：周 欣）

D922.1

A

1673-2219（2010）05-0132-03

2010－01－18

湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)08ybb 351）。

張承安（1966－），男，湖南常德人，清華大學(xué)訪問學(xué)者，長沙理工大學(xué)教授，研究方向?yàn)楦叩冉逃托姓ㄖ啤?/p>